輔警履職致害的法律責任歸屬

陳舒凡

關鍵詞輔警 行政輔助行為 國家賠償

一、輔警履職致害法律責任歸屬的司法困境

我國正處于社會轉型時期，伴隨著改革開放程度和經濟發展水平的高速發展，我國社會秩序和治安問題也正面臨著前所未有的嚴峻挑戰。在正式警力維護社會和諧穩定的同時，警務輔助人員（輔警）在緩解基層警力緊張、提高執法效率等方面也發揮了舉足輕重的作用。但由于輔警的法律地位及權利義務一直沒有被相關法律明確界定，輔警在參與執法的過程中暴露出許多問題亟待解決，輔警在履職過程中造成相對人權利受侵害的案件亦時有發生。輔警從事警務活動但并沒有獨立公職地位，其在履職過程中造成相對人合法權益受到侵害應當由輔警自身承擔民事賠償責任，還是可以啟動國家賠償程序？這一法律責任歸屬問題備受關注，在實踐判例中，亦存在較大的爭議。

“王阿蘭不服溫州市公安局交通警察支隊交通行政檢查一案”中，協警張增文為避免原告及第三人逃避交通檢查，手持木棒擊碎第三人無證無牌駕駛的三輪摩托車擋風玻璃，導致原告王阿蘭摔下摩托車受傷。根據二審法院的判決，上訴人提起行政訴訟的行為系協警上前攔截車輛以制止第三人駕車掉頭逃避檢查的事實行為，該事實行為不發生法律效力，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。與該案件類似的，在“鐘茂雄、冼玉妹等與東莞市長安鎮上沙股份經濟聯合社等財產損害賠償糾紛”一案中，原告未能舉證證明輔警孫志明存在個人侵權的行為，故其要求輔警孫志明承擔侵權責任，缺乏事實和法律依據，予以駁回。這兩個案例表明，面對沒有正式公職編制輔警的執法行為，合法權利受到侵害的當事人往往不知道向何方索賠，以何依據索賠。實踐中，在案件相關各方均不想賠償時，賠償機制的缺陷導致法院往往會以“不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”“證據不足”這樣的理由繞過案件事實本身進行判決，這大大增加了受損害當事人維護自身權益的難度，使當事人的合法權益難以受到保障，與此同時，這樣的判決也是缺少公信力的。

《中華人民共和國人民警察法（草案）》第七十五條（警務輔助人員）就如何承擔輔警的履職后果進行了專條規定，并主張“警務輔助人員協助人民警察依法履行職責的行為受法律保護，履行職責行為后果由所在公安機關承擔”。包括蘇州、珠海、武漢、廣州等多數地方輔警規范均概括性地規定了履職后果“由公安機關承擔”。實踐中，也有許多判決認定輔警履職造成他人損害案件的賠償責任屬于國家賠償的范圍。

但由于《國家賠償法》中明確界定了賠償主體、輔警的法律性質存在爭議、以及追責機制模糊等原因，不乏有認為輔警履職致害應由輔警自身承擔民事責任的聲音。例如在“固鎮縣公安局與張東追償權糾紛案”中，公安機關堅持認為輔警張東的行為不應適用《國家賠償法》，輔警張東并不享有執法權，其履職行為僅為履行勞動合同，因此在該過程中造成當事人損傷、進行侵權賠償，應是輔警與當事人之間的民事侵權之訴。當地公安機關將此次糾紛作為民事案件提起訴訟，并要求該輔警返還公安機關墊付的賠償款。雖然法院最終以輔警“在履行工作職責過程中造成他人損害，應由固鎮縣公安局承擔相應法律后果”為由，駁回了公安機關的訴訟請求，但由此可見，就如何認定輔警履職造成的侵權責任問題，存在是否應當由輔警個人承擔民事賠償責任的爭議，實踐中公安機關常以“合同工”“無編制”為由，以開除輔警為解決方案劃清界線、草草了事，也存在法院判決由輔警個人承擔相關民事責任的情況。

綜上，輔警履職損害相對人合法權益究竟該由輔警自身承擔民事責任，還是能夠依法啟動國家賠償程序，抑或認同法院以程序問題為由繞開侵權賠償的實體問題進行判決存在爭議。輔警履職致害的法律責任如何歸屬已然成為當下的司法困境之一。隨著輔警規模不斷壯大，實踐不斷發展，輔警這一群體更向體系化規范化發展，要想進一步完善輔警制度，減少乃至避免在輔警履職致害的賠償問題上出現同案不同判的情況，應當結合《國家賠償法》規定，相關法律法規和司法解釋，在平衡相對人、輔警、國家機關三者利益的情況下，明確輔警履職致害的責任歸屬。

