防范和化解地方政府債務風險的難點與對策：一個文獻綜述

周亮 劉宜鴻

摘 ? 要：地方政府債務能夠促進地方經濟發展，但是由于財政分權機制、官員政治激勵、預算約束軟化、隱性債務不透明、調控方式不精準等因素的影響，導致地方政府債務規模不斷擴張，積累的風險越來越大。學者們對防范和化解地方政府債務風險的路徑進行了大量分析，具體包括深化改革財權與事權分配機制、完善政府官員考核機制、規范地方政府融資渠道和方式、推進地方財政透明度建設以及建立地方政府債務風險預警體系等。未來的研究應該更加注重理論與實證相結合，同時將研究視角更聚焦于短期可以開展的具體政策措施上，從而為防范和化解地方政府債務風險提供更切實可行的路徑。

關鍵詞：地方債;債務風險;政府債務;隱性債務

中圖分類號：F830 ? 文獻標識碼：A ?文章編號：1674-2265（2020）03-0058-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.03.008

一、引言

地方政府債務在促進地區經濟發展過程中起到了一定的積極作用，但近年來由于債務規模不斷擴張引發了一些問題，積聚的風險也越來越大。2018年4月，中央財經委員會第一次會議提出“結構性去杠桿”作為防范化解金融風險的基本思路，指出應針對不同的債務類型，逐步穩定和降低杠桿率，直至去除杠桿。可見債務風險是防范和化解金融風險的主要對象，而地方政府債務規模龐大，對社會的影響力巨大，當地方政府無力償還債務時，就會將償債壓力轉嫁給上級政府，從而破壞我國的經濟體制、行政體制、財稅體制等。因此，有效化解地方政府隱性債務風險，對于保障經濟穩定運行、社會安定團結具有重要的理論和現實意義。

按照審計署的定義，政府性債務指地方政府、經費補助事業、公用事業單位、融資平臺公司等為公益性（基礎性）項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，以及地方政府為競爭性項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。從債務的責任承擔主體來進行分類，可以將地方政府性債務分為政府負有直接償債責任的顯性債務、政府負有擔保責任的或有顯性債務和政府負有兜底責任的或有隱性債務三類;按照還款資金來源是否為財政性資金的標準進行分類，可以將地方政府性債務分為地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務和其他相關債務三類。總體來看，顯性債務和隱性債務的分類方法是理論界和實務界一致的觀點，且隱性債務透明度低，規模和風險均更大，如2017年地方顯性債務規模約為18.58萬億元，而隱性債務卻達到23.57萬億元。

地方政府債務作為彌補財政赤字的手段，為地方政府提供公共品和服務、進行宏觀經濟調控以及資源配置等方面，發揮了其應有的作用。同時，地方政府舉借債務可以為基礎設施等公共投資項目提供融資，這些項目往往耗資巨大、私人資本不愿介入，因此地方政府債務有利于完善基礎公共服務，進而促進地方經濟增長。但是長期過分依賴地方政府舉債和基礎設施投資，會扭曲資源配置、損害經濟效率，政府債務過多、增長過快可能會抬高實際利率，會擠占消費與投資，也就是說，政府債務對私人消費和投資存在“擠出效應”，導致政府經濟職能越位和錯位，最終削弱市場在資源配置中的基礎性和決定性作用。同時，為了對地方政府債務進行償還，會導致未來稅費增加，不利于企業的生產經營，也會增加居民的生活成本。因此總體來看，地方政府債務對地方經濟增長有利有弊，適度規模的舉債對于經濟社會發展是有利的，但是過度舉債顯然會在未來某個時間節點給社會帶來不穩定因素。

目前我國地方政府債務面臨著債務規模膨脹、舉債欠缺適度性，債務結構失衡、規劃缺乏合理性，債務管理不規范、用債缺乏合理性，債務負擔沉重、償債缺乏確定性等方面的問題。因此有效識別地方政府債務風險防范和化解的難點，并提出有針對性的、切實可行的解決方案，是當前防范化解金融風險、高質量打好三大攻堅戰的關鍵所在。正是因為此問題的重要性，國內外大量學者對此問題進行了分析，本文將系統性地總結分析學者們對地方政府債務風險防范和化解的難點及實現路徑，并對未來的研究方向進行分析和展望。

