美國與世衛組織的恩怨何時能了？

南方周末特約撰稿　梁晴川

世界衛生組織總干事譚德塞。

新華社　?圖

★當前，特朗普發起的“斷供”行動，可能導致世衛組織“停擺”。來自世衛組織網站的信息顯示，2019年，美國政府應該提供4億美元的會員年費，占該組織年度總開支的15%。

“我們有理由質疑‘美國的慷慨是否得到了最好的利用？　現實卻是，世界衛生組織（WHO）并沒有以及時、透明的方式，充分獲取、核實并分享有關疫情的信息。”2020年4月14日，在白宮玫瑰園草坪舉行的疫情通報會上，美國總統特朗普滿腔怒火。

當世衛組織忙于回應特朗普的挑戰之時，全球新冠肺炎感染者確診人數已突破250萬，美國的疫情尤為嚴重。截至北京時間4月22日上午9時，美國新冠病毒肺炎累計確診820104例，累計死亡45172例。

“三宗罪”與“自擺烏龍”

“整個1月中旬，它都在‘學舌并公開支持那種沒有發生人傳人的觀點。”按照特朗普的說法，世衛組織至少有三宗罪：“隱瞞疫情”、“反應不及時”、“以中國為中心”。

但世衛組織公布的抗疫日程表顯示，“反應不及時”的批評并不成立。2020年1月12日，中國科學家發布新冠病毒基因組后，世衛組織當即請求德國的科研團隊據此信息研發檢測試劑。四天后，世衛組織將檢測方法發布到官網上，供各國的實驗室復制使用。

2020年1月21日，中國又與世衛組織共享了一種新的檢測材料。但是，美國疾病控制與預防中心（CDC）并沒有采納世衛組織提供的檢測試劑，堅持自行開發，其間一度出現“配方錯誤”等技術問題，持續一個多月的研發周期還導致美國錯過疫情防控的“窗口期”。

“美國疾控專家拉響疫情警報是在1月……那么，到3月13日（美國）宣布進入國家緊急狀態之間，白宮究竟做了什么？”美國《紐約時報》的文章批評，特朗普政府“無視世衛組織的警告、鮮有作為”。

特朗普的“抗疫時間線”也記錄在他樂此不疲的推特上。1月21日，他樂觀地寫道，“一個從中國武漢回來的人感染了（新冠）病毒，一切盡在掌控之中”。三天后，特朗普又公開稱贊，“中國為控制病毒做出了艱苦的工作”。

新冠疫情迅速在美國肆虐，特朗普總統開始“變臉”。3月19日白宮疫情通報會上，他將講稿中的“新冠病毒”字樣劃掉，并手寫改為“中國病毒”。之后，他又在4月14日指責世衛組織“袒護中國”。

“幾十年來，受制于出資國的政策和偏好，世衛組織對所有成員國都很友好，對中國、美國、剛果等國都是如此。”美國國際開發署國外救災辦公室前主任杰里米·柯寧戴克（Jeremy Konyndyk）認為。

多位美國學者并不認可特朗普“甩鍋”給世衛組織。新冠病毒大流行以來，他一直在變換著“替罪羊”。2月初，特朗普指責前任總統奧巴馬，“留下一套完全陳舊不堪、理應廢棄淘汰的醫療基礎設施”。

不過，奧巴馬等民主黨人并不打算“背鍋”。美國《華盛頓郵報》等媒體也披露，正是特朗普推動國會否決了奧巴馬的“平民化醫保改革”法案，特朗普還大幅削減傳染病“綜合危機應對基金”，并取消了奧巴馬政府設立的“全球衛生安全辦公室”。

特朗普頻繁地“甩鍋”。面對“最富的國家卻無法給你一個口罩”的質問，特朗普嚴厲地斥責紐約醫院內部員工偷走口罩，他認為這種“監守自盜”加劇了防護物資緊缺；白宮例行疫情通報會上，特朗普還時常與記者“斗嘴”，指責新聞媒體“對疫情初期的輕描淡寫，把疫情的規模和風險縮減到了最小化”。

“本周二，又輪到世衛組織來為白宮的借口承擔責任了……特朗普總是自擺烏龍。”4月16日，瑞士《日內瓦論壇報》刊發文章說。

“欠費”“斷供”涉及多家國際組織

2020年4月14日的記者會上，在細數世衛組織“三宗罪”之后，特朗普還宣布“斷供”：停止繳納會費。

“特朗普的發言不只是言語層面的威脅，的確會對美國對外援助預算分配造成實質性的影響。”路透社援引美國國際開發署一名官員的話，原定4月初，美方向世衛組織的小兒麻痹項目提供4300萬美元的援助，資金現已被凍結。

當前，特朗普發起的“斷供”行動，可能導致世衛組織“停擺”。來自世衛組織網站的信息顯示，2019年，美國政府應該提供4億美元的會員年費，占該組織年度總開支的15%。

世衛組織的開支主要用于全球衛生項目，包括各種流行病和地方病防治，以及醫療設備的購置等。該組織的資金來源主要是各國政府的會員費，以及來自會員國和相關組織的自愿捐贈。2016-2017年期間，來自美國政府和社會的捐款占自愿捐贈的76%。

