習近平關于公共安全的重要論述：一個總體框架

2020-04-23 09:39:12鐘開斌

上海行政學院學報 2020年2期

摘? 要：公共安全是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。本文基于戰略管理的有關思想，構建一個“環境-使命-運作”的分析框架，從戰略判斷、戰略定位、戰略部署三個維度，來研究公共安全思想的基本框架與核心觀點。對重要文獻的文本分析發現，習近平關于公共安全的重要論述對公共安全形勢的戰略判斷，主要體現在嚴峻性、多樣性、關聯性三個方面;對公共安全作用的戰略定位，主要體現在事關人民群眾切身利益、事關經濟社會發展大局、事關中國夢宏偉目標三個方面;對公共安全工作的戰略部署，主要體現在全類型應對、全過程管理、全社會參與、全手段運用四個方面;作為戰略統領的總體國家安全觀，是習近平關于公共安全重要論述的戰略指引和理論引領。

關鍵詞：公共安全;戰略研判;戰略定位;戰略部署;總體國家安全觀

一、引? ?言

公共安全思想是有關公共安全活動現象的總體認識，是有關公共安全基本要素、基本問題的指導性觀點。作為公共安全戰略的理論基礎，公共安全思想集中反映了一個國家的公共安全客觀現實和歷史趨勢，引領一個國家的公共安全戰略和公共安全實踐發展。受政社關系、經濟結構和社會轉型等因素的影響，一個國家的公共安全活動處在變動中[1]。作為對一個國家公共安全活動綜合反映的公共安全思想，也會隨時間和環境的變化而不斷發生變化。

自新中國成立以來，伴隨實踐的不斷發展，中國的公共安全思想發生了重大變化。特別是黨的十八以來，隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，以習近平同志為核心的黨中央，站在時代前沿和戰略全局高度，對加強和改進公共安全工作提出了一系列新觀點、新論斷、新要求，回答了新時代公共安全工作的一系列根本性、戰略性、全局性問題，論述了新時代公共安全工作的職責使命、方針原則、重點任務等重大課題。習近平關于公共安全的重要論述，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

與黨建、經濟、外交、新聞、強軍、生態文明、網絡強國等領域相比，公共安全在習近平新時代中國特色社會主義思想中的重要地位和作用尚未得到應有的重視。習近平關于公共安全重要論述的邏輯結構和基本觀點是什么？如何用這些重要論述更好地指導新時代中國的公共安全實踐活動？目前，理論界和實務界對這些基本問題的研究呈碎片化、淺層化的特點，在術語使用、邏輯構成、基本觀點等方面尚未形成共識。龔維斌曾將其表述為“公共安全與應急管理的新理念、新思想、新要求”，認為它包括當前形勢、功能定位、推進路徑、制度建設、重點任務、內涵范圍六個方面[2]。

“一個好的理論必須做到邏輯自洽，并且整合了多個因素和機制。”[3]本文基于戰略管理的有關思想，構建一個“環境-使命-運作”的分析框架，從對公共安全形勢的戰略判斷、對公共安全職責的戰略定位、對公共安全工作的戰略部署三個維度，來研究公共安全思想的基本框架;在此基礎上，本文對公共安全領域習近平總書記的講話、報告、演講、指示、批示及相關法律法規、中央政策文件等重要文獻進行文本分析，來研究習近平關于公共安全重要論述的基本框架和核心觀點。

二、分析框架與研究方法

1.分析框架：“環境-使命-運作”的戰略管理框架

（1）理論引入：公共部門戰略管理

20世紀80年代，隨著新公共管理運動的興起，公共部門戰略管理得到迅速發展。“戰略管理是作為克服傳統公共行政模式以內部定向、不考慮外部環境、長期目標或組織的未來等局限性而被引入公共部門的。”“公共管理（學）以戰略管理作為核心，它與傳統的公共行政學的主要區別在于是否具有戰略視野。”[4]作為一種新的管理模式和思維方式，戰略管理為公共部門管理者提供了一個在日益復雜的社會環境中如何思考和行動的框架，有利于更好地完成組織使命，提高管理效率與服務水平，因而日益受到公共部門管理者的重視。

公共安全活動，是一個國家對在一定時期公共安全相關的方向、目標、任務、政策、資源等全局性、長期性、綱領性問題進行管理，以保障公眾生命健康和公私財產安全并不受威脅的活動過程。在這個意義上，可以把公共安全活動過程看作是國家進行戰略管理的過程。因此，可以用戰略管理的相關理論來分析公共安全思想。

（2）公共安全思想分析框架：“環境-使命-運作”

完整的戰略管理過程，包括戰略分析、戰略制定、戰略實施與控制三個階段。其中，戰略分析是指通過資料收集整理分析國家所處的內外環境，戰略制定是指根據戰略分析結果形成戰略計劃，戰略實施與控制是指把意圖性戰略轉化為具體的組織行動。

根據戰略管理的過程模型，可以構建一個“環境-使命-運作”的分析框架（見圖1），從對公共安全形勢的戰略判斷、對公共安全作用的戰略定位、對公共安全工作的戰略部署三個維度，來研究公共安全思想的基本框架。

