疫情問責(zé),如何不泛化？

南方周末記者 杜茂林 南方周末實(shí)習(xí)生 龔柔善

有的地方?jīng)]有做到“問責(zé)一個(gè)，警醒一片”，而是問責(zé)“一大片”。

北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水：疫情再次將精準(zhǔn)問責(zé)、規(guī)范執(zhí)紀(jì)的話題推到前臺(tái)，“此種形勢(shì)下，問責(zé)更需實(shí)事求是，絕不能讓問責(zé)數(shù)量成為衡量監(jiān)督力度的關(guān)鍵指標(biāo)”。

2019年9月，新的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》全文發(fā)布，新增了免于問責(zé)、從輕問責(zé)等條款，防止問責(zé)泛化、簡單化。

2020年1月29日，對(duì)新冠疫情“防控不力”的楊文斌被停職檢查，他是四川蓬安縣鮮店鄉(xiāng)鄉(xiāng)長。

4天前，鮮店鄉(xiāng)排查出一名武漢返鄉(xiāng)人員，但鄉(xiāng)衛(wèi)生院未按要求及時(shí)對(duì)此人進(jìn)行體檢篩查，鄉(xiāng)政府也未跟蹤督辦，導(dǎo)致對(duì)該返鄉(xiāng)人員的居家監(jiān)管脫節(jié)。楊文斌被停職的當(dāng)天，鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長也被免職。

四川省紀(jì)委公開通報(bào)這起案例后，在四川某地級(jí)市紀(jì)檢部門工作的王偉（化名）感慨頗深——不斷公開的問責(zé)案例，震懾了不同級(jí)別的官員，但也帶來了一定的負(fù)面影響。

據(jù)王偉觀察，籠而統(tǒng)之地問責(zé)，干部很難放開手腳做事，而且任務(wù)下派后，干部瞻前顧后地掂量后，會(huì)選那些問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)低的事來做。

2月初，王偉感覺政策風(fēng)向有了變化。原來，四川省紀(jì)委已發(fā)現(xiàn)了問題，為了避免問責(zé)過多過濫，決定對(duì)疫情問責(zé)提級(jí)審核把關(guān)，問責(zé)縣處級(jí)以上干部由省紀(jì)委審核，對(duì)縣處級(jí)以下干部問責(zé)，要報(bào)市（州）紀(jì)委審核。

“此種形勢(shì)下，問責(zé)更需實(shí)事求是，絕不能讓問責(zé)數(shù)量成為衡量監(jiān)督力度的關(guān)鍵指標(biāo)。”北京大學(xué)廉政研究中心副主任莊德水對(duì)南方周末記者說，疫情再次將精準(zhǔn)問責(zé)、規(guī)范執(zhí)紀(jì)的話題推到前臺(tái)。

疫情期間，不僅是四川，內(nèi)蒙古、陜西、山西、山東、廣東等地，都出臺(tái)了文件，探索建立防止問責(zé)泛化的機(jī)制，中紀(jì)委也多次下文強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)紀(jì)。

“疾風(fēng)驟雨”

“每天都有，數(shù)量還不少。”王偉用“疾風(fēng)驟雨”形容疫情初期問責(zé)的高壓態(tài)勢(shì)，他平常也看各區(qū)縣上報(bào)的問責(zé)數(shù)據(jù)，但“以往沒這么多，扶貧領(lǐng)域稍多一些”。

一個(gè)村“出事”了，往往會(huì)牽出幾個(gè)干部被處理，輕則被批評(píng)，重則免職。王偉說，如此高密度地問責(zé)，自紀(jì)檢監(jiān)察制度改革以來較為少見。

高壓之下，官員被問責(zé)的原因多種多樣。

湖北黃岡市衛(wèi)健委原主任唐志紅，是疫情中因防控不力被問責(zé)的典型，2020年1月30日，中央指導(dǎo)組派出的督導(dǎo)組抵達(dá)黃岡，她作為衛(wèi)健委主任，對(duì)當(dāng)?shù)匾咔椤耙粏柸恢保S后被免職。包括唐志紅在內(nèi)，截至2月1日，黃岡市因疫情處理處分黨員干部337人，其中3人是正縣級(jí)干部。

