鄉村振興背景下的農村土地整治研究

趙舒 楊子生

摘要? ? 在鄉村振興戰略背景下，本文在分析總結國內外農村土地整治等相關研究基礎上，研究我國農村土地整治現階段仍存在的問題，提出解決措施;并將鄉村振興戰略中“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20字方針與農村土地整治結合，分析在這一背景下實施農村土地整治的科學意義。鄉村振興為農村土地整治提供驅動力，農村土地整治為鄉村振興戰略實施提供著力點，有力有效解決“三農”問題，優化農村土地資源利用結構，推動農業農村發展。

關鍵詞? ? 鄉村振興;農村土地整治;生態保護

中圖分類號? ? F321.1? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）07-0257-03? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Research? on? Rural? Land? Improvement? Based? on? Rural? Revitalization

ZHAO Shu? ? YANG Zi-sheng *

（Institute of Land Resources and Sustainable Development，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221）

Abstract? ? In the context of the strategy of rural revitalization，based on the analysis and summary of related researches on rural land improvement at home and abroad，this paper studied the problems that still exist in China′s rural land improvement at this stage，proposed solutions，combined the 20-character policy of "prosperous industry，ecological livability，rural civilization，effective governance，and affluent life" in the rural revitalization strategy with rural land consolidation，and analyzed the scientific significance of implementing rural land consolidation in this context.Rural revitalization provides the driving force for rural land improvement，rural land improvement provides a focal point for the implementation of rural revitalization strate-gies，effectively solves the "three rural" issues，optimizes the structure of rural land resource utilization and promotes rural development.

Key words? ? rural revitalization;rural land improvement;ecological protection

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，并提出實施“鄉村振興戰略”。要堅持農業農村優先發展，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重[1]。黨的“十九大”審時度勢提出新時代的中國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，強調實施鄉村振興戰略的核心是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分等突出問題，彌補全面建成小康社會的鄉村短板。土地是農村最大的資源和最寶貴的生產要素，鄉村振興戰略的實施離不開土地資源的保障作用。長期以來，土地整治作為一項與土地利用密切相關的綜合性工作，其在保障糧食安全、破解農村發展用地難題、促進城鄉統籌發展、促進生態文明和美麗鄉村建設等方面發揮了重要作用[2]。因此，現階段應該將鄉村振興戰略與農村土地整治相結合，在鄉村振興的背景下探討農村土地整治模式，促進城鄉統籌發展，有力有效解決“三農”問題。

土地整治起初稱為“土地整理”，最早起源于13世紀的歐洲國家[3]。德國、法國、俄羅斯等國開展土地整治實踐的時間較早，隨后荷蘭、澳大利亞、日本等國卓有成效的土地整治工作也推動了其發展進程。國外土地整治模式可簡要劃分為3個部分：由16世紀至19世紀以農用地整理為主的模式、20世紀初到50年代以城鎮用地整理為主的模式、20世紀70年代至今以保護和改善生態環境為主的整理模式[4]。各國根據自身情況對土地整治活動進行積極探索與研究，積累了豐富的經驗，眾多國外學者也不斷將其內涵與應用進行外延拓展。在技術創新方面，基于土地整治工作是一項復雜的系統活動，Martínez R等[5]提出以地理信息系統為平臺研究半自動化土地整治預測軟件;而在探討土地整治與生態環境的關系上，Vladan -Doki■和Stevan Maro？觢an[6]以塞爾維亞某試點項目為研究對象，依據適用性、彈性、經濟可行性、可持續發展原則以及和諧原則等基本準則制定土地整治策略，并因地制宜確定3種土地整治模式：綜合強制型、投資項目型以及簡單自愿型。總的來講，國外的土地整治是隨著社會主體需求而不斷調整深化的過程，這在一定程度上為我國土地整治工作觀念創新、知識創新及理念創新奠定了相應的基礎。我國土地整治成為真正的一門學科和一項技術工作，始于20世紀50年代[7]。我國土地整治大致經歷了3個階段：發育階段（1987—1997年）、發展壯大階段（1998—2007 年）和綜合發展階段（2008年至今）[8]。對于農村土地整治的相關研究可大致分為2類，一類為策略性研究，從定性的角度出發，在政策層面探討農村土地整治的成效、問題[9]與路徑模式[10]等;另一類為實證性研究，從定量的角度出發，在實施層面分析不同類型農村土地整治潛力[11]、農戶整治意愿[12]與績效評價[13]等。