所謂環境，是指對公共安全形勢進行戰略判斷，即對公眾所處的公共安全環境、所面臨的公共安全威脅進行分析。環境評估是戰略管理的第一步，戰略管理的興起最初源于組織所面臨環境復雜程度的增加。美國學者巴納德（Chester I. Barnard）指出：“組織行為可以看作是對環境條件的反應”“管理者必須審視環境，然后調整組織，以保證與環境之間保持平衡狀態。”[5]環境要回答的是“怎么看（形勢）”的問題。環境評估和形勢研判是制定公共安全戰略的前提。國家所處的時代背景，即當時的國際國內安全形勢，“會影響決策者基于形勢變化調整其安全理念和政策主張”[6]。公共安全面臨的威脅，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件;同時，隨著各個領域、各個層級的安全問題日益交織，一些國家安全問題和世界安全問題也可能會危及公共安全。

所謂使命，是指對公共安全作用進行戰略定位，即對公共安全在經濟社會發展中的地位進行界定。“戰略管理處理這樣一個關鍵問題，即為面臨著日益增加的不確定性的未來組織定位。”[7]美國學者波特（Michael E. Porter）指出，戰略管理是組織確定使命并根據外部環境和內部要素實現使命的動態過程[8]。波茲曼（Barry Bozeman）和斯特勞斯曼（Jeffrey D. Straussman）認為，界定目標是戰略管理途徑的三個主要特征之一[9]。使命要回答的是“怎么看（定位）”的問題。使命確立的過程，是確定組織價值取向的過程。莫爾（Mark H. Moore）提出的公共組織戰略管理三角模型認為，戰略管理應以公共價值為核心實施使命管理、政治管理和運營管理[10]。“在一定的財力約束下，（政府）最終必須對不同目標有所權衡與取舍，如何維持多目標的平衡并實現目標就成為一個重要挑戰。”[11]國家必須基于對公共安全形勢的戰略判斷，科學界定公共安全在總體工作中的地位和作用，從而分配相應的資源。

所謂運作，是指對公共安全工作進行戰略部署，即把戰略制定階段確定的公共安全意圖性戰略轉化為具體的公共安全行動。運作要回答的是“怎么做（工作）”的問題。公共安全戰略部署，要求整合各種要素資源、確定公共安全戰略框架性制度安排、擬定公共安全戰略實施方案并進行實施。從要素來看，公共安全戰略實施框架主要包括對象、過程、主體、手段四個方面。其中，對象是指公共安全戰略所針對的安全威脅，重點考察安全威脅的類型、層級、范圍等;過程是指公共安全戰略所包括的管理階段，重點考察在事前防范、事中管控、事后處理不同階段的資源分配狀況;主體是指公共安全戰略所涉及的管理主體，重點考察黨委政府、企事業單位、社會組織、公民個人等在其中的權責分工狀況;手段是指公共安全戰略所采取的管理方法，重點考察安全手段的類型和作用狀況。

2.研究方法與資料來源

本研究采取文本分析方法，通過檢索黨的十八以來至2019年1月21日省部級主要領導干部堅持底線思維、著力防范化解重大風險專題研討班舉辦期間，以習近平同志為核心的黨中央有關公共安全的重要文獻，形成基本文獻庫;根據“環境-使命-運作”分析框架，從戰略判斷、戰略定位、戰略部署三個維度，對基本文獻庫中的每篇文獻進行文本分析，來研究習近平關于公共安全重要論述的基本框架和核心觀點。

這些重要文獻主要包括：一是習近平有關公共安全的講話、報告、批示、指示等重要論述，共72篇。這些論述收錄于《習近平談治國理政（第一卷、第二卷）》《十八大以來重要文獻選編》（上中下三冊）《習近平關于總體國家安全觀論述摘編》《習近平關于社會主義社會建設論述摘編》等官方出版物，新華社、《人民日報》等中央主流媒體報道，《求是》等中央刊物刊載以及人民網、中國共產黨新聞網“習近平系列重要講話數據庫”（http：//jhsjk.people.cn/article）。二是相關法律法規和政策文件，如《中華人民共和國國家安全法》（2015年），《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號）、《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》（中發〔2016〕35號），《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（2018年2月28日黨的十九屆三中全會通過）。三是相關中央會議的決策部署和工作要求，如中央城市工作會議（2015年12月）、中央財經委員會第三次會議（2018年10月10日）。四是應急管理部等相關部委的有關文件、會議和領導講話，如全國應急管理工作會議（2019年1月）。

三、習近平關于公共安全重要論述的基本框架

1.戰略判斷（環境維度）：公共安全基本形勢

習近平強調：“要堅持從黨和國家大局出發看問題、想問題，清醒看到存在的困難和面臨的挑戰。”當代中國的發展正處于一個以“新的歷史特點論”為主要特點的新的歷史時期，推進中國特色社會主義事業面臨諸多新情況、新特點[12]。2015年5月29日，習近平在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學習時，對公共安全基本形勢作出判斷：“當前，我國公共安全形勢總體是好的;同時，我們要安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意。”這一判斷，是“面對復雜多變的國際形勢和艱巨繁重的國內改革發展穩定任務”“全面審視和判斷國內國際兩個大局發展大勢”得出的。具體而言，習近平關于公共安全的重要論述對公共安全形勢的戰略判斷，集中體現在公共安全風險的嚴峻性、多樣性、關聯性三個方面。

