論“全國人大常委會暫時性授權決定立法”的性質與實踐問題

張弼格

關鍵詞授權立法 改革 法治 立法實踐

十八屆四中全會上全面依法治國的提出標志著中國共產黨執政方式和我國的國家治理方式的重大轉變，改革和法治的關系也從改革先行向法治先行轉變，所有重大改革措施必須于法有據，要求以法治引領改革、以法治助推改革，在這樣的背景下，立法工作既要將改革納入法治軌道中，同時也要為改革提供足夠的空間，處理好改革和法治間的關系成為立法工作面臨的重要挑戰。改革和法治本身的價值取向不同使得兩者在實踐中容易發生摩擦，改革尋求變化，法治尋求穩定，如何在不損害法治的前提下為改革創造條件，就成為了立法的重要議題。恰逢2012年自由貿易試驗區設立，我國立法的創新迎接新的挑戰，也迎來了新的機遇，借助在自由貿易試驗區的進一步實踐，我國確立了一種特殊的立法，根據其典型特征可以將其暫時稱為“全國人大常委會暫時性授權決定立法”（后文稱“暫時性授權決定立法”）。這種新型立法的出現為改革和立法提供了突破口，為立法如何解決改革和法治的關系提供了新路徑，但它本身性質是否是一種新型立法仍存爭議，性質上的模糊將直接影響到它的正當性，同時在實踐中又暴露出了授權決定不規范、授權后難以監督等問題。筆者在本文中通過比較分析將“暫時性授權決定立法”與立法修改、立法補充等立法活動進行了區分，總結出了它的性質，指出實踐當中存在的問題，并提出完善的思路。

一、全國人大常委會暫時性授權決定立法的性質

從2012年初次實踐以來，全國人大常委會共已經做出了25份涉及“暫時停止或調整法律適用”的授權決定，其中直接暫停或暫時調整法律適用的有15份，占半數以上，其余10份中有6份是為了延長之前的決定，剩下4份雖然沒有直接指明需要暫停或暫時調整的法律，但在實踐中都不同程度涉及對法律進行調整，如《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》實際上涉及對《中華人民共和國刑事訴訟法》的調整適用，那么這種暫停或暫時調整法律適用的行為是否屬于立法行為？《中華人民共和國立法法》第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”依第13條可以看出，我國法律規定這種行為是一種立法行為。立法有廣義和狹義的兩種含義，廣義上的立法，與法的創制意義相同，即國家機關在法定的職權范圍內依照法定程序，制定、修改、補充和廢止規范性文件以及認可法律規范的活動。狹義上則專指國家最高權力機關制定、修改、補充、廢止基本法律和基本法律以外的法律的活動。那么應該如何界定這種“暫時停止或調整法律的部分適用”的性質？它是法律修改或法律補充，還是法律的廢止？這需要從法理上對它進行分析。

先從做出決定的主體來看，根據《立法法》的規定，有權做出決定的是全國人民代表大會及其常務委員會，是我國的立法機關，雖然全國人民代表大會尚未做出過暫時停止或調整法律適用的決定，但決定均由全國人大常委會做出，符合立法上對行使立法權的主體資格要求;再看效果，通過全國人大常委會做出的決定，法律的效力事實上發生了變化，以《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定》為例，決定中涉及到了《中華人民共和國對外貿易法》等共計6部法律部分條款的調整適用，被調整適用的條款在自貿區不再發揮原有的效力，如《中華人民共和國對外貿易法》中原本規定“對外貿易經營者未按規定辦理備案登記的，海關不予辦理進出口貨物的報關驗放手續”，根據決定該備案登記直接取消，原本法律規定的程序經歷了從有到無的直觀的變化。在立法學上，立法機關使既有法律的部分效力產生變動的活動，主要有修改、補充和廢止三種形式，那就需要與這三種方式進行對比來明確“暫時性授權決定立法”的性質。

