新形勢下強化基層國庫監(jiān)督的實踐與思考

盧曉蕓 梁雁

一、國庫監(jiān)督面臨的困難與挑戰(zhàn)

自2001年以來，國庫集中支付業(yè)務在全國廣泛推行，經(jīng)過近20年的時間逐漸發(fā)展為國庫支出的主要形式。以重慶市為例，2019年重慶全市通過集中支付方式辦理支出6937.88億元，占三項預算支出（公共、基金和國有資本經(jīng)營預算支出）總額的93.24%。但在國庫部門僅負責清算而無法有效開展監(jiān)督的情況下，快速膨脹的集中支付業(yè)務往往成為違規(guī)向財政專戶、非預算單位劃撥國庫資金的通道，甚至有個別財政部門通過該方式將大量國庫資金調入財政專戶，形成國庫資金的“體外”沉淀和使用。體制機制所造成的監(jiān)督缺位一定程度上影響了國家預算資金使用管理的合規(guī)性，使得國庫監(jiān)督面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）“先支付、后清算”模式下，國庫難以監(jiān)督財政資金最終去向

在國庫集中支付“先支付、后清算”模式下，支付指令都是由財政部門或其授權預算單位發(fā)起，國庫部門處于資金支付鏈條末尾“被動”清算，難以監(jiān)督國庫資金最終去向是否依法合規(guī)。因此，在國庫部門僅負責清算而無法有效開展前置審核的情況下，國庫集中支付業(yè)務成為新的違規(guī)向財政專戶、非預算單位等劃撥國庫資金的通道。

（二）以財政專戶取代國庫單一賬戶開展資金清算，形成大量“體外”財政資金沉淀

由于國庫集中支付改革推進不到位、制度執(zhí)行不規(guī)范，存在用代管資金、非稅收入等財政專戶代替國庫單一賬戶，實施與代理銀行集中清算的問題。為滿足這些用于清算代理銀行集中支付墊款的財政專戶（以下簡稱“清算財政專戶”）資金需要，財政部門通常采取隱蔽方式或專戶間調撥的迂回方式（見圖1），將大量財政資金調往清算財政專戶，形成“體外”資金沉淀，從而繞開國庫監(jiān)督。

（三）開立子賬戶“變相”辦理集中支付，規(guī)避賬戶監(jiān)督管理

隨著財政專戶及預算單位實有資金賬戶監(jiān)管逐步加強，管理制度還不完善的子賬戶日益成為規(guī)避監(jiān)管的替代賬戶。為規(guī)避不得將財政資金支付到預算單位實有資金賬戶的規(guī)定，財政部門在財政專戶下開設分預算單位核算的子賬戶代替預算單位零余額賬戶，通過主賬戶（財政專戶）“變相”辦理集中支付業(yè)務（見圖2），代預算單位核算資金收支。以重慶為例，全轄42個區(qū)縣中有22個在部分財政專戶下開設了1600多個分預算單位子賬戶。

同時，隨著近年來國庫集中支付業(yè)務電子化工作的不斷推進，一方面上述問題并未得到有效解決，另一方面海量的支付信息通過系統(tǒng)實現(xiàn)審核和資金劃轉，單純依靠人工監(jiān)督的方式已難以滿足全面、高效審核的需要。以流程化、批量化、自動化為基礎，在大數(shù)據(jù)模式下開展國庫監(jiān)督，是基層國庫創(chuàng)新發(fā)展的大勢所趨和有效履職的必然選擇。

二、基層國庫強化監(jiān)督的模式選擇

國庫集中支付包括財政（預算單位）、代理銀行和國庫部門3個環(huán)節(jié)，因此監(jiān)督模式的設計思路有兩種：一是“國庫審核支付指令—代理銀行支付—國庫清算”（以下簡稱“國庫先審核”）模式，即在財政部門（或預算單位）與代理銀行間植入監(jiān)督環(huán)節(jié)，先由國庫部門逐筆審核支付指令，然后轉發(fā)至代理銀行辦理資金支付，最后由國庫完成資金清算（見圖3）。二是“代理銀行支付—國庫審核支付信息后再清算”（以下簡稱“國庫后審核”）模式，即在清算環(huán)節(jié)要求代理銀行提供支付明細信息，由國庫審查合規(guī)后再辦理資金清算（見圖4）。但從現(xiàn)實情況看，地方國庫實施上述兩種模式在可操作性和可復制性方面存在一定困難，主要體現(xiàn)在：

