制度壓力與地方政府的債務(wù)融資行為
——來(lái)自市級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

陳 菁 ，曾 晨

（1. 江西師范大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，江西 南昌 330022；2. 廈門大學(xué) 國(guó)際學(xué)院，福建 廈門 361005； 3. 江西外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)學(xué)院 國(guó)際商務(wù)學(xué)院，江西 南昌 330022）

2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，中央政府出臺(tái)了以“四萬(wàn)億”公共投資刺激計(jì)劃為代表的一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策，旨在保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。在“四萬(wàn)億”公共投資計(jì)劃中，中央政府只承擔(dān)1.18萬(wàn)億元，其余則由地方政府籌集。為鼓勵(lì)地方政府提供配套資金，中央積極支持地方政府拓寬融資渠道。在此背景下，各級(jí)地方政府紛紛組建融資平臺(tái)公司，通過融資平臺(tái)大幅舉債，導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)迅速增長(zhǎng)。2013年國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)公告顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府債務(wù)已高達(dá)17.89萬(wàn)億元，比2010年底增長(zhǎng)70%。

黨的十九大將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，并將重點(diǎn)放到了防控金融風(fēng)險(xiǎn)上。在“嚴(yán)防金融風(fēng)險(xiǎn)”的語(yǔ)義之下，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯然是中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)之一。然而，在中央不斷強(qiáng)化監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì)之下，地方政府的舉債沖動(dòng)依然存在。據(jù)審計(jì)署近期公布的《2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》顯示，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5省的5個(gè)市縣通過出具承諾函等違規(guī)方式舉借政府性債務(wù)64.32億元。

那么，我國(guó)的地方債務(wù)問題究竟從何而來(lái)？為何地方政府在債務(wù)融資上越來(lái)越趨同？以全球視野觀察，地方債務(wù)問題就如同揮之不去的“成長(zhǎng)煩惱”，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國(guó)家無(wú)一不經(jīng)歷過地方債務(wù)規(guī)模的失控，典型地區(qū)甚至反復(fù)醞釀危機(jī)。哪怕是發(fā)達(dá)國(guó)家，這一問題也并不鮮見，美國(guó)、德國(guó)、西班牙、意大利等國(guó)都出現(xiàn)過地方債務(wù)危機(jī)。然而，鑒于我國(guó)特殊的歷史背景與制度環(huán)境，國(guó)外研究與經(jīng)驗(yàn)難以直接套用。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究往往將地方債務(wù)融資歸因于實(shí)體面因素的驅(qū)動(dòng)，如城市化進(jìn)程、土地資產(chǎn)升值等，或?qū)⑵錃w結(jié)于財(cái)政分權(quán)、晉升壓力以及軟預(yù)算約束等制度癥結(jié)。這些研究大多只是零散地圍繞著一個(gè)或幾個(gè)因素展開，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撝魏涂茖W(xué)的分析框架。本文立足于制度理論，致力于為地方債務(wù)構(gòu)建一個(gè)基于“制度同形”的分析框架，用以解析地方政府債務(wù)融資問題。

Dimaggio和Powell于1983年首次提出“制度同形”理論，將制度壓力分為強(qiáng)制性制度壓力、規(guī)范性制度壓力與模仿性制度壓力，其中規(guī)范性制度壓力主要來(lái)源于家庭、社區(qū)、社會(huì)等社會(huì)結(jié)構(gòu)所形成的規(guī)范、價(jià)值觀及文化認(rèn)同［1］。Yang等強(qiáng)調(diào)，為適應(yīng)這類規(guī)范性制度壓力，組織將調(diào)整其行為模式，以獲得文化正當(dāng)性及社會(huì)的認(rèn)可與支持［2］。趙強(qiáng)認(rèn)為，對(duì)于地方政府及地方官員而言，規(guī)范性制度壓力的一個(gè)重要來(lái)源是我國(guó)政治體制與人事管理體制所帶來(lái)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力，以及我國(guó)文化傳統(tǒng)下對(duì)官職的認(rèn)同與追求［3］。在這種規(guī)范性制度壓力的作用下，為獲得更高的認(rèn)可度與正當(dāng)性，我國(guó)地方政府及其主政官員積極調(diào)整其行為模式，從而出現(xiàn)了通過舉債來(lái)獲取政績(jī)建設(shè)所需金融資源的行為方式。為適應(yīng)規(guī)范性制度壓力，地方政府試圖通過舉債來(lái)打破財(cái)政收支不均的局限，利用債務(wù)融資來(lái)獲取政績(jī)建設(shè)所需的巨額資金，從而在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，爭(zhēng)取脫穎而出，實(shí)現(xiàn)官職的提升，以獲得更高的社會(huì)地位及社會(huì)認(rèn)可度。基于此，本文提出如下假設(shè)，即在其他條件不變的情況下，規(guī)范性制度壓力越大，地方政府舉債規(guī)模越多。