與立法的修改相比較。立法的修改是指通過改變法的某些規定從而使立法達到預期目的，適應新的社會需要。在我國，能夠對法律進行修改的主要是全國人民代表大會及其常務委員會（《憲法》第67條第2款規定在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改），從權力來源來看，“暫停或暫時調整法律適用”符合主體條件;再從形式上看，法律修改主要通過全國人民代表大會做出決定（例如，全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國證券法》的決定），與“暫停或暫時調整法律適用”的形式相同;最后看實效，對法律的修改所產生的結果是法律的規定發生變化，相應也會產生效力上的變化，“暫停或暫時調整法律適用”同樣產生法律效力上的變化，但在這個問題上兩者卻有著決定性的差別。有效性是法的內在屬性，正如博登海默所言：“如果人們說一條法律是有效的，這就意味著這條法律對于它所指向的那些人具有約束力。舊我國的法律所約束的是“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企事業單位以及全體社會成員。”。對法律的修改形成的結果是法律規定的變化，進而導致法律效力的變化，但指向和約束的對象仍然沒有變，這種效力變化也是自然指向全體社會成員等受法律約束的對象，并且只要沒有被再次修改或廢除將會一直產生效力。相比之下，“暫停或暫時調整法律適用”雖然產生法律效力的變化，但這種變化是局部的，法律的效力只在特定的區域和特定的時間內發生變化，它的效力是具有時間范圍和空間范圍的，最重要的是法律本身的規定實際上沒有發生改變，法律在特定區域之外仍然保持著原本的效力，并且如果經過特定時間后沒有對法律進行修改，特定區域內也要恢復執行原本的法律，這就使得“暫停或暫時調整法律適用”從性質上區別于立法的修改，兩者存在很大差別。

與立法的補充相比較。法的補充不改變法原有的內容，所以和法的修改有所區別，但經過補充的法同樣發生了變化，所以可以說法的補充也是一種法的修改。對法律的補充與對法律的修改有著相同的權力來源，在此不作贅述，對法律的補充產生的結果同樣是法律效力的變化，并且這種變化和對法律的修改相同，都是指向所有受法律約束的對象，雖然對法律的補充不改變法律原有的內容，但是從整體上看法律規范的內容同樣發生了變化，這同樣與“暫停或暫時調整法律適用”有所差別。

與立法的廢止相比較。立法的廢止，是指有關立法主體依據一定的職權和程序，使其所制定的規范性文件失去法律效力的專門活動。法律的廢止會使法律徹底失去效力，使法律效力停止，但是和法律的修改、補充有所不同，法律廢止的權力必須由其制定機關行使，全國人大常委會不具有廢止全國人大制定的法律的權限，因此“暫停或暫時調整法律適用”的主體與立法廢止的主體存在差別。更重要的是“暫時調整或暫時停止法律適用”不會使法律條文永久失去效力，具體的法律條文仍然存在，只是在一定區域和時間范圍內停止或調整，經過實踐證明不可行則恢復適用，所以兩者的性質并不相同。

通過比較可以發現，“暫停或暫時調整法律實施”是一種區別于立法的修改、補充和廢止的立法活動，它在不修改法律原本條文的情況下，使法律的部分條款暫時在一定區域發生效力的變化，是在國內外曾經的實踐中都未曾出現過的立法活動，并且2015年新修訂的《立法法》中新增的第13條已經對其作出了正式的規定，獲得了正式的法律依據，因此它在性質上應當是一種新型的立法。

二、全國人大常委會暫時性授權決定立法的實踐問題

“暫時性授權決定立法”在我國的實踐已經有7年時間，在7年的實踐中為我國的改革和法治作出了不可替代的貢獻，但在肯定它的積極作用時，也應當看到，這種新型立法從出現之時就帶著爭議，通過長期實踐也逐漸暴露出了一些問題，比如授權決定不規范的問題以及監督的問題等，這些問題輕則影響立法質量，重則關系到立法的效力，具有現實性和緊迫性。