（一）系統(tǒng)改造成本較高，基層國庫協(xié)調難度非常大

國庫集中支付改革近20年來，財政部門、代理銀行已按照“先支付后清算”制度設計開發(fā)了各自適用的電子業(yè)務系統(tǒng)，財政一體化平臺已實現(xiàn)將電子支付指令直接發(fā)送至代理銀行，由代理銀行支付后再向國庫清算，這些流程已被代理銀行固化在其核心業(yè)務系統(tǒng)中。因此，“國庫先審核”模式要求財政部門將支付指令發(fā)送至國庫部門審核后，再發(fā)送至代理銀行辦理支付，在當前無制度改革等硬性約束條件下，地方國庫需要協(xié)調財政部門、代理銀行、軟件公司等改造業(yè)務流程及重要業(yè)務系統(tǒng)，所需的時間、人力、物力成本較高，難度較大。

（二）國庫事中監(jiān)督后續(xù)措施面臨法律風險，難以有效實施

“國庫后審核”方案，是將審核放在代理銀行與國庫進行資金清算的環(huán)節(jié)，監(jiān)督環(huán)節(jié)的后移使得后續(xù)處理措施成為難點。由于代理銀行在與國庫開展清算前，已實際墊付資金，即使國庫在審核中發(fā)現(xiàn)資金支付違規(guī)從而不予清算，仍將產生代理銀行墊付資金如何處理、墊付資金利息由誰賠償?shù)纫幌盗蟹蓡栴}。在現(xiàn)行制度沒有明確規(guī)定的情況下，國庫部門將面臨賠付利息的法律風險。

（三）國庫事中監(jiān)督手段落后，難以確保資金效率

隨著集中支付業(yè)務電子化進程的加快，代理銀行處理的業(yè)務量迅猛增長，有效的國庫監(jiān)督需要從技術上有所突破。否則，無論是實施“國庫先審核”還是“國庫后審核”模式，僅靠人工對每天成百上千筆支付信息進行審核，容易導致資金劃撥效率降低，從而引起財政部門和預算單位的不滿。在此背景下，為避免承擔集中支付和清算業(yè)務延誤辦理的責任，開展的事中監(jiān)督容易流于形式。

三、基層國庫強化監(jiān)督的探索與實踐

針對國庫集中支付監(jiān)督的弱化，以及上述兩種審核模式存在的難點和風險點，設計集中支付“負面清單”管理理念，將國庫審核置于代理銀行資金支付之前，并創(chuàng)新開發(fā)預算支出前置審核系統(tǒng)，實現(xiàn)對庫款支撥的有效監(jiān)督。

（一）設計“負面清單”監(jiān)督工作機制

以“負面清單”為核心，確立事前審核工作框架。一是引入“負面清單”理念。在現(xiàn)場調研基礎上，根據(jù)集中支付的業(yè)務特點，確立“負面清單”的工作思路，以國務院及財政部門的制度為基礎梳理形成5類23項監(jiān)管閾值，對納入“負面清單”的支付業(yè)務代理銀行暫停辦理，經(jīng)國庫部門審核后再進行相應處理（見圖5）。二是實施“負面清單”管理。制定《以負面清單方式強化國庫集中支付事中監(jiān)督試行辦法》，按照“全面涵蓋業(yè)務類型、重點審核直接支付”的原則，將事前審核植入代理銀行的柜面審核環(huán)節(jié)，并在各級國庫和代理銀行組織實施。三是強化后續(xù)評估審核。定期收集代理銀行集中支付墊款戶及零余額賬戶支付明細等信息，評估代理支庫和代理銀行配合人民銀行開展事前審核的效果，并根據(jù)評估結果，對未按制度規(guī)定及時、準確提供集中支付業(yè)務信息等行為采取通報批評、從嚴監(jiān)管等相應措施。

（二）開發(fā)預算支出前置審核平臺

為提高審核效率，在“負面清單”管理方式基礎上，開發(fā)“預算支出前置審核系統(tǒng)”。一是嵌入業(yè)務系統(tǒng)。將審核系統(tǒng)嵌入無紙化前置和集中支付代理銀行中間業(yè)務平臺，逐筆接收實撥及國庫集中支付明細信息，并在支付指令生效前按照“負面清單”監(jiān)管閾值實施“封閉式”審核，對審核結果進行分類處理，從而通過事前審核達到保證支付業(yè)務合規(guī)性的目的（見圖6）。二是實現(xiàn)自動審核。前置審核系統(tǒng)以電子化的方式實現(xiàn)預算支出業(yè)務類型“全囊括”、預算支出關鍵要素“全審核”、預算支出業(yè)務流程“全覆蓋”，避免了手工方式存在的錯報漏報問題，實現(xiàn)系統(tǒng)自動化過濾和提示，大幅提高了審核效率。三是匯集監(jiān)管信息。前置審核系統(tǒng)自動存儲財政專戶、零余額賬戶以及國庫支出明細信息，形成監(jiān)管輔助資料“信息池”和統(tǒng)一預算支出“數(shù)據(jù)庫”，為進一步提升前置審核工作水平、拓展非現(xiàn)場監(jiān)督范圍奠定了數(shù)據(jù)基礎。

