消防產品監督執法工作中存在的問題及監管模式改進的思考

譚雙源

關鍵詞消防產品 監督執法 機制改革

一、消防產品監督執法工作中存在的問題

檢查消防產品過程，消防機構的監督人員需要對不同場所展開監督與檢查，此時需要其對待檢場所類型有準確判斷，全面細致了解執法主體違法行為實際情況，做到有法可依，取證無誤，及時掌握不斷更新的政策文件內容，形成嚴謹縝密的消防產品監督執法體系。

（一）場所類型把握不準造成引用的法律條文錯誤

按照2019年4月23日，《中華人民共和國消防法》通過十三屆全國人大常務會議的修改，其中第六十五條第二款指出：“在人員密集型場所當中，不可使用國家嚴禁使用的消防產品，也不可使用和規范不相符的消防產品，一旦發現，需責令其限期整改;若存在逾期不整改的，將處以5000元-50000元之間的罰款，同時，對場所直接責任人以及其他有直接聯系的人員處以500元-2000元之間的罰款，如情節十分嚴重，需立即責令其關門停業。”中華人民共和國公安部122號令《消防產品監督管理規定》第五章第三十六條中明確指出：“在非人員密型集場中，若所使和市場準入規范不相符的消防產品、不合格的產品、國家明令禁止或淘汰的產品，需要由消防救援機構對其限期責令整改;若逾期不整改的，那么需要視場所的性質不同加以處罰，經營型場所需處以5000元-10000元的罰款，非經營場所需要處以500元-1000元的罰款，同時，需要對以上場所的直接責任人以及間接主管人處以500元以下的罰款。”

《中華人民共和國消防法》和《消防產品監管規定》中，分別對于人員密集型場所以及非人員密集型場所消防中產品違法行為法人處罰程序和額度做了規定。消防監督人員在開展使用領域消防產品監督檢查時，發現該單位存在使用不合格的消防產品且逾期不改的情況時，往往容易忽視該單位的所屬類型，錯誤將非人員密集場所一概列入人員密集場所立案處罰，造成執法過程中引用的法律條文錯誤、案由錯誤、處罰額度錯誤。

對于“人員密集場所”《中華人民共和國消防法》中有明確的定義：公眾聚集型場所，如：醫院、學校、圖書館、病房、福利院、宿舍、養老院、幼兒園、生產車間、博物館、宗教場所等。

（二）違規的消防產品與損壞的消防產品不能區分對待

中華人民共和國公安部122號令《消防產品監管規定》中第四章的第二十一條中明確規定：“消防救援機構需要對相關領域使用的消防產品的質量展開監督與檢查，落實日常監督，配合抽查檢查等方式進行。”

在實施消防產品日常監督和檢查等工作時，消防監督員可經常發現社會單位使用的如滅火器、應急照明燈具、水帶水槍等消防產品存在銹蝕、損壞等質量問題，在核查市場準入信息合格后，直接將上述產品現場判定不合格并下發《消防產品現場檢查判定不合格通知書》，在違法行為取證時，未進行詳細詢問和細致觀察，忽視了上述產品是否是因為單位主體日常維護保養不到位造成的質量缺陷。

譬如按照《消防產品現場檢查判定規則》（GA588-2012）第7.1.1條規定：“手提式滅火器壓力指示器的指針應指示在綠色區域范圍內”指的是單位采購的手提式滅火器在“保存得當、未經使用、無外在因素影響”的情況下指示器的指針應指示在綠色區域范圍內，這樣才符合合格消防產品的采購和配置要求。有些消防監督員在不了解單位使用的滅火器已被使用未及時充裝或維護保養不到位造成銹蝕、損壞等外在因素影響下，直接將該滅火器現場判定為不合格消防產品，造成了的取證事實的不準確和引用法律條文的錯誤。

準確來說，該單位滅火器指示器的指針未指示在綠色區域范圍內，大部分原因是該單位未及時對消防器材進行檢查、維護保養造成的，此單位行為違反了我國《消防法》中的第十六條相關規定內容，因按照第六十條予以處罰。

（三）取消強制性認證還強制性認證

國家市場監管總局、應急管理部于2019年7月16日聯合發布《關于取消部分消防產品強制性認證的公告》（應急消評（2019]20號），除了對公共場所、住宅使用的火災報警產品、滅火器、避難逃生產品繼續實施強制性產品認證外，對13類大部分消防產品取消強制性產品認證。這一公告是貫徹落實2019年5月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化消防執法改革的意見》的具體舉措。