據(jù)媒體報(bào)道，唐志紅被處理的當(dāng)天，湖北省紀(jì)委書記王立山在黃岡檢查工作，提出了五個(gè)“最嚴(yán)”：最嚴(yán)措施、最嚴(yán)作風(fēng)、最嚴(yán)管理、最嚴(yán)監(jiān)督、最嚴(yán)問責(zé)。

衛(wèi)生部門是因疫情而被問責(zé)的“高風(fēng)險(xiǎn)”部門。唐志紅被免之后，湖北省衛(wèi)健委黨組書記和主任雙雙去職。溫州一度是湖北之外確診人數(shù)最多的地級(jí)市，下轄的樂清市衛(wèi)健局局長也因未及時(shí)上報(bào)疫情被免職。

瞞報(bào)家人出行史也被視為防控不力，是問責(zé)干部的另一常見原因。浙江溫嶺城南鎮(zhèn)沙岙村黨支部書記張夏友，因隱瞞兒子、兒媳婦、孫女、孫子從武漢返鄉(xiāng)的事實(shí)，被免去職務(wù)。

攀煤集團(tuán)花山煤礦機(jī)電運(yùn)輸部部長張?zhí)煸疲螂[瞞女兒從泰國曼谷回國受到免職處理。他也成為公開通報(bào)中，因隱瞞家人入境信息被免職的第一人。

因“疫”問責(zé)的原因還有諸如對(duì)疫情信息上報(bào)不及時(shí)、擅離職守，以及對(duì)群眾聚眾娛樂監(jiān)督不到位等。但對(duì)被問責(zé)的干部來說，有一個(gè)原因多少有點(diǎn)“出乎意料”，就是通過微信發(fā)布疫情信息。

段驍是湖南省常寧市政府辦公室副主任，因?qū)⑸形垂_發(fā)布的疫情信息通過微信群傳播，受到黨內(nèi)警告處分。

南方周末記者注意到，在已通報(bào)的案例中，身處防疫一線的基層干部，被問責(zé)的比例最高。

在內(nèi)蒙古多倫縣，因一確診患者從出現(xiàn)癥狀到確診過程中，和49人有密切接觸，全縣共有26人被問責(zé)。縣中醫(yī)院院長、確診病例所在的諾爾鎮(zhèn)鎮(zhèn)長被免職，縣委書記、縣長、縣紀(jì)委書記被責(zé)令向上級(jí)作出深刻檢查，3名副縣長分別受到黨內(nèi)警告和批評(píng)教育處理，多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)干部受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

每次聽到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部防控不力被問責(zé)的消息，肖鳴（化名）的心情都會(huì)變得復(fù)雜，他是四川儀隴縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員。

“沒做事被問責(zé)理所應(yīng)當(dāng)，但如果做了事，因?yàn)榭陀^原因沒注意到而被追責(zé)，還是覺得不公平。”肖鳴告訴南方周末記者，問責(zé)調(diào)動(dòng)了干部的積極性，但也讓干部心里有了“包袱”。

他常聽到這樣的議論：“我活干得多，如果有天辦砸了怎么辦？”“隔壁村的某某每天都在值守，但人手不夠，照看不過來，還是遭了殃。”這時(shí)候，肖鳴就要去做干部們的思想工作，“本來村干部就少，他們停擺，就很難找到人干事。”

“逃過一劫”

紀(jì)委的工作人員也注意到了基層干部對(duì)“問責(zé)過度、泛化”的抱怨，“但沒人向領(lǐng)導(dǎo)反映，防控的口子不敢松。”王偉表示，他們也無可奈何。