二、地方政府債務防范與化解的難點

地方政府債務在促進公共項目投資、改善民生以及提高資源配置效率等方面，能夠發揮一定的積極作用，在一定程度上可以有效促進地方經濟增長和社會發展（Panizza和Presbitero，2013;Eden和Kraay，2014）。但是隨著地方債務規模的不斷擴大、債務結構的日益失衡，地方政府債務負擔愈趨沉重，積累的風險也越來越大。黨的十九大要求重點抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰，其中防范化解重大風險的重點是防控金融風險，而地方政府債務風險更是處于最關鍵的位置。識別地方政府債務防范及化解的難點是有效提出解決對策的起點。大量學者對地方債的產生原因進行了分析，這些深層次原因難以解決也構成了地方債防范及化解的難點，歸納起來，大致包括以下幾個方面：財政分權及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結難以解決（賈俊雪，2017;沈麗等，2019;夏詩園，2019）、預算軟約束助漲了地方政府的過度負債行為（王永欽等，2016;李升，2019）、現有的風險管控措施難以對地方政府融資行為進行精準調控（李升和樊珮琪，2019），以及隱性債務隱蔽性強、不夠透明等（鄭潔和昝志濤，2019）。

（一）財政分權及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結難以解決

1994年分稅制改革提高了中央政府的財政收入及宏觀調控能力，卻導致地方政府財政收入所占比重不斷降低，但是地方政府的事權卻并沒有減少，財政支出的比重連年增長，從而導致地方政府的財政資金缺口巨大，對中央政府轉移支付的依賴程度越來越高（賈康，2010）。財政分權導致的地方政府財權和事權不相匹配，為了發展地方經濟及滿足民生需求，地方政府只能被動舉債，以彌補財力不足。很多學者的研究也支持了該觀點，如王雅君和陳松威（2018）、余應敏等（2018）、張皓翔和盧福永（2019）、張暉和金利娟（2019）和王周偉等（2019）等學者的研究均發現，財政分權下事權與財權的不匹配導致地方政府長期存在財政缺口，這是地方債務問題的根源所在。同時，政府間轉移支付的“公共池”機制凸顯了地方政府的道德風險問題，一定程度上弱化了地方政府舉債的償還責任（Keen和Kotsogiannis，2002;郭玉清等，2016），也進一步導致了地方政府債務規模的膨脹。

地方政府為了追求地方經濟增長而進行的主動負債，也是地方債務不斷攀升的重要原因。改革開放以來，以“經濟建設為中心”的發展目標刺激了地方官員間的政治競爭（周黎安，2007），而債務的期限與官員任期的不相匹配，使得地方政府在舉債時更為便利、債務屬性也更為隱性化（賈俊雪，2017）。沈雨婷（2019）研究指出，現有的政治績效考核體系以及財政激勵機制，是地方政府主動舉借債務的重要動機。由于政府投資具有一定的乘數效應，即一定程度上能夠帶動民間投資的增長，因此在既有財力的基礎上，地方政府傾向于通過舉債的方式增加政府投資，并進而刺激地方經濟發展（陳菁和李建發，2015）。因此綜合來看，財政分權及晉升壓力迫使地方政府不斷舉債的癥結難以解決是地方債務風險不斷累積的根本原因所在，要從根本上解決地方債務問題，關鍵在于要從財政保障及政治考量等主客觀角度保障地方政府的財力及限制地方官員的舉債沖動。