鄉村振興戰略的實施對農村土地整治提出了新要求，同時也為農村土地整治創造了新條件。在統籌城鄉發展、推動鄉村振興的時代背景下，農村土地整治被賦予了新的內涵。本研究將在進一步總結國內外鄉村建設和土地整治等相關研究的基礎上，著重研究農村土地整治存在的問題以及提出如何解決現有問題的措施，提出農村土地整治與鄉村振興戰略之間的作用關系，分析在鄉村振興戰略背景下農村土地整治的科學意義，以期為盤活農村土地資源、優化土地資源利用結構、激發鄉村發展活力和推動農業農村發展等提供參考依據。

1? ? 鄉村振興背景下農村土地整治的內涵

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用的土地進行治理，對生產建設活動破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，從而提高土地利用率的活動[14]。農村土地整治的類型包括農村耕地整治、集體建設用地整治以及農村未利用地整治。我國在20世紀70年代末期大規模推進土地整治工作，隨著時代和社會經濟的發展，土地整治的內涵不斷擴展、延伸。2000年以后，土地整治活動轉變為對“田、水、路、林、村”進行整治的綜合性土地整治工程，同時整治目標也發生了變化，由單一的增加耕地數量轉變為增加耕地數量、提高耕地質量以及縮減建設用地規模等多目標任務[15]。中共十九大報告提出實施鄉村振興戰略，土地整治工作也隨之達到了一個新的高度，對農村土地整治也提出了新要求。農村土地整治內涵也發生轉變，從單一目標建設到全方位建設，不單單只是指耕地建設;從以地為本到以人為本，從農民的利益訴求出發，綜合考慮農民的意愿;從土地分散整治到空間統籌整治，統籌整治主體與整治對象，提高農村土地整治的科學化和系統化。新時期農村土地整治調整土地利用結構，保障糧食安全和生態安全，協調城鄉人地關系，打造生態宜居環境，優化鄉村地域功能與結構，推動全面建設小康社會[16]。

2? ? 鄉村振興背景下的農村土地整治的科學意義

十九大報告提出鄉村振興戰略，要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求，加快推進農業農村現代化，推進城鄉融合發展。其中，鄉村振興的重要基礎和首要任務是產業興旺;鄉村振興的重要要求是生態宜居;鄉村振興的一個重要途徑是鄉風文明;鄉村振興重要保證是治理有效;鄉村振興的重要目的是生活富裕[17]。鄉村振興戰略背景下實施農村土地整治需結合20字方針，以20字方針為框架構建農村土地整治體系（圖1），提升農村生產、生活、生態功能，為實現鄉村振興提供助推力。

2.1? ? “農村土地整治+鄉村旅游”，助力鄉村產業興旺

鄉村旅游以鄉村的自然和人文景觀為資源載體，利用鄉村美麗的風景、自然環境、建筑和文化等資源，在傳統鄉村旅游模式和農業生活體驗游的基礎上，依托其獨特的區域優勢而拓展的公務度假、休閑娛樂等新興旅游模式。農村土地整治與鄉村旅游相結合，在整治中注意保護農村原有的獨特風景，開發可以提供游人體驗的農田種植、采摘等農業項目，注重提升農村的景觀美學、農耕文化親身體驗、鄉村休閑風光游覽等綜合價值，同時加強基礎設施建設，使鄉村道路通達，交通便利。“農村土地整治+鄉村旅游”可深化農業供給側結構性改革，鞏固農業基礎性地位，以旅游促進農村一、二、三產業融合發展，助力鄉村產業興旺，推動鄉村經濟發展。

2.2? ? “農村土地整治+美麗鄉村”，助力鄉村生態宜居

鄉村振興戰略是集經濟、生態、文明建設振興于一體的綜合性戰略。鄉村振興戰略賦予了新時代下美麗鄉村建設的新使命，開啟了建設美麗鄉村的新征程。實施“農村土地整治+美麗鄉村”建設中，注重生態環境的保護，不破壞傳統村落面貌，從鄉村道路建設、交通設施、水利、污水處理、垃圾收集、改廁等方面對鄉村面貌進行整改，按照“全域規劃、精細設計、綜合整治”的要求，將“山、水、林、田、湖、草”等土地整治重要要素有機結合，打造美麗鄉村，促進自然環境和人文環境相和諧，助力鄉村生態宜居。