直到四川省紀(jì)委決定對(duì)疫情問責(zé)提級(jí)審核，情況才有所好轉(zhuǎn)。截至3月中旬，四川省、市兩級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)已提級(jí)審核457次問責(zé)，涉及690人，紀(jì)委提出不予或免予問責(zé)的人員達(dá)139人，另有119人獲得從輕或減輕問責(zé)。

通過提級(jí)審核，四川省市兩級(jí)紀(jì)委還對(duì)21人提出了從重或加重追責(zé)問責(zé)的意見。可見，相比問責(zé)不力，問責(zé)過度、泛化的問題更加突出。

甘肅省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任林恒春，在接受媒體采訪時(shí)也指出“疫情問責(zé)”存在泛化、簡單化的問題，有的地方?jīng)]有做到“問責(zé)一個(gè)、警醒一片”，而是問責(zé)“一大片”，他提出要精準(zhǔn)問責(zé)。

意識(shí)到問題后，不少地方都出臺(tái)了政策，為問責(zé)泛化“踩剎車”，嚴(yán)防執(zhí)紀(jì)粗放，問責(zé)畸輕畸重。

杭州在省會(huì)城市中較早提出了“不搞簡單機(jī)械式問責(zé)”。杭州市紀(jì)委副書記朱華在接受采訪時(shí)表示，疫情防控一環(huán)扣一環(huán)，管理中難免出現(xiàn)疏漏或者不足，特別是基層一線黨員干部很辛苦，問責(zé)處理一定要審慎穩(wěn)妥。

該市下城區(qū)東新園社區(qū)主任卜君杭因此“逃過一劫”。紀(jì)委暗訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，卜君杭負(fù)責(zé)社區(qū)疫情管理有疏漏，但考慮到事務(wù)繁雜，且沒有造成嚴(yán)重后果被免責(zé)。

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南方周末記者 杜茂林 南方周末實(shí)習(xí)生 龔柔善

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★“包容點(diǎn)就是問責(zé)不力，嚴(yán)格點(diǎn)就是簡單化、泛化。”就像一枚硬幣的兩面，平衡并不容易把握。

截至3月中旬，四川省、市兩級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)已提級(jí)審核457次問責(zé)，涉及690人，紀(jì)委提出不予或免予問責(zé)的人員達(dá)139人，另有119人獲得從輕或減輕問責(zé)。

省一級(jí)紀(jì)委中，較早明確要求“審慎問責(zé)”的是內(nèi)蒙古紀(jì)委。2020年2月15日，內(nèi)蒙古自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委印發(fā)了《關(guān)于立足疫情防控監(jiān)督職責(zé)定位堅(jiān)持依規(guī)依紀(jì)依法精準(zhǔn)問責(zé)的通知》，明確提出防止問責(zé)泛化，分清全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

因監(jiān)獄出現(xiàn)重大疫情而引起全國關(guān)注的山東，在嚴(yán)肅問責(zé)的同時(shí)，也對(duì)問責(zé)程序作出了規(guī)定，要求啟動(dòng)問責(zé)必須“凡問四必”，不僅要聽當(dāng)事人敘述，還要聽取當(dāng)事人所在單位黨組織、群眾的意見和上級(jí)部門關(guān)于政策適用的意見，同時(shí)必須對(duì)問責(zé)效果進(jìn)行評(píng)估。

山東省紀(jì)委還要求，省內(nèi)各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)對(duì)查處的疫情防控問題的定性量紀(jì)處置，都要報(bào)省紀(jì)委逐一審核把關(guān)。這比四川實(shí)行省市兩級(jí)紀(jì)委審核還要嚴(yán)格。

山西省紀(jì)委出臺(tái)《疫情防控精準(zhǔn)監(jiān)督工作導(dǎo)則》之后，還特意選取了全省14個(gè)疫情防控的典型案例，從正反兩方面為干部實(shí)施監(jiān)督提供參考意見。

在中紀(jì)委、省級(jí)紀(jì)委精準(zhǔn)問責(zé)的要求下，王偉所在的四川某市紀(jì)委也作出了決策方式的調(diào)整，過去該市紀(jì)委對(duì)某個(gè)干部的處理意見向分管副書記報(bào)告就行，但在疫情期間，加強(qiáng)了橫向交流，常常是幾個(gè)副書記一起討論。