（二）預算軟約束助漲了地方政府的過度負債行為

地方政府債務逐年加劇還有一個重要原因就是中央政府對地方政府舉債問題在某種程度上采取了放任式管理，在地方政府面對損失時往往會對其進行經濟支持，從而使得地方政府在進行舉債時沒有約束上的壓力，即地方政府面臨的是預算軟約束（岳福琴和董冠琦，2016）。所謂預算軟約束，就是當地方政府出現債務問題后，不會考慮如何有效降低負債率，而是通過與金融系統、財政系統談判，通過借新還舊等手段掩蓋債務問題，或用時間對債務問題進行慢慢消化。很多學者從理論機制上分析了預算軟約束對地方政府債務的影響，如Wildasin（2012）通過在不完全財政聯邦主義基礎上增加預算軟約束理論，解釋了地方政府債務不斷攀升的作用機理。Stiglitz（2010）的研究發現，地方政府債務的增長與政府平衡預算規則的實施具有負相關的關系。Anto（2013）通過動態模型分析了地方債務管理中的軟約束問題，結果發現預算軟約束對地方債務增長具有解釋作用。國內學者也對此問題進行了大量分析，如肖坤和彭坤（2014）認為預算軟約束，連同地方官員的政治晉升和財政分權，是地方政府債務規模和風險的主要成因所在。陳志勇和陳思霞（2014）研究認為，地方政府預算軟約束產生的原因在于分權制度約束下地方政府投資沖動，從而導致地方政府債務風險加大。因此，規范地方政府舉債融資的核心，就是改變目前地方政府預算軟約束的現狀，在處理地方政府隱性債務的過程中，不能將包袱甩給金融機構和財政系統，地方政府必須承擔信用責任。通過對“預算軟約束”的徹底扭轉，可以使地方政府量入為出，抑制其盲目投資沖動，從而大幅減少地方債務的產生。

（三）風險管控措施難以對地方政府融資行為進行精準調控

國家相關管理部門為防止地方政府債務過大從而引發系統性金融風險，從2014年開始出臺了一系列的債務風險管理政策措施，主要包括：剝離平臺公司政策性融資職能、實行限額管理、設置風險預警機制、以債務置換緩釋償債壓力、踐行政府間不救助承諾等（郭玉清等，2016）。但是從政策實施效果來看，目前的風險管控措施仍然存在著一定問題，因此需要進一步提高目前風險管控措施的合理性，如對地方政府債務風險“一刀切”的問責機制是否合理、地方政府的舉債空間是否需要保持全國統一水平等。當前的風險管控措施很難精準調控到地方政府的融資行為，往往使得地方政府通過不斷尋找新的融資渠道以滿足自身的融資需求。而這些新的融資渠道可能意味著更高的風險，且債務特征更為隱性及隱蔽，增加了中央政府調控和管控的難度（李升和樊珮琪，2019）。因此，為達到防范和化解地方債務風險的目的，有必要對現有的風險管控體系進行分析和完善，對地方政府的多種融資渠道和隱性債務進行系統性的排查和精準調控。

（四）隱性債務隱蔽性強、不夠透明

地方債的良性運行為地方政府基建投資、民生保障及經濟增長發揮了積極作用，提供了有力的財力保障。政府債務可分為顯性債務和隱性債務兩種類型，汪莉和陳詩一（2016）、傅笑文和傅允生（2018）等學者認為，顯性債務主要包括地方政府國債轉貸收入、向國外借款以及財政部代理發行的地方政府債券等，而隱性債務主要包括地方國有企業債務以及城投債務。當前雖然從賬面上看，地方債的數額和規模整體可控，如2017年底中央財政債務和地方顯性債務占當年名義GDP的比重約為38.76%，低于國際通行的60%警戒線，但實際運行過程中存在著大量的隱性債務，如果計入這些隱性債務，負債率就上升至67.26%，超過了警戒線。隱性債務一旦爆發，將對地方政府造成巨大的沖擊，引發政府的償債風險（熊文釗和王婧堃，2018）。同時，顯性債務的賬目較為清晰可查，調控過程易于把握;但是隱性債務隱蔽性較強，往往并不公開和透明，真實數據比較難于摸清（鄭潔和昝志濤，2019）。地方政府由于財權與事權不匹配以及官員晉升目的，往往不惜舉借大額債務，以彌補公共建設和民生等項目的資金缺口，在中央政府對地方債務進行嚴密管控后，這些債務越趨隱性化，大幅增加了調控的難度。因此，在防范地方政府債務風險的過程中，弄清及管控隱性債務的規模及渠道，是關鍵所在。