“每一個拿了美國納稅人錢的國際組織，毫無疑問都要為美國的利益服務。”4月8日的白宮記者會上，美國國務卿蓬佩奧表示。

他對世衛組織不服從美國的“指揮棒”不滿。但是，世衛組織的會員費多少，主要依據會員國的財富和人口狀況核算，并倡導“量力而行、盡力而為”的國際援助原則，會員費并不與投票權掛鉤，這也是堅持國際關系民主化的普遍做法。

特朗普上臺后，美方與世衛組織的摩擦就開始加劇。2018年5月，世衛組織推廣母乳哺育計劃時，美方就以停止經濟與軍事援助來要挾一些國家支持其反對立場。

美國政府還對世衛組織內部人事更迭不滿。2018年，美國國務院提交給國會的報告顯示，世衛組織僅有3%的職務由美國人擔任。

據白宮行政管理和預算局官員透露，特朗普有意扣下援助世衛組織的經費，并下令支付國際組織的120億美元經費要作為外交籌碼，以換取在這些組織安插更多美方人員。

不僅是國際組織的“大金主”，美國也是“欠費大戶”。截至2020年3月，美國拖欠世衛組織2019年度70%的應繳會費，還拖欠總額約1.2億美元的2020年度會費，這筆費用原本應該在1月1日前繳納。

“其實，美國政府威脅暫停繳納世衛組織會費的舉動早有預謀。”美國有線電視新聞網(CNN)透露，特朗普對世衛組織的攻訐，只是一項大規模預算削減計劃的一環。

美國《外交政策》雜志網站稍早前的報道也證實，2020年2月，美國政府在制定2021年預算提案時，就提出將全球衛生支出削減三十多億美元。其中，包括將世衛組織的年費等減半：從上一年度的1.23億美元減至5800萬美元。

多國政府和公益組織填補“虧空”

特朗普政府的欠費與“斷供”，可能給世衛組織等國際機構帶來沉重打擊。當前，世衛組織在防治艾滋病、結核病和瘧疾等方面已取得較大成效，尤其消滅脊髓灰質炎行動成果豐碩。

1988年，世界衛生大會發起全球消滅脊髓灰質炎行動以來，發病率已減少99%，所涉及的國家也從125個減少到3個。

特朗普給世衛組織的“斷供”，并沒有在盟國內部一呼百應。4月12日，英國政府宣布將向聯合國等機構捐助2億英鎊，其中6500萬英鎊支持世衛組織抗擊新冠疫情。

“世衛組織的工作是努力降低新冠病毒的傳播，世界比以往任何時候都更需要世衛組織。”美國微軟創始人比爾·蓋茨也公開表示，將為新冠疫苗研究計劃等項目增加1.5億美元。

近年來，世衛組織大約四分之三的資金來自會員費之外的“自愿捐款”，比爾·蓋茨夫婦的基金會是僅次于美國政府的第二大出資方。

“一個軟弱的人、一個糟糕的領導人，不敢承擔任何責任，只會責備他人。”4月15日，美國眾議院議長佩洛西發表聲明指責特朗普“斷供”世衛組織，“這個決定危險且違法”。

多家美國社會組織也對特朗普甩鍋給世衛組織不滿。美國醫學會（AMA）主席帕特里斯·哈里斯（Patrice A. Harris）認為，特朗普政府“正在向錯誤方向邁出危險一步”；美國喬治敦大學全球衛生法教授勞倫斯·戈斯廷也認為此舉是“致命的”“不體面的”。

2020年4月15日，俄羅斯副外長里亞布科夫在新聞發布會表示，“這是美國當局非常自私態度的一個例子。”當天，伊朗外長扎里夫的批評更尖銳，“這個時候，美國給世衛‘斷供是可恥的。美國政府的欺凌、威脅和吹牛不僅上癮，它還在殺人。”

這一次，美國的盟友也沒有像以往一樣附和。4月17日的記者會上，日本首相安倍晉三隱晦地呼吁“必須堅定地支持世衛組織”。

前一天的七國集團（G7）領導人會議上，主持人特朗普唱起反對世衛組織的“獨角戲”時，德國、加拿大、法國、英國、意大利和日本都唱反調，聲言將繼續支持世衛組織，但要求該組織“就透明度和資金管理”進行審視和改革。

在“公共衛生考慮和保留最終政治權力”之間取得平衡

“對世衛組織來說，美國長期都是非常慷慨解囊的朋友，我們希望美國持續扮演這個角色。”4月15日，世衛組織總干事譚德塞表示，對于特朗普政府的“斷供”深感遺憾。

世衛組織已開啟多元化的融資之路。3月底，該組織發起一項6.75億美元的募捐活動；4月中旬，它又發起多名國際音樂人士參與的新一輪募捐，目標籌集10億美元。

“無論金額多少，捐助的國家越多，情況就會變得越好。”2017年春天，特朗普第一次發出縮減對世衛組織資助的威脅后，譚德塞就開始謀劃擴大捐助國范圍的應對之策。

現年55歲的譚德塞來自埃塞俄比亞。七歲時，他眼睜睜地看著哥哥被病魔奪去生命，從此立志建立一個“正常的醫療系統”。上世紀90年代，譚德塞赴英國攻讀傳染病學，并獲得公共衛生專業博士。