（一）授權決定的規范性問題

法治的關鍵在于制約權力，權力擁有者必須受到法律的制約。當《立法法》第13條賦予全國人大及其常委會“暫時停止或暫時調整適用法律”這種權力時，相應地也要給這種權力施以約束，這種約束包括目的、范圍、時空、方式等的約束。目的上的約束是第13條規定的“改革發展的需要”，雖然限定了范圍但“改革發展的需要”一個相對模糊的概念，哪些事項屬于改革發展并沒有法律上的界定。除了目的上的規定，在適用范圍和時空上的規定也相對模糊，“行政管理等領域”“特定事項”也都是難以確定具體范圍的描述，而在時空限制上也僅知道是“部分地區”和“一定期限”。盡管這種較為籠統的規定有助于增加立法的靈活性，方便在必要的時候進行擴張解釋以便涵蓋改革實踐的需要，但是明確性是立法的基本要求之一，除了原則性的規定之外，法律條文的制定不宜太模糊和籠統。在實踐當中，改革的事項基本上表現在決定的名稱或內容當中，如在對自貿區的授權決定中的目的是“為進一步優化營商環境，激發市場活力和社會創造力，加快政府職能轉變”，但實踐中關于時間的規定卻不盡相同，雖然大部分決定都載明了具體期限，但也存在部分沒有載明具體期限的，比如《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》就沒有明確指出具體期限，《立法法》第13條規定的是在“一定期限”，如果不載明具體期限，這就存在不夠規范的問題，合法性也就會受到質疑。同時還有部分決定沒有載明具體授權對象的，如《全國人民代表大會常務委員會關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》就沒有具體說明授權的對象，從理論上說，全國人大及其常務委員會能夠授權暫時調整或暫時停止法律適用，就能夠直接行使該項職權，但實踐中幾個未注明授權對象的決定也并未注明具體的調整措施，如《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》既沒有明確規定授權對象，也沒有規定具體調整措施，僅說明取決于黨中央、國務院和中央軍委的相關規定，實際效果上等同于授權給了這幾個主體。像這樣形式不統一、內容不具體的授權決定，將會降低立法的透明度，進而使執法不能得到有效的監督。無論是法條中的模糊概念還是具體決定中形式上的不規范不統一，都會對法治帶來消極的影響。

（二）授權后的監督問題

“暫時性授權決定立法”在實踐中的重要意義就是提供先行先試和創新的平臺，自貿區就是最具典型意義的這種制度創新的平臺，通過“暫時性授權決定立法”為自貿區提供法治保障，自貿區成功孕育了一大批兼具創新性和可行性的新制度并向全國推廣。但是凡是試驗都是兩面的，在帶來成果的同時往往伴隨著相當的風險，全國人大及其常委會在授權之后也要對權力的行使進行監督。從實踐中看，全國人大常委會對授權的監督主要體現在兩種方式，一種是備案，一種是報告。備案通常和“備案審查制度”聯系在一起，但嚴格來說“備案”只意味著已被登記、存檔，而審查才是對備案的文件進行核對審查，備案屬于知情權的范疇，審查才是備案基礎上的審議權。。所以備案實際上已經是一種最低限度的監督，報告相對備案來說因為存在聽取和審議環節，監督效力要更強。《立法法》第98條雖然規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案，但在暫時停止或暫時調整法律適用后，具體的試點辦法、決定等并不屬于以上幾種，尤其是在自貿區的實踐中，暫時調整或暫時停止法律適用后，自貿區的立法創新是根據國務院的《總體方案》來進行的，《總體方案》由商務部和地方政府聯合擬制，內容也由雙方商議決定，最后報國務院核準引發，因此《總體方案》的制定主體和頒布主體是彼此分離的，屬于不同的機構，從頒布者和制定者兩個不同角度看，對《總體方案》的定性會有不同的結論，這就更難以明確監督的方式。最重要的是從全國人大常委會作出的25份決定來看，雖然部分授權決定中有載明“向全國人民代表大會常務委員會作出報告”或“報全國人民代表大會常務委員會備案”，如《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》中載明了：“試點具體辦法由最高人民法院牽頭研究制定，報全國人民代表大會常務委員會備案。”但是還有一部分并未明確提出需要備案或者報告，如《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》中沒有任何要求備案或者報告的說明。任何權力缺乏監督都容易產生濫用，權力監督也是法治的要求，“暫時性授權決定立法”在授權后的權力行使監督環節上存在不統一、不規范的問題，容易造成權力濫用和最高權力機關監督權的缺位。