（1）公共安全風險的嚴峻性：安全事件易發多發

習近平在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上講話指出：“我國公共安全形勢仍很嚴峻，一些地區接連發生重特大公共安全事件，對群眾健康和生命財產安全帶來嚴重影響。”嚴峻性是根據公共安全威脅的總體情況，對公共安全形勢作出的基本判斷。進入21世紀初期，中國共產黨根據世情國情的新變化，作出“21世紀頭20年是必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰略機遇期”的判斷。習近平關于公共安全的重要論述在堅持“重要戰略機遇期”這一判斷的同時，提出中國正處在重大機遇期與高風險期并存交織時期的論斷，強調各種矛盾風險挑戰不斷出現，公共安全形勢更加嚴峻，維護公共安全任務更加繁重。

黨的十八大以來，習近平在不同場合多次作了機遇與風險并存、公共安全形勢嚴峻的基本判斷。例如，2012年12月31日，他在主持十八屆中央政治局第二次集體學習時指出：“現在，我國既處于發展的重要戰略機遇期，也處于社會矛盾凸顯期。”2014年12月31日，他在全國政協新年茶話會上講話指出：“當前，時和勢總體有利，但艱和險在增多。”2016年1月18日，他在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班開班式上強調：“我們今天開放發展的大環境總體上比以往任何時候都更為有利，同時面臨的矛盾、風險、博弈也前所未有。”“當前和今后一個時期，我們在國際國內面臨的矛盾風險挑戰都不少，決不能掉以輕心。”7月1日，他在慶祝中國共產黨成立95周年大會上講話強調：“要時刻準備應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾。”

黨的十九大報告強調：“當前，國內外形勢正在發生深刻復雜變化，我國發展仍處于重要戰略機遇期，前景十分光明，挑戰也十分嚴峻。”在隨后的講話中，習近平多次重申了這一觀點。例如，2017年10月25日，他在十九屆中央委員會第一次全體會議上講話強調：“我們必須深刻認識到，在新時代要有效應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾。”2018年1月5日，他在新進中央委員會的委員、候補委員和省部級主要領導干部學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神研討班開班式上講話指出：“當前，我國正處于一個大有可為的歷史機遇期，發展形勢總的是好的，但前進道路不可能一帆風順，越是取得成績的時候，越是要有如履薄冰的謹慎，越是要有居安思危的憂患，絕不能犯戰略性、顛覆性錯誤。”4月17日，他在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強調：“前進的道路不可能一帆風順，越是前景光明，越是要增強憂患意識，做到居安思危，全面認識和有力應對一些重大風險挑戰。”5月4日，他在紀念馬克思誕辰200周年大會上強調：“當前，改革發展穩定任務之重、矛盾風險挑戰之多、治國理政考驗之大都是前所未有的。”12月18日，他在慶祝改革開放40周年大會上發表重要講話，進一步指出：“未來必定會面臨這樣那樣的風險挑戰，甚至會遇到難以想象的驚濤駭浪。”

公共安全形勢嚴峻，體現在國內和國際兩個方面。習近平強調，要“深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰”。“現在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們面對的改革發展穩定任務之重前所未有、面對的矛盾風險挑戰之多前所未有。”在國內，隨著改革開放不斷深入和經濟社會快速發展，各種深層次的矛盾和問題逐漸顯現。“我國改革進入攻堅期和深水區，社會穩定進入風險期。各種一般矛盾和深層次矛盾交織疊加。一些重大問題敏感程度明顯增大。處理不慎極易影響社會穩定。”“我們進入了全面建成小康社會的決勝階段，我們黨正在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，形勢環境變化之快、改革發展穩定任務之重、矛盾風險挑戰之多、對我們黨治國理政考驗之大都是前所未有的。”在國際上，隨著中國日益走近世界舞臺中央，國際因素對中國安全穩定的影響在加大。“當前，世界大變局加速深刻演變，全球動蕩源和風險點增多，我國外部環境復雜嚴峻。”

（2）公共安全風險的多樣性：安全威脅類型復雜

2015年9月18日，習近平就公共安全工作作出指示：“當前，公共安全事件易發多發，維護公共安全任務繁重。”多樣性是基于公共安全威脅的類型特點，對公共安全形勢作出的基本判斷。依據來源不同，公共安全風險可分為自然風險、社會風險、政治風險、經濟風險、技術風險、健康風險等。習近平關于公共安全的重要論述指出，中國當前面臨的公共安全風險類型復雜多樣，傳統安全問題和非傳統安全問題、國內安全問題和國際安全問題都不同程度存在。

黨的十八大以來，習近平多次強調要特別重視發展中出現的各種新問題、新風險。2013年1月5日，他在新進中央委員會的委員、候補委員學習貫徹黨的十八大精神研討班開班式上講話指出：“我們的事業越前進、越發展，新情況新問題就會越多，面臨的風險和挑戰就會越多，面對的不可預料的事情就會越多。”3月1日，他強調：“當前，全黨面臨的一個重要課題，就是如何正確認識和妥善處理我國發展起來以后不斷出現的新情況新問題。”11月9日，他在黨的十八屆三中全會上講話指出：“當前，我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”12月10日，他在中央經濟工作會議上講話指出：“我國正處于跨越‘中等收入陷阱并向高收入國家邁進的歷史階段，矛盾和風險比從低收入國家邁向中等收入國家時更多更復雜。”2015年1月23日，他在十八屆中央政治局第二十次集體學習時指出：“我國基本國情的內涵不斷發生變化，我們面臨的國際國內風險、面臨的難題也發生了重要變化。過去長期困擾我們的一些矛盾不存在了，但新的矛盾不斷產生，其中很多是我們沒有遇到、沒有處理過的。”5月19日，他再次強調：“當前，我國正處在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的重要時期，面臨復雜多變的安全和發展環境，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。”