2005年至2012年擔任埃塞俄比亞衛生部長期間，譚德塞對醫療系統進行大規模改革，開始引入現代醫療保險制度，建立數萬人規模的鄉村醫療隊伍，大量建設醫院和診所，還將全國醫學院從3所擴展到33所。

其間，埃塞俄比亞的肺結核、艾滋病和霍亂的死亡率下降近90%。2012年至2016年，譚德塞開始擔任埃塞俄比亞外交部長。

具有醫學專業背景和外交工作經驗，讓譚德塞在2017年的世衛組織總干事提名中勝出。當選后，他對世衛組織進行了大刀闊斧的改革，著重提高對衛生風險的反應速度。

2013年至2014年，埃博拉疫情在西非蔓延，以及2003年的“非典”（SARS）疫情，讓世衛組織兩次處在輿論風口浪尖上，它被批評行動緩慢、措施乏力。

盡管作為聯合國的重要組成部分，世衛組織具有廣泛的國際影響力。但是，它一直受到經費預算和國際政治的壓力，更不可能具備主權意義上的執法權。

“我們面臨的最大的挑戰之一，就是太多受疫情影響的國家仍然沒有跟世衛組織共享數據。”2月26日，譚德塞還抱怨，有些國家仍然未能按《國際衛生條例》的要求向世衛組織報告疫情。

“簽署國際規則的國家政府給自己留了一個漏洞，他們現在正在利用它……各成員國給了自己一張‘出獄卡。”吉恩·盧卡·伯奇(Gian Luca Burci)曾擔任世衛組織的法律顧問11年之久。他回憶2005年的《國際衛生條例》修訂談判時的場景：直到凌晨5點，談判代表們才達成一項折衷的協議，在“公共衛生考慮和保留最終政治權力”之間取得平衡。

美國《名利場》雜志文章認為，如果世衛組織不按照美國的要求進行改革，美國不僅會中斷資金支持，還可能退出該組織。

孤立主義，還是“特朗普式的單邊主義”

特朗普政府已“退群”成癮。上臺后，他接連宣布退出跨太平洋伙伴關系協定、聯合國人權理事會、聯合國氣候變化框架公約巴黎協定、全球移民協議、聯合國教科文組織、萬國郵政聯盟等。

2017年10月，特朗普政府退出聯合國教科文組織并拒絕補繳六年累計五億多美元會費。伊朗外長扎里夫批評說，“特朗普政府還有什么不能退出？　或許，只有地球是他們無法退出的。”

2019年12月，特朗普又威脅要退出世界貿易組織（WTO），美方多次使用一票否決權，反對該組織內設上訴機構的仲裁法官人選。

一項統計顯示，特朗普上臺的2017年，美國在聯合國大會與其它會員國的投票一致性出現大幅下滑，從2016年的41%降到31%，遠低于奧巴馬政府時期的任何年份。

如果濫用反對票不能奏效，特朗普政府還習慣使用“斷供”“欠費”等經濟手腕。2019年10月，聯合國遭遇“十年來最嚴重的資金危機”。據聯合國秘書長古特雷斯透露，64個會員國未足額繳納會費，總欠費累計13億美元。其中，美國拖欠10.5億美元。

一些美國輿論認為，特朗普正帶領美國走向孤立主義。美國外交政策中，歷來存在國際主義與孤立主義兩條思想的暗線，孤立主義可以追溯到美國國父喬治·華盛頓的中立主義原則——“我們是為我們自己行動，不是為別人而行動”。

“孤立主義價值觀出現回潮。”美國加利福尼亞大學伯克利分校經濟學教授、國際貨幣基金組織前高級政策顧問巴里·艾肯格林認為，特朗普只是迎合了部分美國民眾的孤立主義思潮，它的政策本質是“特朗普式的單邊主義”。

不僅面向競爭國，特朗普還將“單邊主義”政策推向盟友。2019年12月，參加美國前總統老布什的葬禮時，歐盟駐美國大使戴維·奧沙利文發現，他原本應在150多名外國代表中排在前20位或30位，卻是最后一個被請上前的代表，歐盟的盟友地位淪為國際組織的待遇。

二戰結束后，美國主導成立聯合國、國際貨幣基金會、世界銀行和關貿總協定等國際組織，企圖從政治、安全、經濟等全面領導世界。

冷戰后，美國對國際組織的掌控越來越力不從心，它的國內生產總值（GDP）從鼎盛時期占全球一半，降至2018年的24.16%。

反對票、拖欠會費直到“退群”，美國對現有國際組織行使主導權遇挫后，它通常還會選擇另起爐灶。2018年11月，美國簽署《美墨加協定》，取代被特朗普稱為“一個災難”的《北美自由貿易協定》。

“我們可以將這筆預算撥給紅十字會，或是其他類型相似的國際組織。”近日，路透社援引一名美國政府官員的話，美國可能扶植聯合國艾滋病規劃署等機構取代世衛組織。