基于PPP模式下公路工程造價的控制與管理分析

齊麗麗

（中鐵十一局集團第五工程有限公司 重慶沙坪壩 400037）

0 引言

在PPP模式下，政府部門與社會中的民營、私營資本達成合作，從而在共享利益、共擔風險的同時，充分調動雙方的可用建設資源，最終促成公共基建項目的高質量完成，實現建設投入、建設效率、管理水平等多方面的優化。

1 PPP模式的運用優點

“PPP”即“Public-Private Partnership”的縮寫，意為“公私合作制”，是現代社會公共基建領域常用的投資或運作模式，如圖1所示。將PPP模式運用到公路工程項目的建設運行當中，主要可表現出以下幾個優點：

（1）減輕政府部門的財政壓力。近年來，隨著我國公共服務與城市建設的并行發展，政府對公共基建領域的投入力度持續增加，進而形成了較大的財政壓力。同時，因投資不充足而導致的項目中斷問題時有發生，嚴重阻礙了我國社會的現代化、城市化建設發展。在此背景下，引入PPP模式，可實現社會資本在公路工程項目建設中的有效參與，從而分化政府的財政壓力，避免項目因成本超預算、投資鏈斷裂等負面問題而停滯、延期或中斷。

（2）促進社會資本的穩健發展。在公路工程項目的投資建設當中，風險管理具有重要意義。在非PPP模式的投資活動中，社會資本方很難對合作方實現全方位、多角度的資質評估，故而會承擔較大風險。同時，一旦工程運行中發生突發問題，社會資本方也常常在責任追溯、賠償索取等環節受到阻礙，難以達成投資效益的穩定維護。而在PPP模式中，社會資本方在項目中承擔的投資風險可被極大淡化。一方面，政府背靠國家，其在公路工程項目中的各類行為處于高度透明狀態，且保有良好的政策支持與社會形象，社會資本方不會在信任危機、信息不對稱、追責問責等方面遭遇風險隱患；另一方面，政府在公路工程項目中實施的投資行為帶有社會服務性與發展建設性，并非以獲取項目利潤為根本目標，有助于公路工程質量的管理與保障，從而進一步淡化社會資本方承擔的投資建設風險[1]。

（3）強化公路工程的整體質量。一方面，在公路工程項目的建設運行中，政府與社會資本方是優勢互補的。參與PPP模式的社會資本方大多保有豐富的行業經驗和技術能力，可為項目提供出高水平的管控保障。同時，政府也可充分發揮自身的宏觀調控與公共監督職能，進一步規范項目的建設過程；另一方面，在公路工程項目的建設運行中，政府與社會資本方是相互約束的。在PPP模式的運用背景下，社會資本方的最終收益與工程質量直接掛鉤，其只有著力提高公路工程項目的整體建設質量，才能達到投資利潤的最大化。

圖1 PPP模式的典型結構

2 運用PPP模式的公路工程造價管控策略

2.1 規劃階段的造價管控

在PPP模式下，政府部門與社會資本方之間是共享利益、共擔風險的關系，這就要求政府部門在設置公路工程建設目標、規劃公路工程造價方案時，要充分考慮到多方利益需求。所以，在實踐過程中，政府部門要跳脫以自身利益為目標、以自身角色為主導的傳統觀念，轉變為公路工程建設的參與者、社會利益方的合作者，并將多方風險規避、多方利益保障體現在招投標合同、造價預估方案等文本當中。同時，在確立工程建設目標、規劃造價方案時，政府部門要充分順應社會市場的運行規律，符合我國公路工程項目的造價定額標準。

2.2 招投標階段的造價管控

招投標結果直接決定著公路工程項目建設中社會資本方的質量水平，同時也會對PPP模式的運用價值產生根本影響。因此，政府部門在招投標階段當中，應著重從以下兩個方面入手，與社會投資方實現優質合作：

