基層央行履職實踐中的困境及解決思路

牟鑫

當前，基層央行面臨著履職環(huán)境有待優(yōu)化、履職手段不夠充分、履職效能待提升等問題。這些問題雖然是由多方面因素造成的，但法律法規(guī)的缺失或滯后，是影響基層央行有效履職的重要因素。

存在的主要問題

履職無充分的法律依據，權威性不足

現行的部分履職措施缺少較為明確、規(guī)范的法律法規(guī)作為依據，對履職對象的約束力不強。比如，關于基層央行開展的“兩管理、兩綜合”，主要是從《中國人民銀行法》的相關條款和一些規(guī)章文件引申出來的，缺乏上位法依據，法律效力層次較低，權威性不夠，實踐中既易出現金融機構開業(yè)前倒逼人民銀行提供管理與服務的現象，也可能出現變相的將開業(yè)審批作為銀行業(yè)金融機構開業(yè)的前提條件，實施行政許可，存在法律風險。

關于金融統(tǒng)計數據的報送，《中國人民銀行法》規(guī)定人民銀行“負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調查、分析和預測”，并規(guī)定了銀行業(yè)金融機構的數據報送規(guī)范，但對保險、證券金融機構的數據報送則缺乏法律依據。同時，基層央行過于強調“服務者”和“調查員”的角色，也引起金融機構對基層央行職責的誤解，對基層央行的調研活動和數據報送要求往往以各種理由推諉搪塞。

關于互聯網金融管理，2015年以來，國務院及人民銀行、銀監(jiān)會等相關部門雖然出臺了一系列指導意見和專項整治方案，但到目前為止，尚未出臺一部系統(tǒng)的互聯網金融法律法規(guī)。與互聯網金融風險管理密切相關的行政法規(guī)，如《非存款類放貸組織條例》和《處置非法集資條例》分別于2015年、2017年由國務院法制辦向全社會公開征求意見，并納入國務院2018年立法計劃，但至今仍未出臺，為此，互聯網金融監(jiān)管的權威性、有效性受到較大影響。

當前，對監(jiān)管領域的空白與制度沖突都要求人民銀行履行兜底職責。一方面，為防范金融風險和維護金融穩(wěn)定，確實需要有相關職能部門履行兜底職責。另一方面，隨著依法行政要求的不斷提高，簡政放權和放管服改革深入推進，“權責法定”“法無授權不可為”已經成為依法履職的基本要求。人民銀行要履行相關的兜底職能，必須要有明確的法律依據，若依法履職無據可依，既易產生法律風險，也易產生失職風險。

部分履職雖有法律依據，但缺乏有效的管理手段或管理手段操作性不強

一是履職缺乏法律明文規(guī)定的有效管理手段。2003年，銀監(jiān)分設后，銀監(jiān)會履行原由人民銀行履行的監(jiān)督管理職責。其后，人民銀行新增加了系列職責，但由于沒有配套調整法律法規(guī)，導致其在履職過程中出現大職責小手段，甚至有職責無手段的問題。比如，在宏觀審慎監(jiān)管方面，《中國人民銀行法》等相關法律未明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權，將宏觀審慎評估結果作為商業(yè)銀行再貸款綜合評價的參考指標，對金融機構的影響相對有限。

在維護金融穩(wěn)定方面，《中國人民銀行法》規(guī)定，人民銀行有維護金融穩(wěn)定的職責，但卻沒有明確的制度規(guī)定具體的履職內容。2015年出臺的《存款保險條例》這一重要配套法規(guī)，對投保機構可能存在的問題也只能進行核查或建議銀監(jiān)部門采取措施，沒有賦予人民銀行檢查處罰權限。對金融機構貫徹落實貨幣信貸政策、金融消費權益保護、重大事項報告管理等方面，都存在缺乏法律支撐的行政執(zhí)法權問題，僅靠責令改正、約見談話、通報批評等喊話式輕監(jiān)管、軟約束，難以達到管理效果。

二是管理手段操作性不強。例如《中國人民銀行法》第三十三條規(guī)定：“中國人民銀行根據執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)金融機構進行檢查監(jiān)督。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當自收到建議之日起三十日內予以回復。”但上述規(guī)定操作性差，基層央行基本上難以適用。對于建議檢查監(jiān)督權，雖然規(guī)定了銀行監(jiān)管機構對人民銀行有回復的法定義務，但并未對未按期回復需要負的法律責任做出規(guī)定，也未對拒絕上述建議的理由限制、錯誤拒絕導致風險后果的責任承擔等做出明確規(guī)定，導致此項權利的行使缺乏法律保障。

部分法律法規(guī)修訂滯后，造成基層央行履職被動

2008年和2019年，中央機構編制委員會辦公室（以下簡稱“中央編辦”）先后兩次印發(fā)了人民銀行新“三定”方案，人民銀行的職責已經發(fā)生了很大變化，但作為人民銀行履職的主要法律依據的《中國人民銀行法》以及一些緊密相關的法律法規(guī)，沒有同步、配套修訂，這使得基層央行履職過程中所依據的法律法規(guī)，既有空白、模糊地帶，也有相互矛盾、與實際不符的情況，給基層央行依法履職造成了困擾。比如，《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》（國務院令第247號）于1998年出臺，其后一直未進行全面和實質性修改，導致一些地方政府在組織開展防范和打擊非法集資工作中，仍以此法為主要依據，將該項職責劃歸到人民銀行。其實，自2003年銀監(jiān)分設后，人民銀行就不再承擔非法集資認定、查處、取締職責;同時，全國人大常委會以決定、中央編辦以明確職責分工、人民銀行和銀監(jiān)會以共同發(fā)布公告等多種形式，將相關職責移交給了銀監(jiān)會。但由于相關法規(guī)修訂不及時，使地方政府及相關職責部門，甚至最高院的相關判決，都認定涉嫌非法集資的認定、查處和取締職責屬于人民銀行。

