立法提速升級加快構建國家生物安全體系

鄭偉華

新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。疫情對民眾的健康安全產生巨大威脅，對經濟社會帶來負面影響。這種重大傳染性疾病疫情是在生物安全的范疇內，讓我們進一步深刻認識到，生物安全在國家安全體系中的重要地位。這是一次和生物安全相關的公共衛生危機，也是一次對國家治理體系和治理能力的大考，需要以法治為綱，為疫情防控筑牢法治堤壩。

生物安全立法步入快車道

依法防疫，離不開健全完備的法律體系。從傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例，到疫苗管理法、藥品管理法等，根據憲法的規定和精神，我國已經制定了一系列法律法規，為疫情防控提供了有力的法治保障。同時，疫情防控也面臨著新形勢、新問題。2020年2月14日，中央全面深化改革委員會第十二次會議指出，要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。習近平總書記強調，把生物安全納入國家安全體系，全面提高國家生物安全治理能力。在新冠肺炎疫情發生的特殊背景下，將生物安全的重要性提升到了前所未有的戰略高度。這意味著，呼吁了20余年，原本作為第三類立法項目的生物安全法，正進入立法快車道，開始提速升級。

致命病毒流行源于人們對自然規律的“無知無畏”，解決問題也依賴于我們把握客觀規律，科學制定法律。大疫當前，這些客觀規律、生態智慧反映到生物安全立法上，就是要以高質量立法構建從源頭防控疫情的法治屏障，封印“潘多拉魔盒”。

加快立法，保護生物安全已經成為社會各界的普遍共識。17年前，非典已經給我們帶來過沉痛的教訓。在不到20年的時間里，先后經歷兩次波及全國甚至影響全球的公共衛生危機，而這兩次危機皆與國人忽視生物安全、濫食野味密切相關。因此，保護生物安全，全面禁食野生動物無疑是杜絕此類危機再次發生的客觀選擇，也是真正做好生物安全保護工作的必然要求。

生物安全相關立法的現狀

生物安全法是國家為防范現代生物技術的生態風險而制定的法律規范的總稱。20世紀90年代，我國就開始著手研究制定綜合性生物安全立法。1993年-2004年，我國經歷了參與國際生物多樣性公約、生物安全議定書的早期談判、簽約和履行公約的10多年艱辛過程。特別是2003年歷經非典疫情磨難之后，依法控疫的意識開始逐漸提升，確保生物安全方面有法可依成為共識。立法機關積極回應社會關切，謀求民意最大公約數，得到了人民群眾點贊。在法律層面，我國形成一套以憲法為核心，以國家法律、地方性法規為支撐，細化到部門條例等法源的法律體系。例如傳染病防治法、病原微生物實驗室生物安全管理條例、生物安全實驗室建筑技術規范等。

總體而言，與不少發達國家國相關的法律法規相比較，我國生物安全立法存在很多超前之處，但是也存在很多不足之處。當前，我國生物安全規范體系法律位階較低，在基因醫學技術、轉基因技術、廢棄物排放等方面仍未有法律層級的規范。基于此，我們應該建立形成包含生物恐怖控制、生物武器控制、傳染病防控、外來生物入侵防控、實驗室管理等方面內容全方位的法律規章制度與標準。

我國已于2019年正式啟動生物安全法的立法工作。2019年10月21日，《中華人民共和國生物安全法（草案）》（下文簡稱“草案”）首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。該草案的適用范圍包括八個方面：防控重大新發突發傳染病、動植物疫情;研究、開發、應用生物技術;保障實驗室生物安全;保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全;防范外來物種入侵與保護生物多樣性;應對微生物耐藥;防范生物恐怖襲擊;防御生物武器威脅。這項填補立法空白的法律草案，根本思路非常明確，維護國家生物安全是總體要求，保障人民生命安全和身體健康是根本目的，保護生物資源、促進生物技術健康發展、防范生物威脅是主要任務。此外，草案對生物多樣性保護進行了原則性規定，為將來制定生物多樣性保護法留出了立法空間。

此前，生物安全立法進度緩慢的主要原因，在于要解決的問題非常復雜，需要多方面協調。直到2018年9月，制定生物安全法才被列入十三屆全國人大常委會立法規劃中的第三類立法項目，屬于需要繼續研究論證的立法項目。2019年以來，長春長生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測、非洲豬瘟等一系列生物安全事件，引起了黨中央、國務院和全國人民的高度關注。基于此，全國人大有關部門加快了立法進程。此次新冠肺炎疫情，更加凸顯了生物安全的重要性，無疑將推動此項立法提速且更具有針對性。制定生物安全法已經成為當務之急。

同時，依法嚴禁食用野生動物，倡導符合生物安全的健康生活方式，也是保障生物安全的應有之義。打擊濫食野味，保護野生動物，是完善生物安全立法體系的重要體現。科學研究表明，近些年來世界多地出現的新發傳染病，如H7N9禽流感、埃博拉病毒等，都和動物有關。

2月24日，全國人大常委會作出關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，明確全面禁止食用野生動物，并部署野生動物保護等立法修法工作。此外，修改動物防疫法已列入十三屆全國人大常委會立法規劃，由全國人大農業與農村委員會牽頭起草，目前已形成修訂草案（征求意見稿）。出臺決定和修改動物防疫法的重要目的之一就是維護生物安全和生態安全，有效防范重大公共衛生風險，切實保障人民群眾生命健康安全，加強生態文明建設，促進人與自然和諧共生。

