淺談消防現場監督檢查權的形式及其規制問題

薛鋼

關鍵詞消防現場 監督檢查權 形式

一、消防現場檢查權的涵義

目前，學術界沒有對消防現場監督檢查權的概念進行系統研究，消防行政部門也沒有對其作出明確界定，僅作為行政檢查權的一種類型在實踐中運用，在有關消防法律法規中也有規定。消防現場監督檢查權事實上存在，但行使主體、程序、限制、行政相對人的配合義務，不配合產生的法律后果等，沒有系統全面的規定。如：行業部門、鄉鎮街道、村社開展的消防現場監督檢查，屬于什么行為？是行政行為還是非行政行為，如果屬于行政行為，屬于行政執法行為還是非行政執法行為？

狹義的消防現場監督檢查權，是指具有消防監督執法權的行政主體（含被委托執法單位）依法定職權開展的對行政相對人遵守消防法律、法規、規章，執行消防行政命令、決定和執行消防技術規范的情況進行檢查、了解、監督的權力，并可能產生行政處罰后果，行政相對人具有法定配合義務，屬于行政執法權的一部分。

廣義的消防現場監督檢查權，是指除狹義的之外，行使行政管理服務職能的部門，依法定職權對所服務管理的對象遵守消防法律、法規、規章，執行消防行政命令、決定和消防技術規范的情況到現場進行的檢查、了解、監督的權力。如村社為開展群眾性的消防工作開展的消防檢查，行業部門開展的消防安全檢查，屬于廣義的消防監督檢查權。

經立案以后的取證調查，也涉及消防現場監督檢查，不在本文的涵蓋范圍。

二、消防現場監督檢查權的形式及其規制存在的問題

一是對如何選擇被檢查對象缺乏規制，導致檢查的隨意性。即對檢查主體選擇檢查對象、檢查時間、檢查的內容缺乏有效的約束，對檢查過程的合理性也缺乏相應的判斷準則。這就導致既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正義，亦有非正義，既可能是通情達理，亦可能是任意專斷。如被廣泛詬病的選擇性檢查、運動式檢查，即使是檢查者的初衷和出發點是整治火災隱患，但卻表現出一定的容易被誤解的形式，即隨意檢查、任意執法。

二是種類繁多的檢查缺乏統籌，導致檢查過多過濫。消防救援支隊、不同的行業部門、派出所、鄉鎮街道、村社等都在開展消防檢查，形成所謂“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋檢查，多頭檢查缺乏統籌協調，在極端的情況下，被檢查對象可能會在短時間內迎接多次甚至數十次的檢查，而被檢查對象又有配合的義務。而市場經濟是自由經濟，需要審慎監管，這種過度監管必然會對市場主體產生不利影響。

三是實踐中對檢查權沒有進行有效區別，導致廣義的檢查行為和狹義檢查行為不合理轉化。如在消防行政管理過程中，除了消防檢查執法，消防行政指導、消防法制宣傳、消防培訓、消防調研以及一些行政協商式的工作，共同致力于改善消防安全環境，也是合理和實踐需要的，但在現實工作中，沒有嚴格予以限制，導致廣義的消防現場檢查轉換為狹義的執法檢查，導致管理手段單一。如上級需要對基層消防部門消防監督工作進行評價，往往選擇抽查社會單位消防安全情況反推監管情況，在這個過程中發現的問題，上級單位往往不分問題的嚴重程度予以通報、督辦，這種了解情況的行為往往通過一定形式的演變轉換為狹義的檢查行為。究其根源，是監管部門缺乏對火災隱患有限的容忍，甚至將隱患等同于事故。

四是消防改革對消防監督工作提出了新要求，但工作的轉換和適應相對滯后。消防法修正以前，消防執法作為公安法制工作的一部分，對消防執法理念、程序影響是根深蒂固的。2019年3月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，審議通過了《關于深化消防執法改革的意見》，消防執法工作相應作出大幅度調整，但執法理念還沒有適應過來，具體的操作層面的一些規定還遲遲未出臺，新的執法體系還未完全建立起來。新的消防檢查權重構還任重道遠。

五是以“雙隨機一公開”檢查形式為主導的消防檢查體系不完善，導致火災治理方式不適應現代行政要求。為規避隨意檢查、任意執法的弊端，從2019年10月1日開始，狹義的消防檢查推行“雙隨機一公開”，目前形成以“雙隨機一公開”為主導，專項檢查和舉報投訴核查為補充的檢查體系。但事實上，還有上級的工作檢查、暗訪、聯合執法等多種等其他形式。尤其是當前的消防專項治理行動過多，涵蓋的范圍過于寬泛，導致“雙隨機一公開”檢查形式的主導地位被動搖。同時，“雙隨機一公開”為主導的形式，可能導致被檢查對象在檢查前后的時間段積極應付，非檢查時段不重視，檢查的不確定性帶來的威懾可能就此消失，對消防安全形勢也提出了新的挑戰。

六是社會對檢查缺乏普遍了解，導致檢查公信力被嚴重削弱。消防宣傳傾向于隊伍形象、火災預防，對消防法制基本處于空白點。缺乏了解就缺乏理解，缺乏認同，究其原因，消防執法工作屬于行政執法很小的分支，但火災治理的特殊性，導致其又獨具特點，但實踐中對其缺乏深入研究和細致的具體化措施。同時，消防執法人員大多非法學專業出身，對法理知識欠缺，對法的價值缺乏深刻理解，容易出現機械執法的現象。