防止出現(xiàn)“家常便飯式”

事實(shí)上，問責(zé)簡單化和泛化，并非在疫情期間才引起重視。“在較長時(shí)間內(nèi)，這個(gè)問題就一直存在。”中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉對(duì)南方周末記者說。

公開報(bào)道顯示，西南某地曾發(fā)生一起群體性事件，該追責(zé)的部門本已明確，但縣領(lǐng)導(dǎo)覺得問責(zé)范圍不夠廣，不足以體現(xiàn)問責(zé)的決心，于是把本無直接關(guān)系的部門也列入問責(zé)名單。

莊德水也發(fā)現(xiàn)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)班子的所有成員都被問責(zé)過，問責(zé)情況多了，班子成員“輪流坐莊”，分擔(dān)責(zé)任，大家也就習(xí)慣了，“慢慢有了一種無所謂的態(tài)度，也不太影響經(jīng)濟(jì)收入。”

2019年9月，新的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》全文發(fā)布。毛昭暉注意到，修訂后的條例，新增了免于問責(zé)、從輕問責(zé)等條款，防止問責(zé)泛化、簡單化。“這應(yīng)是為了回應(yīng)基層長期以來希望中央部門牽頭出臺(tái)細(xì)化問責(zé)情形的呼聲。”

在毛昭暉看來，問責(zé)簡單化還會(huì)導(dǎo)致一個(gè)不正常的現(xiàn)象出現(xiàn)——越到基層，問責(zé)壓力越大。

《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志2019年刊載的一篇調(diào)研報(bào)告顯示，2018年以來，華東某省全部地級(jí)市共查處問題6994起，問責(zé)7064人，問責(zé)人數(shù)占總數(shù)的98.47%，而該省省直單位、省屬企業(yè)和省管高校僅查處問題89起，問責(zé)110人，平均每個(gè)單位被問責(zé)的還不到1人。屬于典型的地方問責(zé)多，直屬部門問責(zé)少。

莊德水注意到，為了防止“一拍腦袋式”“家常便飯式”問責(zé)，條例增加了很多程序性條款。這也是此次修訂條數(shù)和內(nèi)容增加最多的部分。

譬如，啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查后，條例明確應(yīng)當(dāng)組成調(diào)查組，綜合考慮主客觀因素，正確區(qū)分執(zhí)行不當(dāng)、執(zhí)行不力、不執(zhí)行等不同情況，精準(zhǔn)提出處理意見。

黨內(nèi)問責(zé)條例修訂后，各地不少相關(guān)的文件中都確定了免責(zé)、從輕問責(zé)條款。

新冠疫情發(fā)生時(shí)，重災(zāi)區(qū)湖北孝感臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)太平山村黨支部書記丁新明，成了一個(gè)被免予問責(zé)的“幸運(yùn)兒”。

2月9日下午，丁新明接到村民甘某的電話，對(duì)方稱自己頭暈，經(jīng)衛(wèi)生院診斷需要去孝感城區(qū)繼續(xù)治療。但封村、封路后，無通行證明，不能前往孝感城區(qū)。

覺得事態(tài)緊急，丁新明回村后，直接將用于疫情防控工作的車輛通行證交給甘某女婿李某，讓他駕駛私家車將甘某送醫(yī)。

孝感市紀(jì)委監(jiān)委立案調(diào)查后，認(rèn)為丁新明違反了通行禁令，但確是在緊急狀態(tài)下，為救助他人而違禁，最終對(duì)他免責(zé)處理。

“精準(zhǔn)問責(zé)重要的原則就是區(qū)分。”莊德水說，區(qū)分得好，問責(zé)效果就會(huì)好，反之，則會(huì)誤傷干部的積極性。

“實(shí)操難度很大”

