基本公共服務均等化實現程度：評價要素與維度

康健 姜曉萍

摘? 要： 構建基本公共服務均等化實現程度評價體系對于推進基本公共服務高質量發展、全面建成小康社會具有重要意義。基本公共服務均等化實現程度的概念具備理論與政策工具屬性，為均等化評價研究提供了過程監測的新視角，并有力回應了現有相關研究存在的評價范圍模糊、視角混亂等論爭。在基本公共服務均等化實現程度核心概念的基礎上，以羅爾斯正義三要素論為基礎，分析基本公共服務均等化的價值訴求與政策目標等評價要素的內在關聯與耦合，由此構建了基本公共服務均等化實現程度的三重評價維度，即政策環境公平、供給水平發展和人民群眾滿意，為基本公共服務均等化實現程度評價提供了理論支撐。

關鍵詞： 基本公共服務均等化;實現程度;評價要素;評價維度

推進基本公共服務均等化，是“以人民為中心”發展思想的具體體現，也是新時代提高保障和改善民生水平、實現人民群眾對美好生活向往的必然要求。黨的十九大報告提出了到2035年“基本公共服務均等化基本實現”的戰略目標，“建立基本公共服務均等化評價指標體系”成為中央提出的貫徹落實十九大報告重要改革舉措之一。中央還在《關于推動高質量發展的意見》中提出要構建“基本公共服務均等化實現程度評價指標”，作為衡量經濟社會高質量發展的核心指標體系之一。這一系列重大公共政策的出臺表明，開展基本公共服務均等化實現程度的核心概念與評價維度研究，能夠回應目前中央決策部門的重大理論需求，有利于構建國家有關基本公共服務均等化實現程度測評指標體系。隨著學術研究的不斷推進，在解讀基本公共服務均等化實現程度的核心概念基礎上，不僅需要從政府供給的規模與速度方面評價其發展水平，更需要從群眾的獲得感與滿意度方面考察均等化實現的質量，構建系統的、體現高質量發展要求的基本公共服務均等化實現程度評價維度。

一、基本公共服務均等化實現程度的核心概念

基本公共服務均等化實現程度是基本公共服務均等化實現水平與既定政策目標基線之間的比值。基本公共服務均等化實現程度的實際值與基線是其概念的基本要素。均等化實現程度的實際值來源于對基本公共服務均等化實現程度評價指標的測度，基線是實現程度評價的參照坐標，是將均等化戰略目標的分解，具有階段性、分步走和可度量化的特性。

基本公共服務均等化實現程度還是基本公共服務均等化政策群績效評估、高質量發展評價的政策工具。均等化是基本公共服務發展治理的戰略目標，實現程度突出了均等化戰略目標的過程管理屬性。就政策工具而言，基本公共服務均等化實現程度是基本公共服務均等化政策群的績效評估手段，是均等化高質量發展的關鍵環節。基本公共服務均等化實現程度評價監測均等化政策實施全過程，進行實現程度評價，為國家高質量發展發出社會高質量發展與人民群眾高品質生活的強音，將完善基本公共服務均等化的過程管理與監測，為中央及時進行政策調適提供決策參考，也可以適時監測我國基本公共服務的區域差異與結構性短板弱項，為促進基本公共服務高質量發展提出對策建議。

從事后評價到過程監測，基本公共服務均等化實現程度是基本公共服務均等化評價研究的新方法與新視角。基本公共服務均等化基本實現是2035年基本實現社會主義現代化目標的重要方面，對于促進社會公平正義、增進人民福祉、實現中華民族偉大復興的中國夢，都具有十分重要的意義。與實踐相呼應，基本公共服務均等化是公共管理研究的熱點問題，圍繞基本公共服務均等化評價，學者們展開了諸多討論，現有研究運用績效、水平、效率、滿意度、制度績效、空間分異、有效性等不同工具或方法進行基本公共服務均等化評價的研究[1-6]，但對基本公共服務均等化評價方法莫衷一是。可以看出這些研究工具都具有明顯的事后評價的特征，都集中于評價均等化是否實現。而基本公共服務均等化實現程度的概念從過程管理理論出發，既體現了政策目標，又具有清晰明確的評價對象，可操作化、可度量化程度高，破解了基本公共服務均等化評估的難題，為基本公共服務均等化評價提供了新方法與新視角。