2.3? ? “農村土地整治+文化建設”，助力鄉村鄉風文明

鄉風文明助推鄉村振興戰略，作為鄉村振興戰略中的重要一環，推動著農村文化建設的發展。“農村土地整治+文化建設”既是通過土地整治活動來完善農村的基礎、環境和人文活動設施，以此來助推改善鄉村人居環境，改進“三生”空間建設，又是通過實行文化建設，推進農村文化禮堂、文化廣場的建設，完善農村文化活動場所及其配套設施建設，宣揚社會主義核心價值觀，努力傳播優秀文化傳統，建設生活美、精神美、人文美的鄉村，打造具有優良鄉風文明的山水田園農村。

2.4? ? “農村土地整治+上下聯動”，助力鄉村治理有效

目前，農村土地整治主要是“自上而下”模式和“自下而上”模式，2種模式均是按照“部級監管、省負總責、市縣組織實施”的原則實施土地整治。“自上而下”模式的實施主體一般為國土部門或者具有政府性質的代理機構，也有部分為農業龍頭企業或農民專業合作社等新型農業經營主體;“自下而上”模式的實施主體一般為農民集體經濟組織、農業龍頭企業或農民專業合作社等新型農業經營主體[18]。這2種模式的實施既涉及到了政府也涉及到了農民集體。在開展農村土地整治時，政府和農民集體需上下聯動，各級政府相關部門和土地整治機構積極組織項目實施管理任務，農民集體積極主動參與土地整治項目，表達自身的訴求，提出建議。政府和農民集體上、下兩級相互配合、互相尊重，有利于減少土地整治項目開展的阻力，化解不同成員間的矛盾，推進項目順利實施，助力鄉村治理有效。

2.5? ? “農村土地整治+產業融合”，助力鄉村生活富裕

可引導具有區位優勢、景觀特色鮮明或具有獨特歷史文化的村莊開展土地綜合整治，提升鄉村農田及聚落景觀的觀賞性，完善鄉村基礎設施，為發展鄉村旅游奠定基礎。同時，也可利用農田整治后集中連片的耕地資源，運用高科技農業生產技術促進現代化農業發展，推動農業機械化與規模化經營，發展特色農業，打造特色農產品品牌，調整農業產業結構，積極發展林、牧、副、漁等產業，推動農村一、二、三產業的發展，實現各產業間的融合。通過開展農村土地整治，激活人口、土地、產業等發展的關鍵要素，促使各產業間融合發展，助力鄉村生活富裕。

3? ? 農村土地整治存在的問題

《全國土地整治規劃（2016—2020年）》中明確推進農村閑置低效土地整理，優先開展“空心村”等土地整理。我國積極開展農村土地整治，調整農村土地利用結構，優化農村土地資源利用，對閑置低效土地進行整理;擴大耕地面積，提高耕地質量，保障耕地產量;發展鄉村產業，推進城鄉統籌發展，提升經濟效益。雖然開展農村土地整治已取得一定成效，但在進行農村土地整治過程中依然存在一些問題尚待解決。

3.1? ? 缺乏統一組織管理形式，影響資金投入

農村土地整治是一項綜合性的系統建設工程，包含田、水、路、林、村等整治，在實施過程中具體會涉及道路、水力、電力、林業、草業等多項內容的配套建設，而這些都分別由不同的部門分管，各自為政，不同部門出臺了不同的支農政策，開展不同整治工程[16]。農村土地整治工程涉及的內容面廣，不同的管理部門相互制約，關系到多方利益，各部門的相關政策和整治措施銜接不上，管理出現問題，工作效率下降，無法統籌實施整治工程。此外，農村土地整治由局部整治轉向整體整治，如果僅由單個部門管理，則無法全面完善整治工作，需要由政府主導的統一組織進行管理，統籌安排農村土地整治工作。組織管理形式分散會導致資金使用分散、利用效率低下，影響資金的投入使用。

3.2? ? 缺乏農村公眾參與環節，違背農民意愿

人口是鄉村發展的關鍵要素之一，農村公眾應是農村土地整治工作中的重要一環。村民有權利表達對土地整治開展和鄉村改造的看法。農村土地整治不應是政府主導的一廂情愿的工作，應廣泛聽取農村群眾的意見，汲取其合理的部分，結合實際情況，在土地整治項目開展前期制定好合理完善的工作計劃。開展農村土地整治工作是為了合理利用農村土地資源、發展農村經濟，使農民們有一個生態宜居的環境，維護農民的合法權益，并非是一味的強拆強建，違背農民意愿，引發社會矛盾。農村土地整治工作需提高農村公眾的參與度與積極性，政府主導執行工作與農村公眾參與相結合，使土地整治項目順利高效開展。

