如何在法制框架內高效執法提升監管效能

張晶

關鍵詞法制框架 執法 監管

一、當前執法工作的短板

近年來，消防工作在各級政府的支持和各級消防部門的推動下越來越得到全社會的關注。監督執法工作嚴、準、狠，在一定程度上消除了一大批火災隱患，提升了全社會消防安全意識，但執法工作仍然存在一些短板問題。

（一）監督方式與現實工作不適應

改革開放以來我國經濟快速發展，尤其是黨的十八大以后，大國重器不斷涌現、大型基建層出不窮、人民生活幸福感不斷提高，這背后伴隨各類火災致災因素的密集出現。高層、地下建筑，大型城市商業綜合體，大跨度、大空間廠房等新型建筑拔地而起，“城中村”、“三合一”、老舊廠房等火災隱患存量尚未及時解決，新老因素交織疊加，使得火災防控壓力逐年攀升。消防部門的防火監督員以西寧為例不足百人，有效監督執法力量與地區龐大的隱患存量難以匹配適應，以一名監督員一天有效檢查2家單位為例，除去節假日、開會、培訓等時間，一年充其量檢查單位200家左右（理想狀態下），如果再加上隱患復查、學習、執法辦案的時間可能還無法達到一年200家的單位。因此，以監督員個人檢查執法量的考核指標，一味注重罰、封、停、拘等執法指標作為保障地區安全穩定的手段已經與當前社會發展難以適應。

（二）消防隱患整治網絡未形成

新《消防法》中規定公安派出所可以開展消防檢查，與改革轉隸之前想對比，在實際工作中，公安基層力量對消防檢查工作的主動性有所下降，尤其在適用《消防法》條款的拘留案件辦理、火災事故處理等方面較之前的效率下降明顯。近年來的環保整治、安全檢查使企業單位疲于應付各部門的執法檢查，一些企業在被消防檢查后整改態度懈怠，隱患整治工作避重就輕，抱著交了罰款了事的態度，無形中給消防監督執法工作增加了復雜性。鄉鎮、街道等基層網格組織往往是上面千條線、下面一根針，很多基層網格的消防管理辦公室工作常常是一人身兼多職、疲于應付臺賬考核。雖然消防部門在制度設計上有消防安全委員會、有基層綜治網格、有微型消防站，但主要有效的檢查執法力量仍然是消防部門的監督員本身，消防部門單一執法力量的現實情況無法使火災隱患整治形成高效嚴密的運行網絡。

（三）消防監督能力素質不強

從消防總隊、支隊和各類交叉互查的情況反饋和結果運用來看，很多地區的火災隱患轄區本身監管主體沒有發現，很多監督員的檢查結果都是一些常規的習慣性違法行為，占用防火間距、消火栓是否有水等表面問題，這類隱患的查找作為消防站的巡防力量或者基層網格員都可以做到。對于專業消防監督員的業務能力絕不能僅限于此，除了熟練掌握國家標準、法律法規外，還應當能結合當地轄區實際情況找出切實可行、經濟合理的整改措施。很多企業單位為什么對于消防執法只求交了罰款一罰了之，而不在消防設施的建設上投入，不在火災風險源的控制上付出，就是因為有些企業不懂國家規范，死板套用在經濟上又不堪重負，消防監督員又無法結合企業本身的實際指導制定切實可行、經濟合理的方案，導致仍未達到整改隱患的目的。

（四）源頭隱患管控不足

通過對近年來監督執法案件的分析，絕大部分的消防處罰案由都是消防設施未保持完好有效、設置不符合標準等。消防設施概括起來主要作用是火災報警、火災控制和火災撲救，其完好有效與否是一種火災風險源。但在實際執法工作中，監督員往往忽視了電氣線路、大功率設備、油漆粉塵、用電設備、可燃物、易燃易爆物品、工藝流程危險段、緊急切斷裝置等火災危險源的檢查，在《消防監督檢查記錄（抽查形式）》的消防管理一大項中，對于管理制度的落實、預案、重點部位等檢查時常忽略，仍沒有改變“保姆式”檢查的習慣。實際上火災危險源的控制是最主要的，如果沒有火災的發生，消防設施自然也就用不到了，這也應該成為防火檢查的主要目的。

二、消防監督執法工作存在問題的原因分析

（一）執法理念慣性思維嚴重

習主席提出社會治理能力現代化包含了社會管理的方方面面，當然也包括社會消防管理能力的現代化，這種思路要求在監督執法領域有所創新才能適應當前的社會形勢。個別監督員還沒有從傳統的慣性思維中解放出來，工作開展還是習慣老套路、土辦法，還習慣于以罰代改，以數據“論英雄”只注重檢查單位的數量、執法辦案的數量，沒有從推進單位主體責任落實的根源入手，往往是工作干得很累，火災仍不斷高發。今天發生住宅火災，明天就抓物業管理單位;明天發生商場火災，后天就抓綜合體整治。消防監督執法工作不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，而應該像中醫一樣具有全局思路、辯證思維。