目前，學界對基本公共服務均等化的評價對象與范圍的認知不一，“關于公共服務概念與范圍的解讀存在解讀分歧與認知迷茫”[7]，出現基本公共服務與公共服務概念范圍混淆等問題;除均等化評價工具視角爭論之外，學界甚至還對均等化能否評價存在爭論[8]，均等化評價的規范化研究尚未形成。上述的混亂與論爭起源于基本公共服務均等化作為概念與價值的抽象性與模糊性，導致均等化的可操作性程度低、測度難度較大，因此，需要進一步審視基本公共服務均等化評價的問題，回歸中國基本公共服務均等化的理論與實踐，探索能夠準確反映與理論要求、促進基本公共服務均等化研究規范化的評價方法與視角，尋求基本公共服務均等化研究的“范式”。基本公共服務均等化實現程度概念最重要的意義在于將基本公共服務均等化的戰略目標可測度化、可操作化，有力地回應了目前研究的論證，化解了研究面臨的難題，對構建基本公共服務均等化研究的中國話語具有重要意義。

二、基本公共服務均等化實現程度的評價要素

基本公共服務均等化實現程度是均等化評價的政策工具，具備價值與工具相統一的特點。因此，剖析基本公共服務均等化實現程度的核心概念之外，需要從理論與實踐相統一的角度分析其評價要素，進而構建其評價維度。其中，均等化的價值訴求構成了實現程度評價的價值要素，均等化的政策目標構成了實現程度評價的工具要素。

1.價值要素：基本公共服務均等化的價值訴求

均等是基本公共服務發展治理的目標，在均等化的過程中，基本公共服務的供給在于保障群眾基本公共服務權利，促進人群與區域間均衡發展，提升全面建成小康社會質量與人民群眾獲得感。

保障群眾基本公共服務權利。公平正義是基本公共服務均等化的核心內在規定性，也是基本公共服務的本質屬性，羅爾斯在《正義論》中指出，公平正義需遵循機會平等原則[9]，權利保障是機會平等原則的體現，保障群眾基本公共服務權利就是保障公平正義。因此，保障群眾基本公共服務權利是基本公共服務均等化的價值所在，也是貫徹落實以人民為中心的發展思想、維護社會公平正義的必然要求。從這個角度上講，實現基本公共服務均等化，需要建立系統的保障人民群眾基本公共服務權利的政策環境和制度框架體系。

促進基本公共服務均衡發展。均等化本義之一在于縮小基本公共服務在人群之間、區域之間的差異，實現均衡發展。微觀上，機會平等原則為基本公共服務發展奠定了個體公平正義的目標，即明確基本公共服務均等化在于保障群眾權利，實現個體差距縮小。在宏觀層面上，允許區域差異，但追求基本公共服務的區域均衡發展，特別關注中西部欠發達地區及邊遠落后區域基本公共服務發展滯后狀況。這一過程中，基本公共服務均等化的價值就在于能夠根據不同區域的經濟發展水平與基本公共服務供給水平，通過建立投入修正、財政轉移或補償機制，不斷調整基本公共服務供給方向和供給量，促使基本公共服務在人群之間、區域之間均衡發展。