當然，單純修改野生動物保護法，難以從源頭根治疫情帶來的公共衛生安全風險，需要同動物防疫法、傳染病防治法等多法聯動。如，可能傳播細菌的流浪動物，在現行法規的規定中，既不是野生動物，也不是養殖動物，野生動物保護法、動物防疫法發揮作用的空間有限。需要著眼完善源頭防控疫情的法律制度，針對法律供給的短板和不足，把野生動物保護與傳染病防治、生態安全等立法修法協調聯動起來，提升法律共治能力。此外，在生物安全立法中，需要研究與野生動物保護、新發突發傳染病防范的相關制度銜接問題。

加快生物安全立法的意義

多年來，各方對生物安全問題認識不是，很多人甚至沒有聽說過生物安全問題，我國現階段的生物安全管理體系存在重利用、輕監管等系列問題。因此，加快生物安全立法意義非常重大。

此次疫情，普遍認為新冠肺炎病毒來源于野生動物，屬于生物安全立法調節的對象。暴露出來的體系性短板，需要立法健全體制機制，進而實現創新和完善。放眼長遠，從生物安全的角度補短板、堵漏洞、強弱項，是必選路徑。有了生物安全法，將有助于在法律框架內解決我國生物安全管理領域存在的問題，對于確保生物技術健康發展、保護國民身體健康、維護國家生態安全等，也將發揮法律的剛性約束力。

一是通過立法引導和規范生物技術的研發應用，推動生物科技與社會公共安全防護的深度融合。在鼓勵和推動生物技術創新發展的同時，應強調科技倫理和生物安全。

二是通過立法完善相關管理體制和機制。從社會治理的角度看，新冠肺炎疫情防控是極為復雜的社會系統工程，需要協調各個領域、統籌各方資源。

三是通過立法，科學開展生物安全評價和監督。適時成立生物安全委員會和包括評估倫理、生態安全、公共安全等在內的專門委員會，就生物技術及其產品可能產生的所有安全風險作全面系統評估，而不是局限于人體健康檢查或生態環境危害管理。通過信息公開和公眾參與，提高決策的科學性和可行性，增強公眾對決策的理解和落實。

四是通過立法加強生物安全知識與法律法規的宣傳普及。探索建立權威的生物安全科普平臺，使一般公眾更好地了解生物技術和生物安全，認識到違法行為造成的危害，并知曉應承擔的法律責任。

五是通過立法加強相關人才培養、引進和使用，為生物技術和生物安全奠定堅實的人才支撐，并加強國際合作，提升我國在國際生物安全規則制定中的話語權。

將生物安全提檔升級，納入到國家安全體系，是發揮大國作用，推動構建人類命運共同體的重要體現。此舉不僅是中國的重大戰略安排，也具有極強的全球意義。要加強生物安全國際合作，繼續同世界衛生組織緊密合作，同相關國家密切溝通，分享經驗，共同維護地區和世界公共衛生安全。

這些年，非典、甲流、高致病性禽流感、中東呼吸綜合征、埃博拉……重大新發突發傳染病疫情在全球化背景下，成為人類共同的威脅，各國都難以獨立應對。生物安全法草案第一條中“促進人類命運共同體建設”的表述，體現和表達了我國通過實現生物安全，尋求人類與自然和諧共生的良好愿望和主張。立法保護生物安全的意義并不僅僅在于防范疫病，避免此類公共衛生事件再發，更在于維系和保護人們的良知乃至人類自身的文明。

生物安全立法的完善路徑

生物安全的籬笆不扎好扎牢，疫情“黑天鵝”就會阻滯中國的現代化進程。在此次新冠肺炎疫情阻擊戰中，法治的作用不可或缺。法治，是增強“社會免疫力”、提高“整體戰斗力”的良方。立法，是法治的基石，是法治的首要環節。

當前，生物安全面臨如下“不安全”的可能：一是新型兩用生物技術誤用、濫用和謬用;二是生物實驗室的安全隱患;三是國家重要遺傳資源和基因數據流失;四是生物武器與生物恐怖主義的現實威脅;五是外來物種入侵造成的生態威脅。在立法定位和體系上，生物安全法應為綜合性法律，作為生物安全的一般法、基本法。

目前，我國與生物安全保護相關的法律規定，散見于環境保護法和一些生物安全管理專項立法以及相關立法之中，在立法理念、管理體制、管理制度和立法技術等方面都存在一些問題，這些問題應當通過綜合性的生物安全立法解決。

根據國際慣例和我國實踐，生物安全立法應當遵循以下原則：一是風險預防原則，是絕大多數國家普遍采用的生物安全監管首要原則，是成本最低也是最為有效的管理原則。二是科學證據原則，是對風險預防原則的合理制衡，以防止風險預防原則的濫用。三是全過程控制原則，是系統分析和生命周期原理在生物安全領域的具體體現。四是分級管理原則，是根據生物安全威脅程度不同而采取的區別管理對策。五是動態監管原則，反映了生物安全管理的難度和特殊性。六是協同合作原則，是針對生物安全情況復雜、靠一國單打獨斗難以奏效，必須開展國際合作而提出的。

我國制定生物安全法，需要在以下方面作出重點明確：一是對政府職責提出要求，應當加快構建國家生物安全體系;二是界定社會各方面的行為邊界，通過立法引導和規范所有生物技術的研究活動和應用行為;三是強化對實驗室和科研活動管理，確保生物安全，加強相關研究的倫理審查知情同意;四是進一步防范我國人類遺傳資源流失;五是加大法律責任追究力度，讓政府各部門和社會各方面都高度重視義務和職責的履行。

總而言之，我們應該以深入檢討此次疫情防控中的問題為基礎，充分認識生物安全對民眾健康、國家安全和人類發展的重要性，對國家生物安全法律法規體系建設提速升級，提升生物安全方面的治理體系和治理能力。

（作者單位：西南政法大學行政法學院）