自2015年起，中國開始對各種各樣的安全風險進行細分，強調突出抓好重大風險防范化解工作。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃強調：“重點提高財政、金融、能源、礦產資源、水資源、糧食、生態環保、安全生產、網絡安全等方面風險防控能力。”習近平在當日舉行的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“今后五年，可能是我國發展面臨的各方面風險不斷積累甚至集中顯露的時期。我們面臨的重大風險，既包括國內的經濟、政治、意識形態、社會風險以及來自自然界的風險，也包括國際經濟、政治、軍事風險等。”黨的十九大報告則強調：“更加自覺地防范各種風險，堅決戰勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現的困難和挑戰。”2019年1月21日，習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上講話強調，要防范化解政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域重大風險。

（3）公共安全風險的關聯性：安全威脅相互交織

關聯性是基于公共安全威脅的結構特點，對公共安全形勢作出的基本判斷。在相互依存、日益開放的當今社會，各種公共安全問題“正變得越來越有跨界性質”[13]。習近平關于公共安全的重要論述認為，在當今中國，各種傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織，國內安全問題與國際安全問題相互疊加，各種系統性風險不斷涌現。

2014年4月25日，十八屆中央政治局就切實維護國家安全和社會安定舉行第十四次集體學習。習近平在主持學習會時強調：“必須清醒地看到，新形勢下我國國家安全和社會安定面臨的威脅和挑戰增多，特別是各種威脅和挑戰聯動效應明顯。”2016年1月18日，他在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班開班式上講話強調：“各種矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點是相互交織、相互作用的。如果防范不及、應對不力，就會傳導、疊加、演變、升級，使小的矛盾風險挑戰發展成大的矛盾風險挑戰，局部的矛盾風險挑戰發展成系統的矛盾風險挑戰，國際上的矛盾風險挑戰演變為國內的矛盾風險挑戰，經濟、社會、文化、生態領域的矛盾風險挑戰轉化為政治矛盾風險挑戰，最終危及黨的執政地位、危及國家安全。”2018年4月17日，他在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強調，要著力防范各類風險挑戰內外聯動、累積疊加。2019年1月21日，他在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上講話強調，“要統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，有效防范各類風險連鎖聯動。”

公共安全威脅關聯性增強，主要表現在兩個方面。一是各類安全威脅相互疊加。2015年10月29日，習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“需要注意的是，各種風險往往不是孤立出現的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體。”2016年10月27日，他在黨的十八屆六中全會第二次全體會議上強調：“改革進入深水區，經濟發展進入新常態，各種矛盾疊加，風險隱患集聚。”二是安全威脅內外聯動。2015年3月28日，習近平在出席博鰲亞洲論壇2015年年會開幕式并發表主旨演講時，強調：“當今世界，沒有一個國家能實現脫離世界安全的自身安全，也沒有建立在其他國家不安全基礎上的安全。”9月28日，他在聯合國總部出席第七十屆聯合國大會一般性辯論并發表講話時指出：“在經濟全球化時代，各國安全相互關聯、彼此影響。沒有一個國家能憑一己之力謀求自身絕對安全，也沒有一個國家可以從別國的動蕩中收獲穩定。”2017年1月18日，他在聯合國日內瓦總部的演講中指出：“世上沒有絕對安全的世外桃源，一國的安全不能建立在別國的動蕩之上，他國的威脅也可能成為本國的挑戰。”

2.戰略定位（使命維度）：公共安全工作使命

2015年5月29日，習近平在主持十八屆中央政治局二十三次集體學習時強調：“各級黨委和政府要充分認識維護公共安全的重要意義，牢記公共安全是最基本的民生的道理，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，放在貫徹落實總體國家安全觀中來思考，放在推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握。”黨的十九大報告進一步強調，“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”具體來看，習近平關于公共安全的重要論述從事關人民群眾切身利益、事關經濟社會發展大局、事關中國夢的宏偉目標，對新時代中國公共安全工作進行戰略定位。

（1）公共安全工作的基礎性：事關人民群眾切身利益

基礎性是從公共安全對作為其保障對象的公眾的重大意義，對公共安全戰略定位作出的界定。堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的價值靈魂和根本立場，是“治國理政的核心政治價值指向”[14]。“把治理理念與維護最廣大人民的根本利益聯系起來，是黨中央治國理政實踐中實現的重要理論創新。”[15]習近平關于公共安全的重要論述強調，公共安全是最基本的公共產品，是公眾最基本的需求。

黨的十八大以來，習近平多次強調，國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望，公共安全是重要的民生工程。2015年5月29日，他在十八屆中央政治局二十三次集體學習時提出了“公共安全是最基本的民生”的論述，并在此后的不同場合多次作了強調。例如，2015年6月18日，他在貴州調研時強調，要牢記公共安全是最基本的民生的道理。9月18日，他就公共安全工作作出指示強調，各級黨委和政府要把公共安全作為重要民生工作抓緊抓好。2016年1月4-6日，他在重慶調研時強調：“安全穩定工作連著千家萬戶，寧可百日緊，不可一日松。”1月7日，他在中央政治局常委會會議上強調，血的教訓警示我們，公共安全絕非小事，必須確保人民生命財產安全。