二、輔警賠償責任歸屬差異的原因分析

我國立法領域中通常對“輔警”這一概念采取“輔警是指直接由警察機關聘用，協助正式的人民警察執行各項警察任務的警務輔助力量。”這一狹義解釋。根據《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》中所描述：“警務輔助人員是根據社會治安形勢發展和公安工作實際需要，面向社會群眾招聘，為公安機關日常運轉和警務活動提供輔助支持的非人民警察身份人員。”因此，導致輔警賠償責任歸屬存在爭議的重要原因是我國輔警“行政性”和“市場性”并存。一方面，輔警協助公安機關執行輔助工作，公安機關負責對輔警工作進行指導和監督，輔警與公安機關二者之間一定的行政關系體現了其行政性;另一方面，輔警履行執法任務的依據在于公安機關與輔警之間簽訂的合同，凸顯了其市場特性。雙重性質二者孰輕孰重導致了輔警主體究竟是私法主體還是公法主體、輔警行為究竟是私法行為還是公法行為存在爭議，因而導致賠償制度的適用存在爭議。

（一）適用國家賠償的原因

分析輔警履職致害是否滿足我國國家賠償責任的構成四要件，即主體要件、行為要件、結果要件和因果關系要件。從主體要件來看，《國家賠償法》第二、三條中分別使用“國家機關和國家機關工作人員”“行政機關及其工作人員”對行為主體進行表述。學理上對“國家機關工作人員”存在狹義和廣義兩種理解。狹義解釋認為國家機關工作人員是指在國家機關中擔任國家職務、依法從事公務的人員;廣義解釋認為國家機關工作人員是指在國家機關工作的所有人員，包括干部、工勤人員、聘用人員等。。出于保護相對人利益的考慮，應對主體要件采取盡量廣義的解釋。輔警由公安機關直接聘用，自然屬于廣義解釋中的“國家機關工作人員”的范圍。

行為要件指可以進行國家賠償的行為必須是執行職務行為，主要指具體行政行為。輔警協助人民警察執行任務，提供行政輔助行為屬于行政事實行為，具備“執行職務行為”屬性，行為目的是出于行政管理的必要，為了維護公共利益和社會秩序，滿足行為要件的要求。輔警履職造成相對人合法權益受到侵害，損害結果要件和因果關系要件顯然已經達成，不必贅述。因此，根據對國家賠償構成要件的逐個分析，輔警履職造成的相對人權益受損的損害賠償已經滿足國家賠償要求，應當啟動國家賠償程序。

（二）適用民事賠償的原因

從輔警的主體資格進行分析，目前我國輔警仍不屬于國家機關的行政編制范圍，其與正式警察有本質的身份差異，不具備獨立執法資格，是政府合同聘用制工作人員，而非國家機關工作人員，主體不適格。從輔警的職責行為出發，無論協警是以不正當方式違法進行行政協助，還是脫離“協助”行為的定位，超出權力邊界執法，都欠缺此為行使行政執法權的法律依據，故主張由公安機關承擔該法律責任于法無據，國家機關不能成為法律后果的承擔者。因此，應由輔警個人承擔法律責任，對給相對人造成的民事損害承擔民事賠償責任。

（三）輔警履職致害適用兩種賠償制度的區別

從賠償主體來看，國家賠償由國家機關履行賠償責任，民事賠償由造成損害結果的輔警個人承擔賠償責任，故適用國家賠償能更好地保障相對人的受損權益得到補償，在一定程度上也對輔警權益提供了一定的保護，有利于輔警積極履行職權。從賠償責任的歸責原則的角度進行分析，國家賠償采用多元的歸責原則，以違法責任為主，以結果責任原則為補充;民事賠償以過錯原則為主，輔之以無過錯原則及公平責任原則，故輔警履職的歸責制度的建構也要考慮是否符合兩種賠償方式的歸責原則。從賠償的范圍來看，國家賠償主要限于物質損害的賠償，精神損害僅在侵害名譽權、榮譽權并造成嚴重后果的情況下才可以適用;國家賠償以撫慰性賠償為主，對物質損害的賠償僅限于直接損失，并不包括間接損失。民事賠償則不以物質損害的賠償為限，也包括精神損害的賠償，針對物質損害賠償而言，除了直接損失，也包括期待利益損失。相對人權利受到侵害時，民事賠償的金額范圍相對較大。

三、現存輔警賠償責任歸屬制度的問題與不足

（一）適用國家賠償的問題與不足

首先，輔警的法律性質模糊，不能完全符合“國家機關工作人員”的定義是輔警履職能否適用國家賠償的一大硬傷所在。其次，雖然國務院《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》第四條規定“警務輔助人員依照本辦法履行職責受法律保護，相關法律后果由公安機關承擔”看似支持了由國家承擔輔警法律責任的觀點。但對該條文進行充分研讀后不難發現，公安機關僅在輔警履行職責的行為合法時才承擔賠償責任的法律后果，即輔警履職致害啟動國家賠償程序以輔警依法履職為前提。輔警不正當履職，即因違反程序或突破權限所實施的行為而造成的法律責任應該如何分配，在該《意見》中并沒有明確規定。如果根據意見推定為仍由公安機關承擔法律責任，那么相關法律法規需要進一步明確在公安機關履行賠償責任后是否可以向實施該行為的輔警個人進行追償，以及如何追償等問題。