（二）消防安全群防群治力度不夠

人少事多，執法力量弱、隱患存量大是現狀，想要改變也非朝夕之事。消防部門改變現役部隊的屬性后融入地方綜合管理體系是時代的趨勢，在應急管理部和地方黨委政府領導下的消防監督執法工作需要各部門、各條線的積極參與，這種參與不是簡單的聯合執法，而是充分調動行業主管部門、基層網格組織、社會中介專業力量、高校科研技術力量、專家團隊共同參與群防群治，消防熱心人、公益事業者的發展培訓迫在眉睫。地方政府各部門有著很好的基礎力量和資源，比如城管部門有著環衛工人的基礎力量、公安部門有著管理寄遞業的快遞小哥基礎力量、教育部門有著學校學生參與隱患查找的基礎力量、工會有著大量勞務人員的基礎力量等，調動社會力量參與群防群治的力度應該滲入到工作的日常中，而現階段僅僅是在消防宣傳月或者專項行動時短時間地調動社會力量，沒有形成群防群治的長效機制。

（三）社會消防安全意識不足

消防意識和安全意識一樣需要警鐘長鳴，僅靠消防宣傳部門在短時間內的密集宣傳沒有延續性。舉例來說，96119投訴舉報電話部分也是為自身利益而投訴、舉報，把消防部門當做為自己利益出頭的武器，部分投訴人并非出于公心、公共安全發現火災隱患而投訴的，從一個側面反應出群眾對身邊的火災隱患敏感度不足、消防安全意識不夠、查找身邊火災隱患的參與度不夠。消防專業知識教育培訓工作不到位，初期火災撲救，燃氣燃油用電等火災預防、火場逃生等基本常識還未深入人心。

三、新形勢下提升監督執法工作的幾點思考

作為執法者，新形勢下提升監督執法工作必須始終保持在法制框架內運行，執法程序和事項要首先確保合法、其次才是合理，最終目標是用高效的執法促進火災隱患的整改，進而達到壓降火災事故的目的。

（一）推進消防安全責任制落實

我國第一部《消防法》自2009年開始施行，2019年4月份又做了一次修訂，這十年來的各項配套規章制度和黨政領導干部消防安全責任制辦法不斷出臺。2014年的昆山中榮金屬制品有限公司爆炸事故、2015年天津港濱海新區爆炸事故、2019年“3·21”響水爆炸事故等等一系列重大、特別重大事故教訓的發生，導致一大批黨政領導干部和監管部門工作人員被問責。從一次次事故教訓來看，我們的制度在不斷完善，消防安全責任不斷明晰，現階段缺的不是責任制度，而是在于制度的落實。想要干好消防監督執法工作，首先就是要按照政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的方針逐級逐層落實好消防安全的責任，在各級會議、工作匯報中推進落實，是消防監督執法工作的前提，只有各級黨委政府重視了、各行業部門抓起來了，才能上行下效，把消防管理落實到基層，才能成為群防群治的前提。

（二）發揮消防管理組織協調作用

消防部門作為部門依法監管的主體，開展消防監督執法責無旁貸，但僅憑單獨獨斗收效甚微。首先是組織發揮好技術力量。可以建立消防監督專家庫，由一級消防工程師、科研院校的消防專家、消防部門有經驗的技術人員、有資質的中介機構項目負責人等組成的消防監督專家庫，定期召開會議開展對區域性火災隱患、重大火災隱患和其他需要評估的類別場所進行消防安全評估，研判風險，也可以提托保險機構等合并執行;其次是組織發揮好基層網格力量。鄉鎮、街道對應管理的村委、社區的網格力量，在檢查督促占用通道、消防水源等常見問題上進行日常巡查，建立激勵機制，一千個群眾就有一千雙眼睛，就是一千名監督員。最后是重視并創新消防教育培訓。因此，依托于基層的全覆蓋+考試的定期培訓有利于消防安全意識的警鐘長鳴。目前有很多的消防培訓機構往往打著免費培訓的旗號最終推銷滅火器等消防產品，有的培訓人員自身對消防知識都模棱兩可，容易誤導社會大眾。可以探索整合社會培訓力量提升后按照行業進行專業化定期分批次培訓。

（三）規范審慎開展消防監督執法

消防監督執法的目的是督促整改火災隱患，絕不能以罰款代替整改、以關停代替整改。在日常檢查中的有些問題特別是鄉鎮地區的老舊廠房消防設施不全、違章搭建占用防火間距、老舊住宅小區消防管網損壞無水等區域性普遍性問題，由于規范變更、土地性質、設施設備自然老化等歷史原因，無法跟上當前消防安全的要求，在具體執法中應該進行全面的評估，從火災危險源入口、從最危險最迫切需要整改的問題入手逐步推進，不忘執法為民、安全為民的初心，不能搞一刀切一罰了之，否則會出現罰款一大堆、隱患仍舊一大批的尷尬境地。執法過程中也會出現同一地區同一問題不同處理結果而引起群體性事件的后果，給群眾留下執法不公的負面影響。

（四）提升消防監督執法水平

前執行的一系列執法裁量標準應該形成制度，在“雙隨機、一公開”和消防監督管理平臺中形成處罰裁量的自動裁量功能，在調查詢問、證據照片選取等調查取證方面通盤考慮統一標準，最大限度降低同一案由案件執法畸重、畸輕情況的發生。實行檢查人員和辦案人員分離制度，最大限度客觀公正執法。同時，從事防火業務崗位的消防監督員的業務水平能力亟待提升，始終保持本領恐慌意識，樹立學無止境的理念。一級消防工程師應該成為每名消防監督員提升業務能力的目標方向，在業務提升過程中不僅要注重法律法規的學習，還要注重在消防平面、設施系統的運行安裝等內容的學習，業務能力的高低直接關系到每次監督執法的質量，直接關系到每次檢查能否使得隱患降低、也直接關系到檢查提出的整改措施和整改方案對于執法對象是否切實可行、經濟合理，間接關系到整個社會對消防部門專業力量的信任程度。