三、消防現場監督檢查權形式體系建設的幾點意見

一是狹義消防現場監督檢查權的形式需要延伸。當前，狹義的消防現場監督檢查權的行使主體為消防救援機構和公安派出所，形成以“雙隨機一公開”為主導，專項檢查和舉報投訴核查為補充的檢查體系。這種體系過于狹隘，導致一些嚴重的消防違法行為可能得不到及時有效查處，同時檢查的不確定性帶來的威懾效應可能消失。如通過遠程監控系統、大數據等科技手段發現的問題需要進行核查的，執法人員憑經驗分析出或合理懷疑某個場所可能存在嚴重的消防違法行為等等。當然，通過執法人員的舉報可以表面獲得檢查權，但不符合法治精神。所以，應當拓展形式，對重大消防違法行為增設突擊檢查或允許執法單位對特定的場所在特定的時段開展突擊檢查的形式，但理由必須符合有關規定，而且是合理的，在安全與公平之間取得平衡，同時強化內部監督。同時，對將來可能出現或需要的形式留下口袋，形成主次分明、形式較為豐富的檢查體系。

二是對廣義的消防現場監督檢查權予以嚴格規制。廣義的消防現場監督檢查權，行使的主體過于寬泛，尤其是隨著對消防安全的重視和火災形勢的嚴峻，廣義的消防現場監督檢查權大有泛濫之勢，而且其具有極強的隱蔽性。消防法有明確規定的就有鄉鎮街道、村社、眾多的行業主管部門，還有受委托的單位的排查，邀請專家的檢查，聯合檢查等眾多形式。表面上看，這種檢查權沒有強制力，但事實上在消防法上又有明確規定，被檢查對象應當有一定的配合義務。而這些檢查程序沒有有效約束，如檢查幾次、什么時段檢查，檢查的依據也可能十分簡單，如有關的甚至位階很低的文件。這些檢查，甚至群眾性的消防工作，對預防火災起到一定的積極作用，但不符合比例原則，必須嚴格規范和壓縮。頻次上予以壓縮，內容上予以明確，過程要納入監督。

三是處理好廣義和狹義之間的轉換問題。這種轉化具有很強的隱蔽性。一方面，一些群眾性的工作通過一定形式的處理轉變成狹義的監督檢查。表面上，村社等的消防檢查屬于群眾性消防自治工作，街鎮的檢查不會帶來或帶來很小的法律后果，但現實的移送、報告制度，對不能立即整改的問題，經移送程序，到了有執法權的行政主體，經核查后，同樣面臨與狹義監督檢查相同的法律后果，這也是被檢查對象對這種看似很弱的公權力仍然存在敬畏的原因。尤其是當前村社、鄉鎮街道沒有執法權的安全檢查，對其作用上，政府和有執法權的部門大有要求其有發現問題和報告問題的義務的趨勢，導致轉換渠道更為暢通。一些本應由具有執法權的部門做的監督工作，因受嚴格的限制，而通過文件，引導性的將檢查義務轉嫁到廣義檢查，一些檢查還被披上“服務企業”的外衣，事實上，檢查無形中增加了企業的成本。這種相互之間的任意轉換，如果不加以嚴格規制，很容易導致權力被濫用。所以，廣義的監督檢查發現的問題，應該是極少數（如嚴重危害公共安全）的才能轉換，才能將大量的檢查控制在行政指導、群眾性消防工作的層面，也符合消防監管的現實情況。對狹義的監督檢查，轉換為廣義的監督檢查權，更應嚴格控制范圍。

四是立法層面應對消防現場監督檢查權形式予以歸納和固化。尤其是消防法，應對消防現場檢查權的形式進行授權性的規定和禁止性規定，即合法的消防現場檢查形式，且被檢查對象的配合義務，以及配合程度，違反的法律后果。而目前的消防法只是極少的、簡單的、散見的提及，沒有系統規范。如第三十一條，在農業收獲季節、森林和草原防火期間、重大節假日期間以及火災多發季節，地方各級人民政府應當組織開展有針對性的消防宣傳教育，采取防火措施，進行消防安全檢查。第五十二條第二款，縣級以上人民政府有關部門應當根據本系統的特點，有針對性地開展消防安全檢查。要求的是有針對性。對被檢查人的配合義務，僅有阻礙消防救援機構的工作人員依法執行職務的。所以，應該對就消防現場監督檢查權的形式予以相對完善的、集中的、明確的規定，哪些是主要形式，哪些是次要形式，一定時期內各項占比，哪種情況運用哪種形式，不同形式被檢查對象的配合程度等。

五是統籌各類消防現場監督檢查權。法律和實際行政管理中，賦予消防監督檢查權的行使主體過于寬泛，行使的形式又缺乏有效的規制，對檢查只有行使的權力性規定，而沒有相應的義務，沒有禁止性的規定，如哪些情況不能開展檢查。同時，不同檢查缺乏有效統籌，多頭檢查、重復檢查的問題很突出，既嚴重浪費了行政資源，又增加了被檢查對象負擔。目前，如大渡口區司法局在計劃推出聯合雙隨機一公開檢查，能夠一定程度上解決一些問題。對一些檢查競合的問題，應該參照“一事不二罰”制度，確定“一事不二查”的原則。另外，可以通過信息化手段，將各類檢查整合統籌，避免企業被過度檢查的問題。

六是對不同形式的檢查設定檢查的深度和被檢查對象的配合程度。檢查是需要成本的，行政成本，被檢查對象的人力成本，對生產經營的影響，設備、耗材的測試損耗等等。如果沒有一定的消防安全條件的改善和火災概率的降低，即沒有一定的產出，是不符合行政執法的比例原則。而被檢查企業，擔心遭到報復性執法，往往是高度配合的。所以，對不同形式的檢查深度，應有一定的區別，同時對被檢查企業的配合程度和配合義務也應作出規定，以提高消防現場監督檢查權的使用效率。