3.3? ? 缺乏生態保護意識，破壞鄉村鄉風文明

農村土地整治包含田、水、路、林、村的整治過程，在每一環節的治理過程中都有可能對農村的生態環境造成負面影響。對農田道路進行整治時，過于強調道路的通達性與便利性，導致將原來完整的田塊分割成若干塊，造成農田和生境的破碎化;對水資源進行整治時，在農田間挖建溝渠方便高效灌溉的同時也損害了農田的原本生態面貌，導致農田生態系統多樣性減少，生態環境質量降低;對田、林進行整治時，強調補充耕地的面積，實現占補平衡，減少損害林地涵養水源，避免水土流失、破環景觀生態功能等。農村環境不同于城市環境，仍然以原生態的自然景觀為主。在對農村進行土地整治時，需要注意保護其原有的生態環境和生態系統，避免導致生態問題的出現，不能只看重整治項目的經濟效益，也要注意生態效益，為農村創建一個景色優美、生態宜居的環境。

4? ? 農村土地整治措施建議

4.1? ? 建立統一組織管理形式，保障資金投入

農村土地整治需要建立健全“政府主導、國土搭臺、部門合作、公眾參與”的工作機制，落實農村土地整治共同責任[16]。農村土地整治項目是多部門聯合系統性的整治工作，各部門應該互相配合，形成統一的組織管理形式，不同工作都由相對應的部門負責，避免出現各部門互相推卸工作的情況，同時各部門要加強溝通，制定切實可行的整治計劃，進而防止各部門規劃相互沖突，影響整治項目的可實施性。同時，農村土地整治是針對田、水、路、林、村的綜合性整治，需要大量的資金投入，保障資金的使用十分重要。土地整理是調整土地結構和土地關系的政府措施，應建立以政府投入為主體、積極鼓勵企業資金投入為輔助的健全資金體系[14]。因此，政府各部門需要形成統一的組織管理形式，拓寬整治資金的來源渠道，確保資金的投入，進而推動整治項目的順利開展[19]。

4.2? ? 提高公眾參與度，尊重農民意愿

土地整治項目一般是由縣（市）級人民政府組織，國土部門負責實施，專業機構承擔項目設計、施工、監理等環節，而群眾很少能參與其中。農村土地整治的收益主體是農村集體經濟組織和農民群眾，但目前農村土地整治工作的開展卻忽視了農民群眾的知情權、參與權、監督權，無視農民群體的意愿。農村土地整治項目要得以順利的開展和有效的完成，需要提高公眾參與度，加大土地整治的宣傳和培訓力度，增強公眾的參與意識與參與能力，并且在整治工作前期規劃制定時在農村進行公告，召開相關會議，與村委會等配合告知農民群眾土地整治的計劃，積極聽取農民群眾的意見，考慮農民群眾的利益訴求，結合實際情況制定出科學、合理且具有可操作性的整治規劃。在整治工作中提高公眾參與度可使項目實施順利，讓農民群眾參與，行使其監督權可有效保障工程質量、減小安全隱患，在后期的管護階段做到管護主體不缺位，提高整治工程的利用效率[20]。

4.3? ? 加強生態保護意識，打造生態宜居環境

目前，大多數的農村土地整治以增加有效耕地面積和推進土地規模化經營為目的，著重于大面積平整土地、硬化溝渠和田間道路，這一做法卻忽視了對生態系統的保護，破壞了原有的生態系統平衡，導致生物多樣性的減少。在農村土地整治工作中，經濟效益與生態效益應是處于一個平等的地位，不能只考慮經濟效益而無視生態效益，需要將經濟效益與生態效益結合考慮，土地整治工作與生態環境治理工作要同步進行，保護農田生態系統，提高森林覆蓋率，保護生物多樣性。2013年中央一號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》提出：加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村。因此，在農村土地整治中要提高生態保護意識，注意保護環境，打造農村良好生態宜居環境。

5? ? 結語

鄉村振興為農村土地整治轉型與創新提供了驅動力，農村土地整治為實現鄉村振興提供了著力點，兩者具有很好的目標一致性和內容銜接性[21]。黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，承擔著全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大任務，肩負著做好新時代“三農”工作的重大使命。基于鄉村振興戰略背景下，探討農村土地整治現存的問題，找到相對應的解決措施，分析在這一背景下實施農村土地整治的科學意義，以促進城鄉統籌發展，推進農業農村現代化。

6? ? 參考文獻

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