（三）營造國庫監(jiān)督有利的外部環(huán)境

為穩(wěn)妥有序推進集中支付業(yè)務前置審核工作，面對可能存在的阻力，各級國庫注重兼顧各方需求，統(tǒng)籌協(xié)調、加強溝通，實現(xiàn)“三個契合”，努力爭取各方的理解和支持，為工作的順利推進創(chuàng)造條件。一是契合地方政府預算管理要求。將政府“規(guī)范財政資金使用管理”的要求，與人民銀行“監(jiān)督財政庫款的支撥”職責相結合，基層國庫主動對接同級政府，從協(xié)助規(guī)范資金使用角度出發(fā)，積極匯報以贏得理解支持。二是契合財政部門業(yè)務規(guī)范要求。以人民銀行、財政部門“規(guī)范財政專戶和資金使用”雙方需求為共通點，從協(xié)助清理財政專戶切入，聯(lián)合出臺辦法，統(tǒng)一監(jiān)督標準，服務與審核并重，逐步對規(guī)范集中支付資金使用和監(jiān)督達成共識。三是契合代理銀行監(jiān)管要求。通過推行前置審核模式，在強化對代理銀行監(jiān)管與促進其業(yè)務發(fā)展之間找到結合點，明確監(jiān)管范圍，強化合規(guī)意識，保護資金安全，增強商業(yè)銀行主動參與、積極配合的能動性。

四、做好國庫監(jiān)督的思考與建議

（一）依法合規(guī)，強化國庫監(jiān)督的制度保障

國庫監(jiān)督是經(jīng)理國庫的核心思想之一。《預算法》明確經(jīng)理國庫體制，其實質也是對國庫監(jiān)督權限的明確，從而奠定了國庫監(jiān)督的制度基礎。《國家金庫條例》規(guī)定“任何單位和個人強令國庫辦理違反國家規(guī)定的事項，國庫有權拒絕執(zhí)行”。國庫監(jiān)督實施30多年來，各級國庫積累了豐富的實踐經(jīng)驗，取得了顯著的監(jiān)督成效。相關制度和實踐為進一步發(fā)展和完善國庫監(jiān)督提供了堅實保障（見表1）。

（二）與時俱進，推動國庫監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新

多年的實踐表明，財稅體制改革以及新技術新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化，均會對國庫服務的范圍、內容和方式等產生深遠影響。如集中支付改革、財政支出無紙化、稅制改革等，都帶來了國庫業(yè)務的相應調整變化。但國庫監(jiān)督職責不隨國庫業(yè)務手段和流程的變化而變化。通過運用創(chuàng)新思維和科技手段，在國庫監(jiān)督原有的傳統(tǒng)手工監(jiān)督、柜面監(jiān)督等方式基礎上，進一步增加系統(tǒng)監(jiān)督、遠程監(jiān)督，最終達到有效監(jiān)督的目的。基層國庫可發(fā)揮貼近一線的優(yōu)勢，積極主動作為，開展富有特色的創(chuàng)新，為國庫監(jiān)督提供有益的實踐案例。

（三）兼容并蓄，把握好監(jiān)督與服務的平衡點

國庫監(jiān)督是頂層設計中制衡機制的體現(xiàn)。國庫與財政部門的最終目標是保證預算執(zhí)行、促進經(jīng)濟發(fā)展，制衡機制的引入是確保目標不跑偏的重要制度設計。基層國庫需要在監(jiān)督和服務中找好結合點，努力提供既有力度、又有溫度的國庫服務。一方面，堅持原則守住底線，在關系國家利益和改革大局的問題上站穩(wěn)立場;另一方面，迎難而上敢于擔當，積極主動與財政部門對接，運用專業(yè)知識，共同研究解決相關問題，以此建立良好健康的溝通協(xié)同關系，減少國庫監(jiān)督的阻力。

（四）凝聚共識，努力形成國庫監(jiān)督工作合力

國庫監(jiān)督不能只依靠國庫部門單打獨斗，必須集合更廣泛的力量，在形成共識的基礎上，最大限度地發(fā)揮作用。一是要充分依靠地方政府的力量。基層國庫要通過持續(xù)的宣傳，使國庫監(jiān)督的法律依據(jù)深入人心，監(jiān)督成效得到認可，在國庫監(jiān)督與支持地方發(fā)展之間找到結合點。二是要加強與人大、審計部門的合作。探索在國庫監(jiān)督、人大監(jiān)督和審計監(jiān)督之間找到結合點，實現(xiàn)信息共享，形成監(jiān)督合力。三是要正確引導發(fā)揮代理銀行的作用。通過嚴格監(jiān)管，使商業(yè)銀行強化合規(guī)意識，自覺配合國庫部門開展監(jiān)督工作。

（責任編輯 ? ?劉西順;校對 ? XS）