提高全面建成小康社會質量，提升人民群眾獲得感。黨的十八大提出2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，在“五位一體”的社會建設方面，基本公共服務均等化是全面建成小康社會、落實社會建設部署的重要內容，在實現社會協調發展方面具有重要地位。這一過程中，基本公共服務均等化是全面建成小康社會的重要內容，有助于提升全面建成小康社會質量，并且，前瞻2020年之后，基本公共服務均等化還將繼續和提升，有助于防止返貧現象的發生，構筑起區域進一步發展的保護網。此外，追求人民滿意是施政的根本意旨所在，這也與基本公共服務均等化追求公民滿意的規定性相契合，隨著新時代社會主要矛盾的轉變，基本公共服務均等化應更加注重獲得感，通過推進均等化，織密民生保障網，還能夠增強人民群眾的幸福感與滿意度，滿足人民群眾美好生活的需要，體現基本公共服務的中國情懷。

2.工具要素：基本公共服務均等化的政策目標

基本公共服務均等化實現的過程中，均等是目標，均等化是實現的手段工具，集中體現為基本公共服務均等化政策群。改革開放以來，我國基本公共服務政策實踐醞釀準備、啟動實驗到內涵提升等六大階段[10]。從十一五時期開始，我國開始重點推進基本公共服務均等化，探索建立健全基本公共服務體系，制定了系列的綱領性文件，《中共中央關于第十一個五年規劃綱要》提出社會主義新農村建設要縮小農村與城市的基本公共服務差距;2006年《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調要逐步實現基本公共服務的均等化;黨的十七大進一步明確提出通過財政轉移支付促進“基本公共服務均等化”[11]。十二五時期，國家實施了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，著力建立健全基本公共服務體系。十三五時期，國家制定實施了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，成為首個推進基本公共服務均等化的規劃。黨的十九大又明確提出，到2035年，基本實現基本公共服務均等化，為均等化實現確定了戰略目標。現階段，《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》規定了基本公共服務均等化的主要政策目標，包括均等化水平穩步提高、標準體系全面建立、保障機制鞏固健全、制度規范基本成型等。

從這一系列政策體系可以看出，基本公共服務是服務型政府重要的職能和責任，通過基本公共服務體系建設，政府的職能逐步轉化為提供社會服務和公共產品，均等化彰顯著基本公共服務資源的公平分配與政府責任的實踐。政策文本中也體現著均等化政策的邏輯脈絡，首先是“民生與公平”的價值觀，關注與群眾生活密切相關的就業、教育、健康、養老等民生問題，并且在規劃等政策文本中明確基本公共服務的范圍與清單標準，強調公平普惠。第二是“一體與統籌”的發展觀，均等化政策直面城鄉二元體制障礙，瞄準城鄉一體與統籌發展，關注西部、農村等基本公共服務短板地區，關注農村人口、進城人員、轉移人口、特殊人群等弱勢群體。第三是“政府責任與多元參與”的實現機制，一方面，不斷明確央地各級政府責任范圍，強化政府主導責任;另一方面，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，形成多元協同的供給機制。

三、維度建構：評價要素的關聯耦合

對基本公共服務均等化實現程度進行評價需要確定其評估維度。評估維度是對評估范圍的有序劃分，通過維度解構，可以使評估更加具有系統性與條理性，增強評估標準的可比性[12]。現有基本公共服務均等化評價維度大致可分為三類，一是公共服務項目類，以教育、醫療、基礎設施等領域做維度劃分[13];二是價值取向類，包括投入-產出[14]、公民滿意等維度[15];三是經典模型類，如顧客滿意度[16]、平衡計分卡[17]等。這三類維度難免會造成評價要素缺失、指標結構缺陷，顯然，既體現規模與速度又體現高質量發展要求的系統性評估維度需要進一步建構。

均等化的價值訴求與政策目標是基本公共服務發展需要化解的問題與期望產生的績效，是構成均等化實現程度評價維度的核心要素，要對基本公共服務均等化實現程度評價范圍進行有序劃分，需要分析評價要素間的關聯耦合，既要體現均等化的價值訴求，體現核心訴求的同時挖掘中國情懷，也要充分回應均等化的政策目標，體現均等化實踐的中國場景。