與其他監(jiān)管部門職責邊界不清晰，信息共享和監(jiān)管協(xié)調不足，牽頭和統(tǒng)籌作用難以發(fā)揮

職責邊界不清晰的現象，造成了監(jiān)管的重疊和空白，浪費了監(jiān)管資源，降低了監(jiān)管效率，潛藏著監(jiān)管風險，主要造成了以下兩個問題：

一是信息共享不足。如數據資料報送方面，由于信息收集對實現監(jiān)管目標的極端重要性，《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都規(guī)定了商業(yè)銀行報送數據資料的責任，兩部門都成立了專門的統(tǒng)計部門組織開展相關工作。兩套統(tǒng)計體系使商業(yè)銀行既增加了成本，有時也會因為報送口徑的不同，導致數據混亂，進而影響數據的質量，還可能導致兩部門在評估銀行機構風險及金融經濟形勢分析判斷方面出現差異。

二是監(jiān)管協(xié)調不足。從監(jiān)管實踐上看，相關部門已建立了監(jiān)管協(xié)調機制，如，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會之間早在2004年就簽訂了《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，并召開了三方監(jiān)管聯席會議;2008年，明確以人民銀行為金融監(jiān)管協(xié)調的牽頭部門;2013年8月，國務院批復同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯席會議制度。從法律規(guī)定上看，監(jiān)管協(xié)調機制也體現在《中國人民銀行法》等相關法律中。但是，由于缺少配套的操作性法律法規(guī)、監(jiān)管協(xié)調的牽頭部門層級不突出、缺乏協(xié)調沖突的解決機制等，監(jiān)管協(xié)調機制在基層央行難以有效落實。如民營小微企業(yè)金融服務、普惠金融、金融消費權益保護等重要工作，兩部門基本都是單獨組織商業(yè)銀行推進。中央編辦在2019年2月發(fā)布的新“三定”方案，在宏觀審慎管理、系統(tǒng)性金融風險防范和應急處置、重要金融基礎設施建設規(guī)劃和監(jiān)管、互聯網金融監(jiān)管、金融業(yè)綜合統(tǒng)計等方面，都明確了人民銀行要承擔牽頭、統(tǒng)籌作用。但從事實上，如果沒有頂層制度設計和配套法律法規(guī)支撐，相關規(guī)定只能起到宣示作用，在基層央行難以施行。

解決路徑

一是加強頂層監(jiān)管制度設計。立足我國國情，基于當前“‘一委一行兩會+地方監(jiān)管”的監(jiān)管框架，在以法律形式明確國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的職權、保障機制、運作程序的基礎上，要細化基層央行操作規(guī)則，做實信息共享、監(jiān)管協(xié)調，為基層央行依法有效履職提供保障。

二是加速推進金融立法。加速推動人民銀行履職核心法律依據——《中國人民銀行法》的修訂，重點將“三定”方案新增職責納入該法。聚焦人民銀行核心職能，推動出臺貨幣信貸政策實施條例、金融穩(wěn)定實施條例，明確實施手段和方式，解決基層央行“有職責，無手段”的問題。加速出臺宏觀審慎管理、互聯網金融監(jiān)管、金融消費權益保護等配套法律法規(guī)，打破相關領域無法可依的局面。促進《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》等法規(guī)的修訂進程，解決法律法規(guī)滯后、法律法規(guī)之間不協(xié)調的問題。細化建議檢查、建議行政處罰等金融監(jiān)管措施，提高操作性。

三是建立適應形勢發(fā)展和行業(yè)特征的法律法規(guī)動態(tài)調整機制。從國家層面來看，金融改革開放持續(xù)深入推進，監(jiān)管制度不斷優(yōu)化，金融風險防范化解任務艱巨。從金融業(yè)自身發(fā)展來看，金融市場紛繁復雜，金融產品日新月異。因此，需要建立起相對包容、動態(tài)的金融法規(guī)規(guī)章修訂機制，以適應金融業(yè)形勢發(fā)展和行業(yè)特征。同時，嚴格限制基層央行間接制定具有行政強制性的金融監(jiān)管措施，防范法律風險和輿論風險。

四是加強頂層溝通，以營造良好的履職環(huán)境。央行總行應加強與中央編辦、國務院法制辦和其他金融監(jiān)管部門的溝通，盡力解決職責界限模糊不清的問題。對非法集資、職責分工等較為重要的問題，央行總行應加強與最高院的溝通協(xié)調，說明相關部門的職責分工情況，相關判例不錄入“中國裁決文書網”，以免造成基層央行的履職被動。

（作者單位：中國人民銀行恩施州中心支行）