發達國家新經濟監管的六點經驗做法

劉振中

近年來，新經濟的蓬勃發展給各國政府對相關行業的監管帶來了巨大挑戰。美國、歐盟等發達國家（地區）在新經濟監管方面走在前列，開展了大量的實踐，積累了豐富的監管經驗，尤其是在不同細分行業領域實行差別化監管、適時調整監管策略、加強數據信息保護等方面將給我國的新經濟監管提供有益啟示。

一、注重細分行業監管的針對性

新經濟涉及的行業領域眾多，發達國家雖然在新經濟監管方面沒有統一的監管法規和制度，但對不同細分行業領域探索形成了有效的差別化監管做法。在高風險性的新經濟領域，提出風險警示，防范和化解可能隱藏的風險。歐盟明確規定第三方支付機構必須取得銀行業執照或電子貨幣公司執照后才可開展相關業務，同時對初始資本金限額、會計核算程序、內部風險控制機制、財務審計報告公開披露等也提出了明確的要求。美國聯邦機構在對以比特幣為代表的金融科技監管過程中則注重消費者的風險教育和警示，通過各種渠道提示、引導和建議金融消費者進行虛擬數字貨幣投資，減少欺詐行為。如，2013年7月23日，美國證券交易委員會（SEC）投資者教育和宣傳辦公室就此發布了投資者提醒，告知投資者使用虛擬數字貨幣可能存在的潛在詐騙風險;2014年5月7日，SEC再次發布投資者提醒文件，以使投資者了解涉及比特幣和其他形式數字貨幣投資的潛在風險。同時，美國金融業監管局（FINRA）發布了投資者提醒文件《比特幣，有點冒險》，介紹了數字貨幣的概念和運行原理及存在的風險;2014年8月，美國金融消費者保護局（CFBP）發布了關于數字貨幣的消費者指引文件《數字貨幣帶來的風險》，對金融消費者進行數字貨幣投資給予建議和指導。

在市場前景較好但風險隱患不明確的新經濟領域，采取包容審慎的態度，從準入門檻上把關，實現事前規制和事后管控相結合。如，在共享經濟方面，歐盟于2016年6月發布的《歐盟共享經濟議事日程》中提出各成員國應當為共享經濟的發展進一步放寬限制、營造適應性的監管環境;美國政府通過研討會、新聞發布會等形式廣泛征求社會各界意見，促進政府和業界的交流互動，探索適合共享經濟良性發展的監管模式，逐漸完善共享經濟監管的適應性制度。

在潛力型新經濟領域，采取積極的支持態度，推動其在經濟社會各領域的廣泛應用，實現產業轉型升級。例如，美國不僅逐步放寬對人工智能等技術創新的監管限制，鼓勵人工智能技術在工業、醫學、通信、制造、運輸、農業和安全等領域的運用，還著力破除人工智能產業發展面臨的監管障礙。

二、動態跟蹤并適時調整新經濟監管策略

發達國家在制定新經濟監管策略時，尤為注重新經濟發展多樣化、動態化的特點，對新經濟發展進行實時動態跟蹤，針對新經濟在不同階段存在的問題適時調整其監管措施。以美國對智能駕駛的監管為例，在智能駕駛發展初期，美國政府秉持謹慎保守的強監管態度，一定程度上阻礙了自動駕駛技術向實用水平的快速發展。此后，隨著智能駕駛實踐的不斷深入，美國政府又及時調整了監管導向，逐步放開市場，加大支持力度，打通人工智能發展梗阻。2012年，美國內華達州議會通過了允許自動駕駛車輛上路的法律條例;2015年12月，加州車輛管理局提出了一項關于自動駕駛三年試用期的監管草案;2018年9月，美交通部為自動駕駛汽車開發商提供非監管指導，以保證無人駕駛汽車安全行駛;同年10月，特朗普總統簽署了一份總統備忘錄，允許各州和地方放開美國聯邦航空管理局規定禁止的創新商業和公共無人機操作。

意大利對股權眾籌等領域的監管也體現了動態適應的原則。在這些領域發展的初期階段，主要以保守、謹慎的態度加強市場準入和過程監管，當這些領域趨向成熟時，推動監管規則及其內容逐漸趨向全面、深入。例如，2013年6月，意大利證券交易委員會出臺了《關于創新型初創企業通過網絡平臺融資的規則》，將眾籌業務局限于創新型初創企業的融資活動;2016年，意大利證券交易委員會則出臺了19520號條例，該條例在原有的提供股權眾籌平臺服務的銀行和投資公司基礎上，增加了股權眾籌門戶經理這一新的實體經營股權眾籌網絡平臺。

三、保護市場競爭活力和消費者權益

為保護數字經濟領域的市場競爭活力和消費者權益，發達國家采取了一系列有效的監管手段，重點打擊濫用市場支配地位和不正當競爭等行為，保護消費者權益不受損失。例如，美國司法部和聯邦貿易委員會在2010年就已聯合發布了新版《橫向合并指南》，將由損害創新競爭引發單邊效應加入到合并審查的考慮之中，以保護創新與競爭活力。