三、地方政府債務風險防范與化解的對策

大量學者對我國地方債的防范化解進行了研究，并提出了很多切實有效的對策建議，如李斌（2016）和陳文川等（2019）等學者指出，為了對地方政府債務風險進行管理，應建立系統的債務風險預警模型、強化政府債務信息披露的透明度、強化隱性債務的審計以控制其風險、建立專項的風險準備金，以及優化當前的各種財政監管制度等。蒲丹琳和王善平（2014）指出，地方政府債務風險的形成涉及中央政府和地方政府的經濟體制以及對官員的考核晉升問題，因此防范地方債風險是一個系統工程，需要中央政府的支持以及對地方政府的嚴格管理。鄧曉蘭和陳晉（2019）通過對比國內外地方債務危機后發現，非常規貨幣政策起到了緩解歐元區債務危機的作用，一定程度上遏制了長期國債利率的上揚，且降低了商業銀行向實體經濟的貸款利率，但從長遠來看卻不是解決債務危機的根本途徑。綜合來看，雖然不同學者提出的防范措施略有差異，但是大體包含了以下幾個方面：深化改革財權事權劃分體制，硬化地方財政責任;完善政府官員考核機制，加入債務風險評價指標降低激勵扭曲;規范地方政府債務融資渠道與融資方式，增強行政管控力與市場約束力;將地方政府債務管理納入財政預決算報告，推進政府財政透明度建設;建立地方政府債務風險預警體系，及時追蹤地方政府債務風險;等等。

（一）深化改革財權事權劃分體制，硬化地方財政責任

如前文所述，地方政府債務不斷擴大的根本原因在于地方政府財權與事權上的不相匹配。因此要防范和化解地方政府債務風險，應改革我國現有的央地財政配置體制，實現地方政府財政收入與支出責任的相對匹配，同時要培育地方稅的主體稅基、建設并完善地方稅體系，增強地方政府化解隱性債務的財政實力。同時應優化政府間轉移支付的結構，弱化轉移支付給地方政府債務的兜底預期，降低轉移支付機制對地方政府舉債的助推作用。很多學者的研究也支持了這種觀點，如曹萍和周巧洪（2015）認為要想有效避免地方政府債務風險，應當學習西方國家先進的政府債務管理理念，合理劃分中央與地方的財權及事權，明確地方政府債務的償債主體。賈俊雪（2017）指出，要在根本上消除地方政府過度舉債的沖動，需要解決地方政府預算軟約束問題及理順現有的央地財政關系。劉蓉和黃洪（2012）指出，我國地方政府債務風險產生的原因主要在于道德風險和分權體制兩個方面，因此應建立事前審核把關、事中動態監控、事后反思改進的全流程債務風險管控體系，對地方政府債務風險進行釋放和解決。沈雨婷（2019）指出財政分權增加了地方政府的舉債壓力，因此應提高政府間財政關系的約束力，建立并完善地方稅種，并通過市場力量約束地方政府行為，以防范地方政府債務風險。總體來看，大部分學者均認為財政分權導致的地方政府財力不足是地方債務問題產生的最主要原因，因此從長期來看，要從根本上化解地方債風險、解決地方債問題，就要深化改革央地財權和事權的劃分體制。

（二）完善政府官員考核機制，加入債務風險評價指標

要防范和化解地方政府債務風險，需降低經濟增長指標在官員綜合考核體系中的評價權重，建立更綜合完善的官員考核體系（羅黨論等，2015）;同時應將任期間債務融資規模及風險指標納入指標體系，并且建立長期的追責制度，使得高風險債務能夠追溯責任源頭，從而可以降低地方官員的舉債沖動（沈雨婷，2019）。研究官員晉升機制對地方債影響的文獻很多，如紀志宏等（2014）根據中國地級市城商行的數據，考察了地級市主要官員晉升激勵對地方債務規模和質量的影響，結果發現地方官員存在較強的晉升激勵，地方官員出于仕途考慮，在晉升壓力較大時會動用自身行政控制力擴張經濟規模，這種行政干預通常會導致銀行和地方債務風險上升。朱英姿和許丹（2013）通過對地方官員晉升壓力、金融市場化水平及我國房地產價格的關系研究，發現地方官員以GDP增長為核心的考核機制導致地方政府會主動干預房地產市場等經濟領域，并進而刺激了地方政府的舉債沖動。但是羅黨論和佘國滿（2015）將研究重點放在地方官員更替對城投債的影響上，發現由官員更替引發的不確定性會顯著降低城市的發債概率，并減少發債規模。綜合來看，過于追求經濟增長導致地方政府自身的投資沖動，也是產生地方債問題的重要原因，但是如同財政體制一樣，政治體制的改善也是一項系統性的長期工程，短期內較難改善。