公共安全作為最基本民生問題的基礎性戰略定位，體現在防災減災、安全生產、食品藥品安全、社會治安防控等各個領域。例如，在防災減災領域，2018年2月26日，習近平在《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中強調，“我國是災害多發頻發的國家，必須把切實保障人民群眾生命財產安全擺到重要位置。”在生產安全領域，習近平2013年6月6日指示強調，要始終把人民生命安全放在首位，切實防范重特大安全生產事故的發生。在食品藥品安全領域，食品藥品安全“被賦予公共安全新定位和國家戰略新高度”[16]。習近平指出：“食品安全是重大的民生問題”“食品安全是民生，民生與安全聯系在一起就是最大的政治”;要用“四個最嚴”的要求（最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責），確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”;“確保食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委政府義不容辭之責。”在社會治安防控領域，2013年5月，習近平指示強調，平安是人民幸福安康的基本要求，是改革發展的基本前提。2014年1月7日，他在中央政法工作會議上指出：“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發展環境”。2016年10月，他強調，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。

（2）公共安全工作的保障性：事關經濟社會發展大局

保障性是從公共安全在經濟社會發展大局中的地位和作用，對公共安全戰略定位作出的界定。習近平強調：“公共安全事故，一頭連著經濟社會發展，一頭連著千家萬戶”。以往對公共安全保障性的論述，主要體現在改革發展穩定三位一體的思想，強調改革是動力，發展是目的，穩定是前提，在穩定中推進改革發展，在改革發展中實現社會穩定。習近平關于公共安全的重要論述在繼承改革發展穩定三位一體思想的基礎上，把公共安全放到經濟社會發展大局中謀劃，強調要牢固樹立安全發展的理念，統籌發展和安全兩件大事，堅持發展和安全并重。

黨的十八大以來安全發展理念的深化，最早源自安全生產領域①。2013年6月6日，習近平在指示中首次提出了安全生產的紅線意識——“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”11月24日，他在聽取青島“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故情況匯報時強調：“各級黨委和政府、各級領導干部要牢固樹立安全發展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位，牢牢樹立發展不能以犧牲人的生命為代價這個觀念。這個觀念一定要非常明確、非常強烈、非常堅定。”隨后，安全發展理念逐步擴展至其他公共安全領域，成為指導中國經濟社會發展的基本原則之一。2015年5月29日，習近平在主持十八屆中央政治局二十三次集體學習時強調：“各級黨委和政府要切實承擔起‘促一方發展、保一方平安的政治責任，以完善食品安全責任制、安全生產責任制、防災減災救災責任制、社會治安綜合治理責任制為重點，明確并嚴格落實責任制。”9月，他強調，各級黨委和政府要切實承擔起促一方發展、保一方平安的政治責任。黨的十九大報告進一步強調：“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系。”

公共安全以安全發展為核心的保障性戰略定位，覆蓋安全生產、社會治安防控、城市管理等不同領域。在安全生產方面，2015年8月15日，習近平就天津港“8·12”火災爆炸事故做出指示：“各級黨委和政府要牢固樹立安全發展理念……始終把安全生產放在首要位置”。在2016年1月7日、7月14日召開的中央政治局常委會會議上，他兩次強調必須堅定不移保障安全發展。10月31日，他再次指示，各級安全監管監察部門要牢固樹立發展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識。2016年12月發布的《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，把“堅持安全發展”列為首項基本原則，強調“大力實施安全發展戰略，為經濟社會發展提供強有力的安全保障”。在社會治安防控方面，2015年1月，習近平指示：“各級黨委要切實擔負起維護一方穩定的政治責任，把政法工作擺到經濟社會發展全局中來謀劃。”2016年10月30日，他批示強調：“各級黨委和政府要……切實肩負起促一方發展、保一方平安的政治責任。”2017年9月19日，他再次強調：“發展是硬道理，穩定也是硬道理，抓發展、抓穩定兩手都要硬。”在城市管理方面，2015年12月召開的中央城市工作會議強調，要把安全放在第一位，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。中辦、國辦2018年1月印發的《關于推進城市安全發展的意見》強調：“牢固樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，強化安全紅線意識，推進安全生產領域改革發展，切實把安全發展作為城市現代文明的重要標志。”

（3）公共安全工作的戰略性：事關中國夢的宏偉目標

黨的十八大以來，黨中央提出了實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢。習近平關于公共安全的重要論述在強調公共安全工作基礎性、保障性的同時，強調應站在對中國共產黨執政能力的重大考驗，實現中華民族長遠發展和“兩個一百年”奮斗目標，構建人類命運共同體、實現人與自然和諧共處的戰略高度，來定位新時代的公共安全工作。

2014年4月25日，習近平在主持十八屆中央政治局第十四次集體學習時講話指出：面對新形勢新挑戰，維護國家安全和社會安定，對全面深化改革、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢都十分緊要。2015年10月29日，他在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“如果發生重大風險又扛不住，國家安全就可能面臨重大威脅，全面建成小康社會進程就可能被迫中斷。”2018年4月17日，他強調，要為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供牢靠安全保障。