要做到精準(zhǔn)問責(zé)并不容易，主要在于難以區(qū)分。

不少紀(jì)檢系統(tǒng)的官員表示，防止泛化和防止問責(zé)不力就像一枚硬幣的兩面，平衡并不容易把握。

“包容點(diǎn)就是問責(zé)不力，嚴(yán)格點(diǎn)就是簡單化、泛化。”王偉有時(shí)也困惑，一個(gè)案子也許問題并不嚴(yán)重，但一旦有案外因素影響，顧慮會(huì)增多，尺度就不好拿捏。

莊德水調(diào)研時(shí)，也常聽到紀(jì)檢辦案人員抱怨，遇到上級(jí)轉(zhuǎn)下來的違紀(jì)線索，內(nèi)心會(huì)惶恐，影響判斷。

“現(xiàn)實(shí)生活里，紀(jì)委裁定的空間較大。要實(shí)現(xiàn)問責(zé)的效果，主要依賴于有關(guān)負(fù)責(zé)人政治管理的藝術(shù)以及敢于擔(dān)當(dāng)?shù)某潭取！鼻f德水說。

談及怎么實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)時(shí)，毛昭暉也覺得“精準(zhǔn)”這個(gè)提法很好，但實(shí)操難度很大，單靠法條或者規(guī)范性文件有時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。

“客觀來講，問責(zé)條例的某些條款還是有點(diǎn)模糊。”毛昭暉以第十七條為例，這條規(guī)定，對(duì)在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中出現(xiàn)的失誤，為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，可以不予問責(zé)或免予問責(zé)。

“實(shí)操過程中，這些內(nèi)容又很難界定。什么叫缺乏經(jīng)驗(yàn)，什么叫探索性試驗(yàn)？”毛昭暉認(rèn)為目前缺乏更為細(xì)化的問責(zé)清單，包括正面和負(fù)面的。

毛昭暉建議，可以考慮由中央相關(guān)部門牽頭，出臺(tái)一些指導(dǎo)性案例，以便基層有章可循、有據(jù)可依，而且這些案例應(yīng)該更加公開透明，“現(xiàn)在公布的大多數(shù)案例，常常一句話就帶過了，到底為什么問責(zé)，基于什么樣的考量，依據(jù)是什么，并不清楚。”

容錯(cuò)糾錯(cuò)也是探索精準(zhǔn)問責(zé)中常被提及的話題。在學(xué)者們看來，“精準(zhǔn)”也包括確定哪些情形應(yīng)該被容錯(cuò)免責(zé)，哪些情形問責(zé)后應(yīng)該被糾正。

公開報(bào)道中，近年“容錯(cuò)免責(zé)”的案例很多，但被糾錯(cuò)的很少。安徽全椒縣農(nóng)村公路局副局長張偉，因下班后洗澡錯(cuò)過省脫貧攻堅(jiān)巡查組的電話而被問責(zé)，爾后被糾正，是近年來少有的因糾錯(cuò)而受輿論關(guān)注的新聞人物。

也有學(xué)者和官員認(rèn)為糾錯(cuò)很難實(shí)行。目前，各地決定容錯(cuò)糾錯(cuò)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是問責(zé)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要是紀(jì)委監(jiān)委。浙江省某縣組織部副部長對(duì)南方周末記者說，“自己犯了錯(cuò)要去糾正，放在任何人來講都是一件難事。”

這位副部長的建議是，可以由黨委來統(tǒng)籌，建立相應(yīng)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，由紀(jì)檢、組織部門、專業(yè)人士、利益相關(guān)方代表等組成，對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行裁決，“這樣可以避免不愿糾正的情況”。

毛昭暉也較為認(rèn)同這一建議。他認(rèn)為問責(zé)時(shí)，應(yīng)引入多元評(píng)價(jià)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)精準(zhǔn)。也有學(xué)者表示，精準(zhǔn)問責(zé)的最終目的還是為了對(duì)干部負(fù)責(zé)，但目前的探討，主要還是集中在技術(shù)層面如何改進(jìn)問責(zé)手段。

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