均等化是基本公共服務資源的公平分配，是社會正義在我國基本公共服務發展與治理中的體現，公平正義是其價值標桿。以羅爾斯正義論為代表的新契約論對社會結構正義問題的闡釋，為基本公共服務均等化實現程度評價范圍劃分與維度建構提供了最直接的學理工具。正義論認為，社會公平的功能性結構由起點公平、過程公平和結果公平三大要素組成[18]。因此，在基本公共服務均等化的語境下，均等化需要實現基本公共服務資源分配的起點、過程與結果的公平。起點公平表示公民享有平等的獲得基本公共服務的權利與機會，通過系列制度與法律法規得以保障;過程公平表示公民能夠公平享受不低于普遍的社會標準的基本公共服務，且區域、群體間差異均衡;結果公平表示在基本公共服務語境下，公民享受基本公共服務后能夠產生滿意的結果。基于此，本研究構建了“起點-過程-結果”的均等化實現程度分析框架，分析基本公共服務均等化實現程度評價要素之間的內在關聯與耦合，建構均等化實現程度的評價維度。

在起點公平中，基本公共服務均等化機會均等的特征、保障群眾基本公共服務權利的價值與均等化的政策目標任務中的標準體系全面建立、保障機制鞏固健全、制度規范基本成型三大政策目標相耦合，保障著公民享有基本公共服務的機會公平和程序正義，是實現均等化的基本前提與起點，本文將這一維度歸納為政策環境公平;在過程公平中，均等化強調保障兜底也追求差異均衡，與政策目標的均等化水平穩步提高相耦合，是各個區域的基本公共服務領域和項目中均等化實現程度的具體表現，體現了基本公共服務供給的數量與差異均衡，本文將這一維度歸納為供給水平發展;而在結果公平中，人民群眾產生享有基本公共服務后獲得與幸福的情感結果，體現了基本公共服務均等化追求人民幸福的特征與全面提升小康社會質量的價值，回應了新時代人民對美好生活的向往。這一方面也恰是現有研究容易忽略的，基本公共服務本質上是供給與享有的交互，包含公民享有的結果，因此構建系統性的回應中國實踐的基本公共服務均等化實現程度評價框架需要包含這一維度，本文將這一維度概括為人民群眾滿意。

綜上所述，在“起點-過程-結果”框架下，理論與實踐的維度耦合構成了基本公共服務均等化實現程度的評價維度，并能彌補現有評價維度研究系統性和政策回應性的缺陷，兼顧效率、公平與公民滿意等基本公共服務均等化的價值訴求，本文構建了基本公共服務均等化實現程度評價模型（見圖1）。

四、基本公共服務均等化實現程度的三重評價維度

1.政策環境公平

政策環境公平維度評價著基本公共服務均等化的起點公平的實現程度。制度與相關政策是政策環境的主要內容。學界在對制度體系進行衡量時，多將制度建設作為社會某方面建設內容的一部分。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》明確規定，基本公共服務均等化在制度建設上需要全面建立標準體系、健全均等化的保障機制，使基本公共服務均等化的制度規范基本成型。在國家基本公共服務均等化的政策環境下，基本公共服務各領域需要制度規范銜接配套、基本完備，基本公共服務產品的供給過程與過程、績效管理有章可循，消除阻礙均等化的體制機制障礙，基本公共服務依法治理水平明顯提升，確保全體公民享有基本公共服務的權利，以及在程序上規定能夠享有大致均等的基本公共服務。

在基本公共服務均等化實現程度評價中，政策環境公平的維度應包括以下要素：首先，政策與制度體系應具有完備性，涉及基本公共服務均等化的公民權利、發展規劃、供給管理等的法律法規和重要政策不能缺失，并能形成完備性的政策體系;第二，政策與制度體系應具有正當性，基本公共服務均等化的政策與制度設計應秉承公平普惠的原則，優先考慮涉及基層、農村、邊遠地區、生活困難群體的基本公共服務供給的問題與短板，保障這些弱勢群體的權利;第三，政策與制度體系應具有響應性，響應性是指各級政府對公民的基本公共服務需求或問題的認知反饋情況，政府要了解并回應民眾最迫切、最需要的民生期望，并及時做出政策回應和工作部署;最后，政策與制度體系應具有匹配性，基本公共服務均等化所選擇的政策工具、手段要與預期目標相匹配，能夠瞄準和彌補基本公共服務領域的短板與弱項，能夠突出基本公共服務均等化的重點任務，確保規范有序地推動基本公共服務均等化。