公共安全事關中國夢宏偉目標的戰略性定位，體現在公共安全的各個領域。在防災減災領域，2016年7月28日，習近平在唐山調研考察時強調，防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。2018年4月25日，他在長江考察時強調，要認真研究在實現“兩個一百年”奮斗目標的進程中，防災減災的短板是什么，要拿出戰略舉措。10月10日，他在中央財經委員會第三次會議上講話強調，加強自然災害防治關系國計民生，要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障。在食品藥品安全領域，2013年12月23日，習近平在中央農村工作會議上講話強調，食品安全既是重大的民生問題，也是重大的政治問題。“食品安全關系群眾身體健康，關系中華民族未來。”“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的重大考驗。我們黨在中國執政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題。”在社會治安防控領域，2013年5月，習近平強調，把平安中國建設置于中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃，緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。

3.戰略部署（運作維度）：公共安全工作布局

圍繞全面加強新時代公共安全工作，為推動經濟社會可持續發展，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的安全保障，習近平關于公共安全的重要論述提出要編織全方位、立體化的公共安全網，重點從全類型應對、全過程管理、全社會參與、全手段運用四個方面進行總體戰略布局。

（1）對象上：全類型應對

中國長期以來實行的是以單災種為主的公共安全體系，各職能部門資源和力量“碎片化”問題突出，無法有效適應公共安全風險復雜多樣、耦合疊加的趨勢。2015年5月29日，習近平在主持中央政治局第二十三次集體學習時強調，維護公共安全，必須從建立健全長效機制入手，加快健全公共安全體系。2016年7月28日，他在唐山調研考察時強調，要完善體系、整合資源、統籌力量，全面提高國家綜合防災減災救災能力。習近平關于公共安全的重要論述強調，面對安全形勢錯綜復雜、風險挑戰耦合交織的特點，必須打破以往職能部門分類管理為主的碎片化管理模式，運用復雜性系統理論與方法，做好公共安全工作的頂層設計和整體謀劃，實現對公共安全風險從“單類型管理”到“全類型管理”。

一是在官方話語上，以“公共安全”為統領進行重構。官方話語“是一種包含具體目的的、受制于一定政治文化的語言的具體使用”，“具有政治話語和機構話語的雙重性，是政治人物或官方機構的話語”[17]。在很長時間里，與公共安全相關的概念有“防災減災”“安全生產”“食品藥品安全”“社會治安防控”等，它們分散在各個專業領域，相互之間既有區別又有聯系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出了“健全公共安全體系”的要求。官方由此開始用綜合性的“公共安全”概念，來整合之前分散在各專業領域的概念。2015年5月29日舉行的十八屆中央政治局第二十三次集體學習、2016年發布的“十三五”規劃綱要，都沿用了以“公共安全”為統領的話語表述，并把公共安全的范疇界定為防災減災救災、安全生產、食品藥品安全、社會治安防控、突發事件應急管理等方面。

二是在力量和資源上，進行跨風險類型的整合。“新中國成立以來，在應急管理體制改革的過程中，中國努力在專業化的基礎上實現綜合化，即在強化職能部門專業化能力的‘分類管理模式的基礎上，不斷推進跨職能部門的‘綜合協調。”[18]從2003年“非典”疫情至2013年蘆山地震，中國應急管理脫離結構單獨推進，陷入結構固化的發展困境。[19]2018年黨和國家機構改革，把相關部門職責進行整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門;公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。習近平強調，組建應急管理部，“有利于整合優化應急力量和資源，建成一支綜合性常備應急骨干力量，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制”;組建國家綜合性消防救援隊伍，“是黨中央適應國家治理體系和治理能力現代化作出的戰略決策，是立足我國國情和災害事故特點、構建新時代國家應急救援體系的重要舉措。”

（2）階段上：全過程管理

公共安全治理是一個以風險防控為基礎的全過程閉環管理系統。黨的十八大報告明確提出，要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。2018年4月17日，習近平在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強調，堅持立足于防，又有效處置風險。習近平關于公共安全的重要論述在強調堅持進行“全鏈條式”閉合管理的同時，更強調應把事前的風險防范化解作為基礎性工作抓緊抓好，推動公共安全關口前移、標本兼治。

基于中國全面深化改革進入攻堅期和深水區、全面建成小康社會處于決勝期以及國內外風險互動疊加的背景，習近平提出要全面加強風險防控工作。2014年5月9-10日，他在河南考察時強調：“在戰術上要高度重視和防范各種風險，早作謀劃，未雨綢繆，及時采取應對措施，盡可能減少其負面影響。”2015年5月27日，他在浙江召開華東7省市黨委主要負責同志座談會時講話指出，謀劃“十三五”時期發展，要清醒認識面臨的風險和挑戰，把難點和復雜性估計得更充分一些，把各種風險想得更深入一些，把各方面情況考慮得更周全一些，搞好統籌兼顧。5月29日，他在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學習時強調：“維護公共安全必須防患于未然……要堅持關口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理……及時發現苗頭性、傾向性問題，及時清除公共安全隱患。”10月29日，他在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“我們必須把防風險擺在突出位置，‘圖之于未萌，慮之于未有，力爭不出現重大風險或在出現重大風險時扛得住、過得去。”黨的十九大報告把“增強駕馭風險本領”作為增強執政本領八個方面之一，強調“健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權”。2019年1月17-18日召開的全國應急管理工作會議指出，防范化解重大安全風險，是應急管理部門的首要任務。2019年1月21日開班的省部級主要領導干部專題研討班，直接以“堅持底線思維著力防范化解重大風險”為主題，習近平在開班式上講話強調：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責。”