消防救援機構在實行消防產品日常監督檢查和監督抽查時，應該對照《取消強制性產品認證的消防產品清單》，不再要求被檢查單位繼續提供清單內消防產品的《強制性產品認證證書》和強制認證檢驗報告，不應在《消防產品監督檢查記錄》《消防產品質量監督抽樣單》等法律文書中繼續填寫強制性產品認證證書的有關信息。對公共場所、住宅使用的火災報警產品、滅火器、避難逃生相關產品，需要對其強制認證書進行檢查，檢查其是否存在強制產品的認證標志。與此同時，對于國家尚未明確的國標、行標等新研制消防產品，則需對產品的技術鑒定證明進行檢驗。并實施強制性產品認證的消防產品目錄見附件。按照強制性行標、國標相關規定，需進行出廠檢驗、型式檢驗等類型的消防產品，則重點檢查其出廠質檢合格證以及型式檢驗證明等文件。

按照《消防產品現場檢查判定規則》（GA588-2012）的規定，消防產品的市場準入檢查還需進行產品一致性核查：“具體內容為產品外觀、規格、標志、材料、型號、結構、部件、參數、廠名、產地、產品實物等應與強制性產品認證證書、型式認可證書、技術鑒定證書及其型式檢驗報告相一致。當市場準入不合格時，不需要進行產品質量現場檢查。”消防救援機構在進行消防產品一致性核查時，以前主要拿消防產品與強制性產品認證證書上的基本信息相核對，國家對大部分消防產品取消強制性產品認證后，由于部分消防產品的強制性產品認證證書已注銷或失效，消防救援機構應選用技術鑒定證書、型式檢驗報告、出廠合格證等消防產品身份資料繼續進行產品一致性核查。對尚未列入或者不適宜進行現場檢查判定的消防產品，可在現場隨機抽取樣品，送法定檢驗機構檢驗。

二、消防產品監督工作機制改革

推行“雙隨機、一公開”與消防產品監督抽查相結合的監管模式是貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化消防執法改革的意見》（廳字（2019）34號）和《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發[2019）18號）等相關要求，完善消防產品監督管理機制，規范消防產品質量監督執法行為，提高執法效能，推動提升消防產品質量的有效途徑。

（一）明確消防產品監督檢查形式

消防產品質量監督檢查分為日常監督檢查和專項監督抽查。日常監督檢查應由縣級以上具有執法權的消防救援機構具體實施，檢查消防產品的種類、數量和要求應由各消防救援總隊結合實際自行規定。消防產品專項監督抽查由省級以上消防救援機構組織的消防產品質量監督抽查，具體包括：在全國范圍由消防救援局組織，對消防產品的質量進行監督和抽查;由省級消防機構組織，對消防產品質量展開地方性監督和抽查。

（二）指明消防產品檢查內容

按照我國的《消防法》和《消防產品監管規定》以及《消防產品現場檢查判定規則》（GA588-2012）中關于消防產品質量判定的有關程序要求，全面規范消防產品現場檢查行為，認真落實消防產品市場準入檢查和產品質量現場檢查。產品質量現場檢查要按照《消防產品現場檢查判定規則》中規定的檢查項目和技術要求對各類產品實施質量判定。

（三）建立隨機抽查事項清單

結合權力清單和責任清單，依據法律法規規章規定，統籌規劃，完善隨機抽查相關事項清單的制定，清單內容具體包括：抽查主體、內容、項目、比例、方式、要求、頻率等，根據地方立法和工作實際，可適當補充或者完善清單內容。抽查清單需要按照相關法律或者法規等“立改廢釋”以及抽查工作具體情況，展開動態化調整，將調整結果向社會及時公開。

（四）分別建立檢查對象和執法人員名錄庫

將轄區不同層級、和抽查事項對應受檢對象相關信息進行統計，建立融合檢查對象以及執法人員信息的名錄庫。其中，檢查對象名錄庫涵蓋全部被監管的機關、團體、企業、事業等單位。執法檢查人員名錄庫涵蓋所有具有執法資格的消防救援人員，并按照崗位、職務、業務專長等進行分類標注。根據職務、崗位等設置不同的抽取比例，專職消防監督員的抽取比例要高于其他崗位人員。

（五）科學實施抽查與檢查流程

將抽查方法加以細化，完善檢查流程，明確審批權限，及時公示程序，合理歸檔，指明隨機抽查工作標準，形成具體操作規程。檢查對象抽取過程公開透明，可以邀請廉政監督員、企業代表、人大代表、政協委員、新聞媒體等進行監督，做到隨機抽查全程留痕、責任可追溯。針對特定領域抽查工作，可邀請學者、專家或者研究所人員共同參與，征詢專家意見，對抽查過程加以輔助，保證檢查過程具備專業化指導。

（六）加強抽查結果公示運用

強化結果公開，及時向社會公布抽查計劃和抽查結果，擴大警示教育的效果，接受社會監督。重視抽查結果的分析工作，制定出完善的研判和分析機制，科學匯總、整理抽查結果，經數據挖掘、監測和對比等綜合分析，及時發現存在問題，提高風險預警和防范能力，對區域化、系統化、行業化風險及時發現、提前預警、高效處理。