（二）適用民事賠償的問題和不足

認為輔警賠償責任應該適用民事賠償的重要原因之一在于主張輔警不具備獨立的行政主體資格和職權。但國家責任以公權力行為的存在為成立前提，判斷是否由國家承擔責任的關鍵在于此種責任是否由公權力行為引起，行為目的是否在于進行行政事務的管理，而非行為實施主體的法律地位。輔警在人民警察的指揮下協助執行任務，涉及警察公權力的行使，目的在于對社會公共秩序進行管理，滿足國家承擔法律責任的條件。并且從司法實踐上看，世界范圍內主體要件總體正呈現出不斷弱化的趨勢，并逐步被行為要件所吸收。。換而言之，同樣的執法行為僅因實施主體行政編制不同，賠償責任分配方式不同，這樣的歸責方法越來越少的被適用。國家機關工作人員實施執法行為造成相對人合法權益受到侵害時，由國家承擔賠償責任，而當行政輔助人實施相同的執法行為造成損害后果時，卻由輔警個人擔責，國家并不承擔法律后果，這就會導致國家機關逃避責任，公權力行為“遁入私法”，對相對人和輔警都顯失公平。

四、輔警履職致害歸責的對策建構

筆者認為，輔警屬于行政輔助人的范圍。德國行政法將其稱之為Verwaltungshelfer，臺灣學者將其翻譯為“行政助手”或“行政輔助人”。“行政輔助人意指私人作為行政機關行使公權力時的幫手，其并非如被授權人以自己的名義獨立行使公權力，而是直接受行政機關的指揮命令從事活動，猶如行政機關的‘延長之手（Verlaengerter Arm）。”。

德國國家賠償制度對于我國輔警不正當履職歸責的法律制度建構有借鑒意義，德國基本法第三十四條對國家賠償的范圍作了明確規定，并確立了國家賠償責任原則，“凡行使公權力之人，如違反其對第三人所負的職務上的義務，原則上由國家或行使該公權力之人員所屬之團體負賠償責任”。該條法律應當理解為：無論是否得到國家的公職編制、是否在機關任職，凡是以國家名義行使公權力的人，國家都應對其履職過程中所造成的侵權行為負責。輔警作為行政輔助人是行政機關為更好的行使行政管理職能而招募的輔助人力，其行為的后果亦歸屬于行政機關，顯然屬于“行使公權力之人”之列，國家應按照法條承擔賠償責任。

將輔警的主體地位在法律上加以明確自然是最具有說服力的。但筆者認為，在現今我國尚未有法律明確肯定輔警屬于國家機關工作人員之列的情況下，輔警履職致害的賠償責任也應由國家承擔。需要強調的是，根據輔警履職致害的情況不同，由國家承擔賠償責任的歸責原則和原因不同。

首先，在輔警所做出的行政輔助行為本身違法的情況下，輔助行為作為行政機關行為的延伸，輔助行為所依附的整個行政行為本身因而自然落入違法范圍，根據國家賠償的違法責任原則，行政機關理應按照法律，承擔違法責任。

如果在輔警履過程中并不存在“違法行為”，而是在實施過程中因為疏忽或其他原因造成相對人的合法權益受到侵害，即在行政輔助行為本身無過錯但“傷及無辜”的情況下，可見作為行政輔助人的輔警沒有盡到合理的注意義務，“法律對行為過程的調整形成了一種輔助性的主管法律秩序，其表現為各種注意義務的設置，對主觀法律秩序的違反，表明行為人未盡注意義務”。可以由此認為，在此種情況下，行政機關需要承擔“過錯責任”，也符合我國國家賠償制度中的多元賠償原則。根據《國家賠償法》第16條規定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。”因此行政輔助人在行政機關依法進行監督的情況下實施輔助行為造成損害的，在輔警不存在故意或重大過失、實際情形難以控制的情況下，由行政機關履行國家賠償責任，且行政機關不得向輔警進行追償;進行國家賠償后查明確因輔警故意或重大過失造成的相對人損害，行政機關可以向輔警個人進行追償。

另外一種情況，也就是輔警未按程序或超出職權范圍行使行政輔助行為。行政輔助人在具體行政事實行為中并未根據行政機關的指令行動，或是行政機關工作人員在做出行政指令之后未跟蹤監督行政輔助行為，因而造成相對人損害的，也應當啟動國家賠償程序。在實際操作中，相對人難以清晰分辨輔警和正式執法人員的區別，也往往不能及時準確地判斷輔警是否具有行使某種行政輔助行為的職權，以及輔警的執行行為是否符合行使行政輔助行為的程序要求，所以相對人往往處于一個弱勢地位。輔警作為行政輔助人，應當在行政機關的指示下，按照其指示要求，協助該機關處理行政事務。根據輔警制度的行政性要求，行政機關在做出任務指示后應對相關的輔助行為進行監督。以上兩種情況均屬于行政機關工作人員確有監督義務，而實際情況中卻未盡到監督職責。在此情況下的歸責原則本質上屬于“過錯責任”原則，即行政機關對監督不力承擔過錯責任，由行政機關對疏于監管的行政輔助行為所造成的損失進行賠償。

結合上述對域外法律的借鑒，及以上三種輔警履職致害情形的具體分析，筆者認為，輔警履職過程造成相對人合法權益受損應當由國家承擔賠償責任。