風險防控的要求，覆蓋社會治安防控、安全生產、防災減災等公共安全的各個領域。在社會治安防控方面，習近平強調：“要增強發展的全面性、協調性、可持續性，加強保障和改善民生工作，從源頭上預防和減少社會矛盾的產生。”“要加強風險研判，加強源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題。”“要堅決打好防范和管控重大風險攻堅戰，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，牢牢把握工作主動權。”在安全生產方面，習近平強調：“對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。”“要站在人民群眾的角度想問題，把重大風險隱患當成事故來對待。”在防災減災救災方面，習近平提出了“兩堅持、三轉變”思想——堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

（3）主體上：全社會參與

公共安全工作是一項需要多方共治的系統性工程。黨的十八大以來，中國提出要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。“從其概念框架看，共建共治共享的社會治理格局主要強調的是主體的一核多元、過程的公共參與和結果的共同享有。”[20]習近平關于公共安全的重要論述強調全社會多元主體共同參與，構建共建共治共享的公共安全治理格局。

首先，要始終堅持黨的絕對領導，把旗幟鮮明講政治的要求融入公共安全各項工作。“中國是一個共產黨領導的社會主義國家。這是20世紀中葉以來中國最大的現實。共產黨領導和社會主義，決定了這個國家的政治基礎、政治特征、行動邏輯、發展方向和行為邊界。”[21]黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”。中國共產黨的領導，自然也覆蓋公共安全工作。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央提出了安全責任黨政同責的新要求，把地方黨委納入安全責任體系，強調各級黨委對包括安全生產在內的公共安全工作承擔重要的領導責任。應急管理部“三定”方案也明確指出：“應急管理部貫徹落實黨中央關于應急工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持和加強黨對應急工作的集中統一領導。”2018年11月9日，習近平向國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓詞時對消防救援隊伍提出四點要求，其中第一點就是始終對黨忠誠，堅持黨的絕對領導。

其次，要發揮社會力量和市場力量的積極作用，夯實公共安全的社會基礎、群眾基礎。“作為一種制度資源，群眾路線在中國國家治理體系和治理能力現代化中扮演著重要角色。”[22]2014年1月7日，習近平在中央政法工作會議上講話強調：“注重動員組織社會力量共同參與，發動全社會一起來做好維護社會穩定工作。”2015年5月29日，習近平在主持中央政治局第二十三次集體學習時指出，要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全。2016年4月10日，在首個全民國家安全教育日之際，習近平強調：“要堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，動員全黨全社會共同努力，匯聚起維護國家安全的強大力量，夯實國家安全的社會基礎。”《中共中央國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》把“堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”列為基本原則之一，強調“更加注重組織動員社會力量廣泛參與，建立完善災害保險制度，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力”。

最后，要推進普遍安全的人類命運共同體建設，優化公共安全的國際環境。黨的十八大以來，中國提出了“構建人類命運共同體”的全球治理的中國方案，共建共享的安全共同體成為該方案的基本內涵之一。習近平強調：“各國和各國人民應該共同享受安全保障。各國要同心協力，妥善應對各種問題和挑戰。越是面臨全球性挑戰，越要合作應對，共同變壓力為動力、化危機為生機。面對錯綜復雜的國際安全威脅，單打獨斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集體安全、共同安全才是解決問題的正確選擇。”為此，中國提出應堅持共同、綜合、合作、可持續的（亞洲）安全觀，倡導共商、共建、共享的全球治理理念，構建普遍安全的人類命運共同體理念，強調要做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者，營造公平正義、共建共享的安全格局。2015年10月12日，習近平在主持十八屆中央政治局第二十七次集體學習時強調，要推動建設和完善區域合作機制，加強周邊區域合作，加強國際社會應對資源能源安全、糧食安全、網絡信息安全、應對氣候變化、打擊恐怖主義、防范重大傳染性疾病等全球性挑戰的能力。2018年5月12日，習近平向汶川地震十周年國際研討會暨第四屆大陸地震國際研討會致信時強調，科學認識致災規律，有效減輕災害風險，實現人與自然和諧共處，需要國際社會共同努力。

（4）方法上：全手段運用

做好公共安全工作，要綜合運用法律、經濟、行政、文化、教育等方法，堅持多管齊下，綜合施策。2016年7月，習近平在唐山調研考察時強調：“要著力從加強組織領導、健全體制、完善法律法規、推進重大防災減災工程建設、加強災害監測預警和風險防范能力建設、提高城市建筑和基礎設施抗災能力、提高農村住房設防水平和抗災能力、加大災害管理培訓力度、建立防災減災救災宣傳教育長效機制、引導社會力量有序參與等方面進行努力。”

新一輪科技革命的興起尤其是信息技術的發展，為新時代公共安全工作提供了新途徑、新方法、新手段。習近平關于公共安全的重要論述在強調多元手段綜合運用的同時，特別強調利用現代信息技術來提高公共安全治理水平。2015年5月29日，習近平在主持中央政治局第二十三次集體學習時強調，要構建公共安全人防、物防、技防網絡，實現人員素質、設施保障、技術應用的整體協調。2017年12月8日，他在主持十八屆中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習時強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，充分利用大數據平臺，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力。2018年10月10日，他在中央財經委員會第三次會議上講話強調：實施自然災害防治技術裝備現代化工程，加大關鍵技術攻關力度，提高我國救援隊伍專業化技術裝備水平。10月31日，他在主持十九屆中央政治局就人工智能發展現狀和趨勢舉行的第九次集體學習時強調，要加強人工智能同社會治理的結合，推進智慧城市建設，促進人工智能在公共安全領域的深度應用。

