論黨內規范性文件與國家法律的銜接

朱亞龍

關鍵詞黨內規范性文件 國家法律 環保督察 黨政同責

一、問題的提出

近年來，我國環境問題頻發引起了政府部門的重視，為了改善環境，實現“青山綠水也是金山銀山”的目標，《環境保護督察方案（試行）》（以下簡稱“《督察方案》”）的頒布標志著中央環保督察制度的建立。中央環保督察制度主要督察的對象是地方黨委和地方政府，是克服“政府失靈”的重要舉措。自2015年底開展中央環保督察制度以來成效顯著，僅2019年第二輪第一批中央生態環境保護督察共交辦群眾舉報問題約1.89萬件，截至2020年1月5日，已辦結13319件，階段辦結2748件。中央環保督察制度通過監督黨委和政府的工作，在落實政府環境責任方面具有重要的實踐意義，但是在制度依據存在一些問題。

中央環保督察依托國家的“專斷性權力”，這種“運動型治理”方式雖然能強力推進環保督查工作并在短期內取得效果，但其面臨的法治困境，無法保證治理效果的可持續性與制度運作的長久性。中央環保督察制度主要依據的是《督察方案》，《督察方案》是由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”《督察方案》并不是黨內法規，而是黨內規范性文件。黨內規范性文件的約束對象一般為黨員，而督察方案卻包括非黨員的地方性領導，這種“外溢”現象容易被誤解為黨內規范性文件效力大于國家法律效力。在我國如《督察方案》的黨內規范性文件數量較多，為了避免上述誤解現象，亟需對黨內規范性文件與國家法律銜接進行研究，推動我國社會主義法律體系建設進程。

二、黨內規范性文件與國家法律銜接的必要性

在黨內規范性文件自身特性方面。黨內規范性文件是黨內治理的重要依據，是建設法治政黨的重要遵循。“治黨務必從嚴，從嚴必有法度”的治理邏輯，黨內規范性文件與黨內法規共同構成了治黨的“法度”，成為約束黨組織和黨員的“緊箍咒”，同時也是二者統一于“黨內”的邏輯基礎。黨內法規與黨內規范性文件二者既有共性又有特性，二者制定的主體都包括黨組織，但是在調整內容上存在差異。黨內法規主要調整黨內事務，而黨內規范性文件所規定的不僅僅是黨內事務，還涉及如何執行中央決策部署、推動經濟社會發展與保障公眾合法利益的事項等“黨外”內容，國家法律所規定的范圍也囊括以上“黨外”內容。對于國家法律已有規定的，黨內規范性文件與國家法律存在交叉重疊現象，造成黨內規范性文件與國家法律邊界模糊，對于國家法律沒有規定的，適用黨內規范性文件易導致公眾對法律的認同感降低，使得公眾產生黨內規范性文件等同于國家法律的錯誤意識。

在黨政聯合發文的實踐方面。2013年7月18日，習近平總書記在中央政治局常委會上針對不斷發生的重特大事故提出，安全生產要“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”。強調了黨政同責的重要性，隨后中共中央辦公廳及國務院辦公廳聯合發布了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》對黨政同責進行了制度化規定，黨政同責制度的提出是為了保護生態環境，落實黨委和政府責任，實施效果十分顯著，中央環保督察制度是黨政同責的重要舉措。聯合發文形式的黨內規范性文件是執政理論及實踐的重大創新，對公共事務的管理起到強有力的保證作用，因此，聯合發文形式的黨內規范性文件的數量將會進一步提高。另外，在深化國家機構改革進程中，黨中央逐步將改革的重點從單一的政府建制優轉移到黨政機構合署合并的方向上來。…在黨政合署合并過程中，如《督察方案》之類的聯合發文數量將會增加，成為國家黨政機構工作的重點。實踐證明黨政聯合發文的黨內規范性文件有助于提高行政效率，貫徹落實黨政事務。但是隨著黨政聯合發布黨內規范性文件行為擴張，黨內規范性文件自身缺陷問題將會逐步暴露，除了以上邊界不清，法律認同感降低以外，更為緊迫的問題是政府為了減少單獨制定法律法規所帶來的責任風險，更加愿意選擇聯合發布黨內規范性文件。

從黨內規范性文件的自身特性及黨政聯合發文的實踐兩個層面來看，黨內規范性文件具有整合黨政資源，提高黨政管理公共事務效率的作用，但是也存在著黨內規范性文件與國家法律邊界不清，法律認同感降低，逃避責任風險等問題，基于黨內規范性文件與國家法律所規定的“黨外”事務的重疊性，從黨內規范性文件與國家法律銜接入手，有利于解決以上這些問題。

三、黨內規范性文件與國家法律銜接的實現路徑

黨內規范性文件與國家法律的銜接主要包括兩種情形：一是國家法律有規定而黨內規范性文件沒有相應規定，導致國家法律沒有細化規定而無法執行;二是黨內文件有相應規定而國家法律沒有相應規定。為了應對以上兩種情形，需要從以下三個方面實現黨內規范性文件與國家法律銜接的路徑。