2.供給水平發展

供給水平發展維度評價著基本公共服務均等化過程公平的實現程度，也是均等化實現程度提高的主要表現方面。使公民平等享受“社會標準”的公共服務是國家之基本責任[19]，因此供給水平發展需要平衡好兜底線和均衡化兩個方面。首先是兜底線，基本公共服務均等化要確保區域內公民享有不低于底線的基本公共服務，貧困地區基本公共服務主要領域的指標接近全國平均水平，基本公共服務供給能夠不斷擴大覆蓋范圍、補齊短板、縮小城鄉間群體間的差距。而均衡化則是針對不同區域、群體享有的基本公共服務必然存在差異的客觀事實，但要保持差異均衡，不同區域、群體所享有的基本公共服務在一定范圍內合理的離散分布。

根據《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》與《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等政策文件精神，基本公共服務均等化實現程度評價的供給水平發展維度需要涵蓋代表基本公共服務體系、關乎百姓民生的關鍵領域，如基本公共教育、基本勞動就業創業、基本醫療衛生、基本社會保險和基本公共文化體育等，并選取能夠體現其供給與發展水平的指標，即體現基本公共服務資源的投入，也突出其實際產出，構成供給水平發展維度的主要指標。

3.人民群眾滿意

人民群眾滿意維度取決于基本公共服務均等化結果公平的實現程度，更表明基本公共服務服務均等化發展的質量。因此，基本公共服務均等化實現程度評價既要包括基本公共服務產品、項目的實際產出，也要涵蓋政策群對人們行為與心理方面的影響。十九大報告首次將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感并列提出，人民群眾滿意也成為衡量改革發展成敗得失的基本指標。

基本公共服務均等化制度保障與均等化水平提高，在很大程度上將轉化為基本公共服務均等化的公眾滿意度。在基本公共服務均等化實現程度評價的視角中，應從過去的單一注重要素投入與規模增長的思維轉變為重視人民群眾的實際感受，并將人民群眾滿意作為基本公共服務均等化的目標之一。人民群眾滿意的前提是基本公共服務反映了人民群眾的實際需求，并且是可及可享的，同時在此過程中產生對生活有保障、可持續的安全感，實現社會穩定與社會治理水平的提升。人民群眾滿意也是一個復雜的、不斷發展的評價維度，滿意度的產生不僅僅與基本公共服務的供給相關，而是對社會生活的完整反映，基本公共服務均等化的戰略目標就是不斷與完善基本公共服務體系和能力，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，更加充實、更有保障、更可持續。

綜上所述，本文構建了基本公共服務均等化實現程度評價維度（見圖2）。

五、結? ?語

基本公共服務均等化實現程度兼顧均等化的價值目標與過程管理的政策工具屬性，為均等化評價研究提供了的系統性視角與手段，有力回應了目前學界的論爭。基本公共服務均等化的價值訴求與政策目標則是實現程度的評價要素，實現了均等化實現程度評價理論與實踐的統一。以羅爾斯正義三要素論為基礎，本文還分析了基本公共服務均等化的價值訴求與政策目標的內在關聯與耦合，構建了基本公共服務均等化實現程度的三重評價維度，即政策環境公平、供給水平發展和人民群眾滿意。在接下來的研究中，需要圍繞評價維度，科學選取評價指標、創新評價方法，完成基本公共服務均等化實現程度的評價，并發現區域的、結構的影響基本公共服務均等化的因素，及時調整，確保基本公共服務均等化目標高質量地實現。

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