4.戰略統領：總體國家安全觀

為了實現各層級、各領域安全問題之間以及戰略研判、戰略定位、戰略部署之間的有機整合，習近平在2014年4月15日中央國家安全委員會第一次全體會議上首次正式提出“總體國家安全觀”。“總體國家安全觀”強調，“構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”。黨的十九大報告，把“堅持總體國家安全觀”列為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。

總體國家安全觀是習近平關于公共安全重要論述的戰略指引和理論引領。一方面，公共安全是國家安全的重要內容。習近平在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學習時指出，要自覺把維護公共安全放在貫徹落實總體國家安全觀中來思考。相關法律法規和中央政策文件都把公共安全列為國家安全的重要內容。例如，2015年出臺的《國家安全法》，把社會安全等與公共安全直接相關的領域列為國家安全的重點任務。在2017年2月17日國家安全工作座談會上的講話中，習近平把社會治安防控、安全生產作為今后一個時期國家安全要突出抓好的工作。吉林長春長生公司問題疫苗案件發生后，中央政治局常委會2018年8月16日召開的會議強調，疫苗關系人民群眾健康，關系公共衛生安全和國家安全。2019年1月印發的《中國共產黨政法工作條例》，把“堅持總體國家安全觀”列為政法工作應當遵循的原則之一。

另一方面，總體國家安全觀有機整合了對安全問題的戰略判斷、戰略定位和戰略部署三個維度。如前所述，公共安全思想涉及環境、使命、運作三個維度，包括對公共安全的戰略判斷、戰略定位、戰略部署三個方面。總體國家安全觀是在準確把握中國國家安全形勢新特點新趨勢的基礎上提出的重大戰略思想，“是一種全面系統、注重統籌的新型國家安全觀，蘊含著富有中國特色的國家安全價值理念、工作思路和機制路徑。”[23]在總體國家安全觀指導下，中國設立了中央國家安全委員會，制定出臺了《國家安全戰略綱要》《國家安全法》《關于加強國家安全工作的意見》等法律法規和政策文件。總體國家安全觀與公共安全思想的“環境-使命-運作”分析框架高度契合：在環境維度，它是研判國家安全形勢的根本方法;在使命維度，它是界定國家安全職責的基本規范;在運作維度，它是做好國家安全工作的行動指南。因此，總體國家安全觀很好地實現了對戰略判斷、戰略定位、戰略部署的整合。

四、結? 語

公共安全是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。黨的十八大以來，伴隨國內外公共安全形勢的發展變化，以習近平同志為核心的黨中央在科學研判公共安全形勢特點的基礎上，準確界定公共安全使命任務，全面部署公共安全工作任務，就新時代公共安全工作“怎么看”“怎么辦”提出了一系列新觀點、新論斷、新要求。習近平關于公共安全的重要論述，是推進新時代公共安全工作的戰略指引和理論指導。

習近平關于公共安全的重要論述是一個綜合系統的理論體系。本文基于戰略管理的有關實現，構建一個“環境-使命-運作”分析框架，采取文本分析方法，從戰略判斷、戰略定位、戰略部署三個維度，來研究習近平關于公共安全重要論述的基本框架和核心觀點。研究認為，習近平關于公共安全的重要論述對中國公共安全形勢的戰略判斷，主要體現在嚴峻性、多樣性、關聯性三個方面;對公共安全作用的戰略定位，主要體現在事關人民群眾切身利益、事關經濟社會發展大局、事關中國夢的宏偉目標三個方面;對公共安全工作的戰略部署，主要體現在全類型應對、全過程管理、全社會參與、全手段運用四個方面;作為戰略統領的總體國家安全觀，則是習近平關于公共安全重要論述的戰略指引和理論引領。

習近平關于公共安全的重要論述也是一個不斷發展的開放型理論體系。“我們只能在我們時代的條件下去認識，而且這些條件達到什么程度，我們就認識到什么程度。”[24]人的思想認知是在一定時空環境中生成和演化的，并映射出相應的歷史進程。習近平關于公共安全的重要論述集中反映了中國特色社會主義進入新時代后公共安全的客觀現實和歷史趨勢，引領中國公共安全戰略和公共安全實踐活動發展。習近平指出：“今天的世界，國際形勢正發生前所未有之大變局;今天的中國，中國特色社會主義正全面向前推進。”隨著國內外經濟社會不斷發展、公共安全形勢不斷變化以及國家治理體系和治理現代化不斷推進，習近平關于公共安全的重要論述也必然會不斷創新發展。

注釋：

① 2005年8月19-23日，時任中共中央總書記胡錦濤在考察河南、江西、湖北時，作出了“安全發展”的指示。隨后，“安全發展”寫入了黨關于“十一五”規劃的建議中，“安全發展”概念也第一次出現在黨的文獻中，第一次出現在國家發展戰略中。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》又把“安全發展”寫入其中。

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