（一）厘定黨內規范性文件和國家法律的邊界

“紀法分開”是今后黨內法規與黨內規范性文件制定的一個重要原則。“紀法分開”不僅要保證黨內規范性內容與國家法律不重復，還要保證黨內規范性文件的內容與國家法律不沖突。厘定黨內規范性文件和國家法律的邊界，應從以下兩個方面進行銜接。一方面，明確黨內規范性文件所規制的對象。以中央環保督察制度為例，督察黨組織及成員應適用黨內規范性文件的規定，督察非黨組織成員應適用國家有關法律的規定，而為了減少國家法律的立法負擔，可以在環境保護類法律之中規定，“非黨組織成員政府領導有違反相應情形應該參照適用《督察方案》規定”的條款，這樣既保證了黨政同責的實施效果，又能夠理清黨內規范性文件和國家法律的邊界。另一方面，應堅持國家法律效力高于黨內規范性文件原則。“黨在憲法和法律的范圍內活動”是我國憲法的規定，基于此國家法律應高于黨內規范性文件，黨內規范性文件應在國家法律的框架下進行，黨內規范性文件中與國家法律沖突的內容應予以修改或者廢除。

（二）制定黨內規范性文件合.法性審查制度

《中國共產黨黨內法規制定條例》中針對黨內法規提出了“意見征求”“會議討論”“中央審定”等程序，但是黨內規范性文件卻沒有這樣詳細規定。為了使得黨內治理法治化，對于黨內規范性文件也應廣泛征求意見，與立法機關溝通協商，對于國家法律相沖突的黨內規范性文件進行及時清理和調整，并且應加大對黨內規范性文件制定階段的合法性審查。黨內規范性文件的合法性審查按照制定階段的不同，分為制定前、制定中、制定后的三個階段的合法性審查。

黨內規范性文件制定前的合法性審查是黨內規范性文件與國家法律銜接的起點，在黨內規范性文件規劃階段，就應該啟動合法性審查，避免黨內規范性文件與國家法律存在沖突。《黨內法規制定條例》規定了黨內法規規劃、起草、審批、保障等方面內容，《立法法》對國家法律的立法事宜規定，但是對于黨內規范性文件的制定就沒有詳細的規定，因此針對黨內規范性文件的規劃須制定相關規定。具體從以下幾個方面：第一，黨內規范性文件的制定主體應當認真研究提案或者建議，并進行科學論證分析，引入專家評估制度，對于與國家法律存在沖突的提案或建議，不列入黨內規范性文件制定規劃行列;第二，建立立法主體溝通協商機制，就黨內法規的制定目的、主要內容和基本條件等方面進行協商。針對這些方面進行審查，是否符合國家法律的相關規定，與國家法律的立法規劃是否存在沖突;第三，黨內規范性文件制定規劃確定后，應向黨組織和黨員進行公布。

黨內規范性文件制定中的合法性審查是黨內規范性文件與國家法律銜接的關鍵階段。黨內規范性文件制定階段涉及起草、審批、發布和備案等事項。要在黨內規范性文件的制定階段實現和國家法律的銜接和協調，需解決以下兩個方面問題：一方面，通過召開座談會或者論證會，邀請專家學者進行論證，發布征求意見稿，廣泛聽取黨員和公眾的意見避免黨內規范性文件與國家法律沖突;另一方面，加強審核批準機關的職責，對黨內規范性文件與國家法律相應規定不一致問題，審核機關可以向起草主體提出修改意見，如不采納修改意見，審核機關可以向批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議。

黨內規范性文件制定后的合法性審查是指已經實施的黨內規范性文件在適用過程中與新頒布的國家法律產生沖突。制定黨內規范性文件的主體應當定期對自身制定的黨內規范性文件進行實施后評估，發現與國家法律沖突的內容時，應先與國家法律制定主體進行協商溝通，協商溝通不成應及時對相關內容進行調整，從而保證國家法律效力高于黨內規范性文件。

（三）探索黨內規范性文件向國家法律轉化機制

黨內規范性文件向國家法律轉化是黨內規范性文件與國家法律銜接的直接有效途徑。黨內規范性文件的層級效力低，但實施效果顯著，諸如《督察方案》面臨督黨督政的職責，法律層級較低容易在執行過程中降低國家法律認同感，通過轉化機制，將有效的黨內規范性文件轉化成國家法律，不僅保證了公眾對國家法律的認同感，還將行之有效的措施通過“法治化”固定下來，如將中央環保督察制度運動式督察方式，通過國家法律轉化規定下來，將運動式督察變為有法可依的常態化督察，將會對生態環境保護起到積極的促進作用。

探索黨內規范性文件與國家法律轉化機制主要從實體和程序兩方面進行。實體方面，黨內規范性文件制定機關應對所需轉化的內容規制領域進行確定，《督察方案》的主要針對的是生態環境領域，而在生態環境領域法律較多且更新速度較快，黨內規范性文件制定主體確定好轉化內容后與立法機關進行溝通，結合相關領域的立法規劃轉化相應的內容，一定程度上節約了立法資源，提高了立法效率。程序方面，我國目前黨內法規與國家法律對于黨內規范性文件轉化為國家法律的程序沒有相應的規定，容易導致盲目轉化、滯后轉化等問題。為了提高轉化的質量和效率，降低成本和風險，保證轉化后的國家法律內容可行性，應探索一套專門的轉化程序，讓轉化的過程在法治的軌道運行。黨內規范性文件制定主體將實施有效的黨內規范性文件進行整理，廣泛征求黨員和黨組織意見，擬定轉化方案交由立法機關，與立法機關圍繞是否能夠進行轉化與是否有轉化的必要性兩方面共同協商，協商一致以后，報黨員中的人大代表進行提案。