（三）受權主體的適格問題

授權立法的主要特點就是立法權的授予，因此必定存在授權的主體和以及受權的主體。從“暫時性授權決定立法”的特征來看，授權主體限定為全國人民代表大會及其常務委員會，但受權的主體則沒有明確限定，從實踐中的考察來看也具有多樣性的特點，國務院、最高院、最高檢以及中央軍委都成為過實質上的受權主體，可能鑒于改革發展需求的多樣性，沒有對受權的主體作出限定，優點是能夠靈活應對改革的動態過程中出現的各種需要，但是否所有受權主體都具有適格性？受權主體的范圍又是什么？是否意味著可以授權給地方政府、黨的機關甚至是個人和社會團體？

授權立法存在兩個必然要求，首先是授權主體具備授權資格，其次就是受權主體具備接受授權的資格，判斷授權行為是否正當合法，除了審查授權主體是否擁有該項權力，還應當審查受權主體的資格。對立法活動的規定只能由憲法和法律作出，因此判斷授權主體和受權主體的資格，應當以是否有相關憲法和法律的規定為依據。《立法法》第13條明確規定了全國人民代表大會及其常務委員會可以授權“暫時調整或暫時停止法律的部分適用”，全國人大及其常委會也相應獲得了授權的資格，但因為第13條并未注明受權主體，因此只能從憲法或其他法律來判斷受權主體是否適格。從實踐中來看，成為“暫時性授權決定立法”的受權主體次數最多的是國務院，截止2020年1月共有16次，國務院成為受權主體的資格可以由《憲法》第89條十八款：“全國人大及其常委會授予的其它職權”獲得合法性，但最高院、最高檢、中央軍委并沒有相關法律規定的支持，并且2017年《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》中還出現了“具體辦法按黨中央的有關決定”，雖然該份決定沒有具體指出授權的對象，但“暫時調整適用的具體辦法按XX的有關決定”實際上等于進行了授權，那么缺少相關法律規定的情況下，這些實踐中的受權主體又是否都是適格主體？從嚴格意義上看，立法權屬于國家最高權力機關，授權立法的產生是因為經濟、政治、社會等發展的相關需求，為避免對立法權的濫用和違背人民主權的原則，授權立法的對象應該嚴格限定為國家機關，因此首先應當排除個人和社會團體作為受權主體的資格。其次“中共中央”是黨的機關不屬于國家機關，也不屬于適格主體，雖然中國共產黨是執政黨，但國家機關和黨的機關性質上不同，不能混為一談。最后，最高檢、最高院、中央軍委都屬于國家機關，理論上可以成為受權主體，但是根據“法無明文規定即禁止”的原則，不應當從學理的角度進行擴張解釋，否則《憲法》也不必對國務院的受權資格作出規定，因此除國務院之外的國家機關在缺乏相關法律明文支持的情況下成為受權主體難免會存在適格性的疑問。

三、實踐問題的解決思路

“暫時性授權決定立法”作為一種新出現的立法，國外也從未存在類似的立法實踐，它的出現一方面是為改革提供合法性，另一方面為立法尋找突破口，某種意義上也是改革和法治大背景下的“無奈選擇”，但是既然它的出現對我國來說有著獨特的法治意義，對當下的改革發展有著重要的支撐作用，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，就應當不斷完善它，使其更規范、更合法、更高效。基于實踐中產生的問題，可以針對性地從以下幾個方面來完善它。