（三）規范地方政府債務融資渠道與融資方式，增強行政管控力與市場約束力

中央政府需要從政府債務融資需求端與資金供給端同時管理，規范地方政府融資渠道與融資方式。同時需要推動債券市場化建設，使市場信息能夠充分反映到政府債券的交易過程，發揮市場對地方政府的約束作用。這方面國外的很多學者進行了相關研究，Lane（1993）指出，地方政府不能因為自己能夠管制金融中介，而將自身置于優先借款人地位，地方政府的債務余額和償債能力應及時向債權人公開，讓債權人和公眾能夠實時掌握政府的債務狀況，從而起到良好的監督作用。Singh等（2005）的研究指出，中央政府為地方提供的隱性擔保是地方政府債務規模不斷擴大的一個重要原因。Poterba（1996）指出，中央政府可以通過制定規則對地方政府債務的各種操作進行管理，這種約束對降低政府開支有著顯著作用，也能夠有效控制地方債的規模。國內學者馬恩濤（2014）指出，地方政府在進行基礎設施建設投資時，應注重PPP模式的應用，建立有效的風險共享機制，有效降低地方政府的或有負債風險。熊偉（2014）指出發展政府債券市場有利于解決地方債風險，圍繞政府債券的發行、使用和償還，可以引入政府資產負債表和信用評級制度，允許地方政府進行債務重整，讓其完全置于充分競爭的市場，有助于催生負責任的現代地方政府。因此，綜合來看，增強地方政府的行政管控力與市場約束力對于化解地方債風險具有重要意義，主要可以從發展地方債券市場及調動民營資本積極性、促進PPP模式發展等方面入手，改變政府在基礎設施投資過程中的主導身份，充分發揮市場在資源要素配置中的決定性作用。

（四）將地方政府債務管理納入財政預決算報告，推進政府財政透明度建設

地方政府債務尤其是隱性債務情況不透明、不公開，降低了對債務整體規模測算的準確性，加大了風險管控措施的針對性和有效性，因此有必要建立合理有效的信息披露機制，促使地方債務信息的透明公開，推進地方政府的財政透明度建設。中央有關部門關于地方債務的信息公開出臺了相關文件，如《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》等，提出地方政府應及時公開債務限額、余額、期限、用途，建立政府債務信息公開制度。應從信息披露體系建設、信息披露規范及效率保障以及對披露信息的核準審查機制等方面入手，改善地方政府的財政透明度（孫琳和陳舒敏，2015）。學者們對這個問題進行了大量深入的研究，如劉煜輝和沈可挺（2011）通過對地方政府融資平臺債務現狀的分析，提出地方政府公共資本融資應以市政債券市場為基礎，促進地方債務的顯性化和透明化。馬海濤和馬金華（2011）的觀點相似，他們也認為地方政府舉債債券化是解決我國地方政府債務的根本出路所在。同生輝和李燕（2014）對預算編制、審批、執行和績效考評各個階段地方債務風險狀況進行了系統總結和分析，提出應將地方政府性債務管理納入地方政府預算管理的各個階段，從而可以有效降低地方債風險。鄭潔和翟勝寶（2014）從預算約束的視角切入，提出應以預算管理為龍頭，加強地方政府性債務預算法制化建設、規范地方政府舉債融資機制、嚴格地方政府性債務支出管理，并編制專門的債務預算等具體政策建議。毛銳等（2018）指出應以提高財務透明度為主要目標改革地方政府會計制度，充分披露地方政府債務的相關信息，循序漸進地降低隱性擔保率。仲楊梅和張龍平（2019）研究指出，財政透明度越低的地區，國家審計對地方政府債務風險的作用越顯著，較高的財政透明度能夠降低地方政府債務風險防范對國家審計的高度依賴。綜合來看，推進政府財政透明度建設可以加強群眾對政府的監督、降低地方政府舉債的沖動，也是充分掌握地方政府隱性債務的重要手段。要加強政府財政的透明度，應建設更全面、有效、及時的政府會計制度和政府財務報告制度，系統性地規范地方政府財政狀況披露形式、內容和過程，保證披露信息的真實性，也有助于從橫向地域維度以及縱向時間維度對地方政府債務進行評估和比較（王芳等，2017）。