一、計(jì)量模型、變量選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）計(jì)量模型

基于制度理論，為探討規(guī)范性制度壓力對(duì)地方政府舉債規(guī)模的影響，本文設(shè)計(jì)了如下計(jì)量模型：

（二）變量選擇

1.被解釋變量

由于省級(jí)層面的地方債務(wù)數(shù)據(jù)無(wú)法完整獲取，估算的地方債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)難以確保其真實(shí)可靠性，同時(shí)考慮到城投債務(wù)所占比重的逐步上升及其數(shù)據(jù)的可得性、完整性，本文參考羅黨論和佘國(guó)滿、陳菁和李建發(fā)等人的研究，采用各地級(jí)市政府融資平臺(tái)所發(fā)行的城投債進(jìn)行替代［4］。同時(shí)，本文以2008年為基年，利用CPI指數(shù)將各市城投債余額轉(zhuǎn)換為實(shí)際值，并對(duì)其取對(duì)數(shù)，以避免異方差問題。

2.解釋變量

本文的解釋變量為規(guī)范性制度壓力。關(guān)于制度壓力的量化，張國(guó)清和肖華在研究公司環(huán)境信息披露問題時(shí)，將規(guī)范性制度同形壓力定義為截至當(dāng)年末公司注冊(cè)所在省（市）環(huán)保NGO的個(gè)數(shù)，同時(shí)將模仿性制度同形壓力定義為環(huán)境信息披露的行業(yè)平均值［5］；趙強(qiáng)在研究地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的擴(kuò)散問題時(shí)，將模仿性制度壓力定義為年末累積采納網(wǎng)格化管理創(chuàng)新的某類城市數(shù)與該類別城市的總個(gè)數(shù)的比值［3］。借鑒這些研究，并參考地方政府舉債融資的制度背景與具體情境，本文從地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力的角度來(lái)衡量規(guī)范性制度壓力，將其定義為同省排名前一位地級(jí)市的人均實(shí)際GDP/本地級(jí)市的人均實(shí)際GDP。為避免異方差問題，本文對(duì)接壤地級(jí)市的發(fā)債平均值進(jìn)行了對(duì)數(shù)處理。同時(shí)，為控制內(nèi)生性問題，上述解釋變量均滯后一期。

3.控制變量

加入模型的控制變量包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（Economic）、財(cái)政自給率（Auto）、固定資產(chǎn)投資水平（Inv）、土地出讓規(guī)模（Land）以及人口密度（Pop），見表1。

表1 變量含義

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文構(gòu)建了2008-2017年的市級(jí)面板數(shù)據(jù)，包括了我國(guó)的283個(gè)地級(jí)市，部分地級(jí)市由于數(shù)據(jù)缺失而剔除在外。其中，城投債數(shù)據(jù)來(lái)自于萬(wàn)得（Wind）資訊數(shù)據(jù)庫(kù)，土地出讓收入數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》，其他數(shù)據(jù)均來(lái)自中國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)（CEIC）。為避免通貨膨脹的影響，本文以2008年為基期，利用CPI指數(shù)將所有數(shù)值型變量的取值由名義值轉(zhuǎn)化為實(shí)際值。

二、實(shí)證分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)

根據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果，市級(jí)城投債規(guī)模的對(duì)數(shù)值（Debt）在 0與 6.656 4之間，其均值為 1.154 7，標(biāo)準(zhǔn)差為1.611 8，說(shuō)明市級(jí)城投債規(guī)模存在較明顯的差異。規(guī)范性制度壓力的取值在1與3.397 1之間，均值為1.157 8。此外，控制變量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（Economic）、財(cái)政自給率（Auto）、固定資產(chǎn)投資水平（Inv），以及人口密度（Pop）在各地級(jí)市之間都存在一定差異，而土地出讓規(guī)模（Land）在各市之間的差異性則相對(duì)較小，說(shuō)明土地出讓在市級(jí)層面較為普遍，見表2。

表2 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

（二）回歸分析

根據(jù)回歸結(jié)果，在固定效應(yīng)模型與隨機(jī)效應(yīng)模型中，規(guī)范性制度壓力都在10%的顯著性水平下與地方債務(wù)規(guī)模正相關(guān)，規(guī)范性制度壓力每上升一個(gè)單位，地方債務(wù)規(guī)模將增長(zhǎng)約30%，這一變化在經(jīng)濟(jì)意義上也是顯著的。該回歸結(jié)果支持了本文所提出的假設(shè)，證實(shí)了規(guī)范性制度壓力顯著地刺激了地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