（一）以法律修改、法律解釋解決授權規范性和監督問題

授權決定的規范性問題以及監督問題，可以通過法律修改和法律解釋來完成。同時兩個問題本身是具有關聯性的，因為授權決定的不規范，使得難以對權力的行使進行監督，并由于缺少法律依據使得監督具有隨意性和選擇性。建議通過修改《立法法》第13條，增加備案審查的規定，并通過法律解釋來限定時間范圍、將自貿區的《總體方案》納入備案審查范圍中。通過法律解釋對時間范圍進行限定則授權決定必須相應載明具體期限，這樣可防止出現無限期授權違背“暫時性”的要求，期限屆滿未完成則可以評估后決定是否延長，實踐中也采用過發布新決定延長期限的方式。自貿區的《總體方案》因為其性質不清，增加備案審查的難度，直接通過法律解釋界定其性質就能將其納入備案審查的范圍之中。增加備案審查的要求能夠將監督擴大到所有授權決定上，使所有受權主體都必須將具體的調整措施、相關的立法創新報全國人大常委會備案審查，防止出現監督的真空地帶。同時，一旦給出了時間限制和備案審查的要求，授權決定在內容上就必須更加具體，載明具體期限和添加備案審查的要求，有利于授權決定更加規范化。關于授權事項的范圍的監督，考慮到改革發展的復雜性和特殊性，可以不必用法律規定對授權事項的范圍進行過于詳細的限制，但是通過在法條中增加備案審查的要求，落實備案審查制度，可以對授權后的權力行使是否和改革發展有關進行監督。通過法律解釋和法律修改增加時間限制與備案審查的要求，一方面能夠監督立法權的運行、評估立法成果，使立法創新法治化，符合全面依法治國的要求，另一方面備案審查和憲法解釋直接相關，憲法解釋是十九屆四中全會提出的法治工作的重點之一，積極落實備案審查制度也有助于合憲性審查的展開，是提高黨的依法治國、依法執政能力的必然要求。

（二）修改法律完善受權主體適格性

主體適格性的問題因為法條規定中僅有“授權”而沒有具體對象，不宜通過法律解釋來實現，可以修改《立法法》第13條，在“授權”后增加“國家機關”的限定。限定授權對象為“國家機關”可以提高受權主體的明確性，相應的授權決定也要明確指出授權的對象。這就意味著授權決定中必須載明接受授權的具體是什么國家機關，而不能進行對象不清晰的授權，但與此同時，接受授權的只要屬于“國家機關”，同時也就獲得了法律具體條文的支持，具備了合法性，解決了國務院以外的國家機關成為受權主體的合法性疑問。除此之外，要求授權決定載明具體的受權對象也能夠使授權決定進一步規范化，避免出現類似“授權黨中央”的問題。通過規范授權決定，明確授權對象，責任主體同時也得到明確，有利于對授權決定本身以及授權后的權力行使進行監督，防止推諉責任的情況發生。總體來說，將授權對象限定為國家機關，一方面能夠使《立法法》第13條更加明確，符合法律明確性的要求，另一方面能夠直接解決受權主體的合法性問題，而不用再對《憲法》進行修改，并且有利于授權決定的規范化和監督，是較有可行性的一種方式。

四、結語

“暫時性授權決定立法”對我國目前的改革發展和立法實踐來說有著不可或缺的地位，因此有必要從理論上和實踐上對其進行不斷完善。備案審查是目前有待于進一步探索的制度，“暫時性授權決定立法”也是有待進一步挖掘的新型立法，但在全面深化改革和全面依法治國的大背景下，立法的改革、完善同樣要通過法治的方式來完成，以法治方式改革、完善立法，以立法來助推、引領法治，最終統一于中國特色社會主義法治體系的完善，全面推進依法治國。