（五）建立地方政府債務風險預警體系，及時追蹤地方政府債務風險

完善的債務風險預警機制，有助于從事前角度防范地方債務風險的發生。債務風險預警體系需要系統掌握地方政府債務風險水平與結構分布，有助于地方政府對各風險環節進行針對性管控，通過主動改變債務償還進度、融資方式和手段等措施達到防范風險的目的（趙全厚，2014）。孫曉羽和支大林（2014）提出應加強地方債務發行前的嚴格控制及發行中的強化信息披露制度，同時采取債務風險監控措施，實時監測地方債務風險，有效降低地方政府債務風險發生的概率。洪源等（2018）采用GA-BP神經網絡構造了債務風險非線性先導預警系統，并將其用來對我國“十三五”時期地方政府債務風險預測評估，發現該模型具有較強的預警功能，并據此提出了有針對性的地方政府債務風險的防范化解建議。李衛華（2019）認為建立隱性債務風險預警和監控體系，是規范政府舉債行為及減少隱性債務增加的重要手段。沈雨婷和金洪飛（2019）指出，應當重視對地方政府隱性債務的清查與管理，建立有效風險預警機制，以便及時監測、防范和有針對性地化解地方政府債務風險。綜合來看，對地方債規模及結構組成的實時監控，并建立有效的風險預警體系，從事前和事中的角度來化解地方政府債務風險，相對于爆發危機后的事后管理，相對效果更好、影響程度更小，因此應加大該領域的研究力度，對地方政府債務風險全面、及時地追蹤。

四、結論與展望

地方政府債務雖然在彌補地方財政資金缺口、促進地方經濟增長等方面發揮了其應有的作用，但是受財政分權機制、官員政治激勵、預算約束不夠硬化、隱性債務不透明、調控方式不精準等因素的影響，地方政府債務規模不斷膨脹、結構不甚合理，積累的風險越來越大。因此有必要從根本上尋求防范和化解地方政府債務風險的路徑，具體包括深化改革財權與事權分配機制、完善政府官員考核機制、規范地方政府融資渠道和方式、推進地方財政透明度建設以及建立地方政府債務風險預警體系等。這些對策建議的提出，更多的是基于理論上的闡述，實證分析較少，這主要是因為相關數據的缺失，以及相關機理路徑的模糊，但是要想從根本上防范和化解地方政府債務危機，需要系統性地研究其作用機理與路徑，再加上嚴密的數據推理，如此所提的建議方能更具有可操作性。此外，這些政策建議中有部分是對我國長期的經濟體制、財政體制和政治體制的調整，這是需要很長時間去慢慢改變的，相對于目前已經存在的地方政府債務風險，能夠起到的作用甚微。但是有些政策建議，如建立風險預警體系、加大債券市場建設等，卻是可以在較短的時期內開展的，未來的研究應該將研究視角更著眼于此方面，同時通過系統性的機理路徑分析以及實證檢驗，提出更為細化及可操作性更強的具體方針，從而為防范和化解地方政府債務風險提供更切實可行的路徑。

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Abstract：Local government debt can promote local economic development. However，due to factors such as fiscal decentralization mechanism，political incentives for officials，softening of budget constraints，opaque debts，and inaccurate regulation methods，the scale of local government debt is expanding and the risks are getting bigger and bigger. Scholars have carried out a large number of analysis on the path of preventing and defusing local government debt risks，including deepening the reform of financial distribution mechanism，improving the evaluation mechanism of government officials，regulating local government financing channels and methods，promoting local fiscal transparency，and establishing local governments debt risk warning system，etc. Future research should focus more on the combination of theory and evidence，and at the same time focus more on the specific policy measures that can be carried out in the short-term，so as to provide a more practical and feasible path for preventing and defusing local government debt risks.

Key Words：local debt，debt risk，government debt，implicit debt