控制變量的估計(jì)結(jié)果基本與預(yù)期保持一致。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的回歸系數(shù)在1%的顯著性水平下為正，說(shuō)明在控制其他條件不變的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方債務(wù)規(guī)模也越大。其次，土地出讓規(guī)模在5%的顯著性水平下與地方債務(wù)規(guī)模正相關(guān)，可見土地財(cái)政與地方債務(wù)相輔相成。最后，人口密度也與地方債務(wù)規(guī)模顯著正相關(guān)，這主要是由于人口密度越大，一般來(lái)說(shuō)地方事權(quán)與支出責(zé)任也越大，見表3。

表3（續(xù)）

表3 制度壓力對(duì)地方債務(wù)規(guī)模的影響

三、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為提高研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文分別進(jìn)行了以下幾方面的穩(wěn)健性檢驗(yàn)①本文不再列示該穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果，但可提供相關(guān)資料及數(shù)據(jù)。。

第一，改變被解釋變量定義。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文用各地級(jí)市的單筆平均發(fā)債金額來(lái)衡量地方政府的債務(wù)融資行為。當(dāng)采用這一新定義方式之后，回歸結(jié)果基本保持一致。

第二，改變解釋變量定義。在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本文采用同省排名前一位地級(jí)市的工業(yè)化率/本地級(jí)市的工業(yè)化率來(lái)定義規(guī)范性制度壓力。當(dāng)替換了關(guān)鍵解釋變量的定義之后，模型的回歸結(jié)果依然保持一致。

第三，縮尾處理。筆者還對(duì)本文數(shù)據(jù)進(jìn)行了上下1%的縮尾處理，以避免異常值的影響。在縮尾處理之后，回歸結(jié)果未發(fā)生顯著變化。

四、結(jié)論與建議

本文以我國(guó)2008-2017年的市級(jí)面板數(shù)據(jù)為樣本，基于制度理論，就制度壓力與地方政府債務(wù)融資之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析，研究發(fā)現(xiàn)規(guī)范性制度壓力會(huì)顯著地刺激地方債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。這一結(jié)論在一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)下都是成立的。本文的主要貢獻(xiàn)在于：首先，為我們深入理解中國(guó)地方政府債務(wù)融資行為提供了一個(gè)有別于流行論調(diào)的嶄新視角，有助于系統(tǒng)解讀地方政府的債務(wù)融資行為，為我國(guó)地方債研究提供新的理論視角與支撐，對(duì)現(xiàn)有地方債務(wù)研究進(jìn)行了有益的拓展與延伸；其次，為制度理論的應(yīng)用打開了一扇新窗，有助于制度理論在新的時(shí)代背景下發(fā)揮新的作用；最后，本文研究可深化對(duì)我國(guó)地方債形成機(jī)理的理解，從而為地方債治理提供標(biāo)本兼治的政策建議，因此兼具良好的應(yīng)用價(jià)值。

基于研究結(jié)論，為治理地方債務(wù)問題，防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文提出如下建議：

第一，進(jìn)一步深化改革我國(guó)的官員治理機(jī)制，從根本上轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府與地方官員的治理模式，緩解這些治理體制帶給地方政府的制度壓力，適當(dāng)?shù)亟档偷胤娇己酥薪?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的權(quán)重，切實(shí)糾正地方官員的短視主義和機(jī)會(huì)主義行為，引導(dǎo)我國(guó)地方政府與地方官員樹立起科學(xué)的發(fā)展觀與政績(jī)觀。

第二，防范并化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)守住風(fēng)險(xiǎn)底線。繼續(xù)貫徹落實(shí)地方債務(wù)限額管理政策，嚴(yán)格控制地方債務(wù)規(guī)模，并繼續(xù)推進(jìn)地方債務(wù)置換工作，通過債務(wù)置換將隱性債務(wù)顯性化，并節(jié)約利息開支。同時(shí)，還應(yīng)積極建立健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)控警示“紅線”，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行預(yù)警和提示，實(shí)時(shí)監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化，堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線。

第三，公開地方政府債務(wù)信息，以公開促規(guī)范。依據(jù)2019年新頒布的《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》，在地方政府門戶網(wǎng)站中公開地方債務(wù)信息，促進(jìn)地方債務(wù)信息的公開化與透明化，也有助于提高國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。