歐盟在數字經濟反壟斷執法方面體現出較強的主動性，采取同一主體多案并行的調查方案，以防止擁有數據與流量優勢的超大型平臺在某單一市場形成支配地位，警惕超大型平臺壟斷傳導至其他市場。如歐盟于2018年4月提出了《關于促進在線中介服務用戶的公平和透明度條例》的議案，以解決科技平臺、在線平臺濫用市場支配地位的相關問題;還于2019年4月對占主導地位的技術平臺提出了在數字平臺經濟反壟斷、個人信息保護、數據保護、網絡安全等方面的新義務。此外，歐盟也注重保護消費者福利和中小企業競爭力，制定了《歐盟共享經濟議事日程》，以保障共享經濟參與主體的競爭活力。

四、完善新經濟監管法律規章體系

以健全的法律規章實現對新經濟的監管，是發達國家普遍運用的手段之一。對于新經濟領域的企業，發達國家政府常常推行嚴格的信息披露制度，制定完備的企業破產資產處理方案，以確保新經濟全生命周期發展都有律可循、有規可依。如，美國政府對P2P平臺市場準入制定了一系列標準，只有達到準入門檻的平臺才能進入市場，美國證券交易委員會要求每個借款人必須通過運營商向潛在客戶提供貸款人財務和其他信息，同時要求平臺運營商每天多次提交貸款信息列表并對外公布。

日本政府對互聯網金融實施高度集中的監管體制，并且采取行政干預的手段。網絡銀行出現后，日本政府制定了信用管理和互聯網監管等方面的法律法規，將金融領域原有部分法律的使用范圍擴展到了網絡銀行領域，有效懲戒了欺詐、逃稅、洗錢及其他與金融消費相關的不法行為。2010年以來，日本政府陸續出臺了《事務指南第三分冊：金融公司相關虛擬貨幣交換業者相關》《金融商品交易法》《犯罪收益轉移防止法》等政策法規，為互聯網金融發展保駕護航，推動了互聯網金融產業的健康發展。

此外，針對新經濟暴露出的問題，發達國家往往秉持“既不壓制發展，也要依法管理”的價值取向。其中，日本對新經濟監管原則是，不能一味地強壓，還要給予新經濟合理的發展空間。早在2000年5月，日本就發布了《異業種加入銀行經營及網絡專業銀行等新型態銀行執照的審查指針方案》，明確提出允許其他行業參與銀行業，發展金融新業態。

五、強化數據信息保護與信用管理

強化數據信息和信用管理是發達國家加強新經濟監管的重要內容。在數據信息保護方面，美國從促進數據產業發展的現實需要出發，在保護個人信息權利的前提下規范數據共享行為，并通過匿名化等方式將個人信息脫敏轉化為數據，降低個人隱私泄露風險，促進數據流通和共享。如，美國加利福尼亞州于2018年6月頒布了《2018年加州消費者隱私法案》，旨在加強消費者隱私權和數據安全保護;歐洲議會于2016年4月通過了要求企業保護歐盟公民的個人數據和隱私的通用數據保護法規（GDPR），以進一步加強對居民隱私數據的保護，任何在歐盟國家內存儲或處理歐盟公民個人信息的公司都必須遵守GDPR。

在新經濟的信用管理方面，美國支持P2P平臺Lending Club與多家銀行共享征信數據，將客戶信用等級與信用評分掛鉤，建立用戶及服務提供者的信用評價體系，不斷加強社會信用體系建設。英國政府通過完善網絡身份驗證，進一步拓展“身份驗證工具”的功能，向共享經濟平臺開放電子化的犯罪記錄，即允許公眾在符合一定條件的情況下利用互聯網對某個人的犯罪記錄進行審查，從而完善網上交易信用體系。

六、建立政府與市場良性互動關系

處理好政府與市場的關系是發達國家對新經濟監管的又一亮點。在監管過程中，政府集中瞄準解決新經濟領域的市場失靈問題，及時完善與新經濟發展相適應的政策法規、標準及公共服務配套，不直接干預市場。對此，各個國家在處理方式上有所不同，主要有三種模式。一是尊重市場主體的經營自主權，避免對市場的過度干預。2015年6月美國聯邦貿易委員會（FTC）邀請眾多專家舉行“共享經濟議題：平臺參與者與監管”研討會，明確了共享經濟監管標準是“監管要顧及市場競爭，監管不能破壞市場創新”。二是在充分發揮市場自動調節機制的前提下引導扶持創業型新經濟的健康發展。如，歐盟通過興建一些創業園區，為創業型的新經濟企業提供良好的發展環境。三是通過試點新經濟監管創新模式，構建政府監管與市場反饋之間的良性互動關系。如，英國在金融監管領域首創了“監管沙箱（Regulatory Sandbox）”模式，即從事金融創新的機構在確保消費者權益的前提下，按英國金融行為管理局（FCA）特定簡化的審批程序，提交申請并取得有限授權后，可以在適用范圍內測試。FCA會對測試過程進行監控，并對情況進行評估，以判定是否給予正式的監管授權，評估通過后，在“監管沙箱”之外予以推廣。其本質是根據反饋動態調整的監管，該模式一方面讓創新在監管的特殊許可下低成本快速實驗，另一方面可以鑒別出哪些監管規定已經不合時宜、需要重新調整。

（作者為中國宏觀經濟研究院產業所副研究員）