（1）造價方案與公路工程項目的建設成本、投資規模直接相關，若造價過高，政府部門、社會資本方很難獲得良好的投資收益；若造價過低，不僅會引發成本預算與工程實踐之間的沖突問題，對工程進度、工程效率形成阻礙，還會削弱公路工程項目中各類材料、設備、技術的可選擇性，將整體工程建設資源限制在低投入范圍內，不利于工程質量與施工安全的維護與提升。因此，政府在選擇投標企業時，應對其提交的造價方案進行細致審核、平行對比，從而篩選出既可保障政府與社會投資方投資利益，又能滿足公路工程建設質量要求的投標造價方案。

（2）應結合招投標文件要求與工程市場實際狀態，對投標企業所提交造價方案的內容進行可行性分析，嚴格排查有無工程環節、工程要素等方面的缺項、漏項或不達標情況。例如，若某公路工程項目存在“海綿城市”的建設需求，應以滲水磚材作為路面主體的鋪設材料。而在投標企業所提交的造價方案中，鋪設材料為無特殊工藝的傳統磚材。這樣一來，材料的造價成本雖然處在較低水平，但與公路工程項目的實際需求相偏離，故而不應將該方案及其主體企業作為合作對象。做好這一方面的招投標管理，有助于公路工程項目建設中質量管理與造價管理之間的權重把控，以免本末倒置，出現盲目壓縮造價成本、追求經濟效益而削弱公路設施建設質量、投用價值的負面情況[2]。

2.3 設計階段的造價管控

在基于PPP模式的公路工程項目設計階段中，主要應從以下四個方面入手，做好工程造價的科學管控：

①應在保障公路設施質量標準、產品功能等方面建設需的基礎上，對各造價要素的市場價格進行設計控制，以確保整體造價預算處在我國公路工程項目定額標準的區間內；②公路工程項目具有建設周期長、影響因素多、施工環節復雜等特點，因此相關人員在設計工程方案與造價方案時，要從社會、市場、文化、設施、政策等多個角度入手進行預估考量，進而適當給予造價方案一定的彈性預算空間，以便造價方案的順利、穩定落實；③應嚴格執行風險預防制度，將足量的備用資金納入到造價體系當中，以便公路工程建設過程中突發事故的有效應對；④要對“工程造價”這一概念產生科學認知，明確造價管理在公路工程項目運行全周期的應用價值，及時根據材料市場價格、政策支持力度等外部條件對造價方案進行調整，從而最大化地發揮出造價方案對施工活動的指導與約束作用，強化造價設計、造價管理的動態性與實效性。

2.4 施工階段的造價管控

通常來講，政府在PPP模式下需要同時與多個社會資本方達成合作。此時，為了保證公路工程投資的連續性與充足性，政府以及相關事業單位、國有企業就需要在施工階段中積極實施融資措施，以免后續資本出現到位不及時、投資不充足的問題，對施工效率、施工進度產生影響。此外，嚴格、全面的財務管理行為，是施工階段中工程造價符合預算方案的最根本保障。因此，政府、投資、承建、監理等各方單位及人員必須要將財務管理作為重點監督對象，嚴格要求相關財務人員謹慎、嚴格地執行工作行為，全面掌握工程各環節資金收支的流動信息，并實施出科學的數據核算、票據管理、報表編制等措施，以此避免資金浪費、資金流失等情況出現[3]。

2.5 結算階段的造價管控

在公路工程的竣工結算階段，政府與社會資本方需要進行合理的利益分配。對此，為了避免經濟糾紛問題的出現，雙方應預先圍繞工程質量、驗收結果、成本管理等多個方面，制定出科學的利益分配標準，并體現在招投標文件、項目合同、融資方案等文件當中。這樣一來，政府各項權益及社會資本方的經濟效益才可得到有效保障，并促進雙方未來PPP模式下公共基建項目的長期合作。

3 結論

總而言之，基于PPP模式開展公路工程的項目建設時，政府與社會資本方必須要從經濟效益、社會效益等方面做出平衡，并樹立共同保障質量、合力應對風險的工程造價管理意識，以促進公路工程持續處在投資充足、成本合理的良性運行狀態當中。