行政審批告知承諾制改革的實踐困境與法治進路

翟冬

〔內容提要〕 告知承諾制是行政審批制度改革的關鍵措施，其能夠有效應對建設領域行政審批制度的混亂實踐，提高行政審批效率、降低行政審批成本，對實現建設領域行政審批制度改革具有可行性。囿于建設領域實踐的限制，告知承諾制改革在實踐中面臨著法制現實悖反、多元價值沖突和保障機制缺位的困境。通過漸進修法協調現行法制體系、限定范圍構建多元保障機制、強化保障落實政府監管責任的法治進路可有效應對告知承諾制改革的實踐困境，兼而保障行政效率提高和社會公益實現。

〔關鍵詞〕 告知承諾制 行政審批 行政應責 自我規制

行政審批制度改革是我國政府為解決行政審批泛濫化和擴大化而采取的改革措施，改革措施中告知承諾制改革對行政許可制度的顛覆性極強，在實踐界和理論界存在很大的爭議。有學者認為，“告知承諾制改革”實質上是對我國行政審批制度中不合理規定矯正而存在的妥協之道，面臨強烈的合法性危機，最終歸宿應當是歸于消滅;有學者認為，“告知承諾制改革”是行政審批的契約化和自我管制改革，是合作治理理念的制度體現。國務院辦公廳在《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（以下簡稱為《實施意見》）中明確在建設領域對于部分事項推行告知承諾制改革措施。至此，告知承諾制已經被明確建設領域行政審批制度的關鍵抓手，告知承諾制改革也成為建設領域行政審批制度改革的核心問題。但是，前述爭議和分歧成為告知承諾制改革的隱憂。為此，本文選擇建筑領域作為研究場域，對告知承諾制改革措施進行分析，探尋行政審批制度改革的法治進路。

一、建設領域行政審批告知承諾制改革的背景

（一）告知承諾制改革的發展歷程

告知承諾制首現于上海市浦東新區的行政審批改革試驗，以提高行政審批效率為主要目標。告知承諾制的實施范圍最早被限定為企業設立、開業環節，隨后被擴展到部分基本建設和其他管理領域。告知承諾制的具體操作程序為：行政機關告知承諾制行政審批的清單、依據和內容，申請人填寫承諾書，行政機關受理申請并作出行政審批決定，行政機關事后檢查承諾是否屬實。上海市的試點評估中，告知承諾制表現出了較大的制度優勢，大大降低了行政相對人的負擔，提高了行政審批效率，被譽為審批制度改革的一個重要方向。國務院根據上海市經驗，逐漸在全國范圍、多個領域開展告知承諾制改革，并發布《實施意見》作為建設領域行政審批制度改革的重要措施。

（二）建設領域行政審批實踐混亂呼喚告知承諾制

建設領域行政審批的審批數目巨大、繁雜程度畸高、邏輯關系混亂等方面都有著很大的實踐缺陷，決定了建設領域亟待開展行政審批告知承諾制改革的充分條件。一是建設領域存在的行政審批程序數目龐大。梳理我國現行規定，從建設項目投資建設到竣工投入適用，共需要經歷100多個審批環節、53個行政機關、累計2020個工作日。二是建設領域行政審批繁雜程度畸高。三是建設項目中行政審批存在邏輯關系混亂。典型的如可研報告和節能審查之間的邏輯關系混亂，可研報告提交時要求具備節能評估文件，但節能評估文件的測算需要在可研報告完成之后才可進行，這導致了二者互為前置條件的邏輯關系混亂局面。建設領域行政審批實踐中存在的審批數目龐大、繁雜程度畸高、邏輯關系混亂的實踐混亂局面導致了行政相對人守法成本的大幅攀升，也降低了行政機關的管制效率。實踐問題呼喚對行政審批制度改革，亟待解決的需求是開展告知承諾制改革的充分條件。

（三）告知承諾制改革對建設領域具有現實可行性

告知承諾制所具有的后置審查、契約治理的特性決定了其能夠充分呼應我國建設領域行政審批的實踐問題。告知承諾制度創新性將行政審批審查內容后置，能夠有效降低數目巨大和極度繁雜的行政審批給申請人所帶來的負擔，并且有助于理順行政審批之間的邏輯關系，有效緩解實踐混亂帶來的負面影響。告知承諾制中申請人通過向行政機關承諾滿足行政審批所需的條件，實質上是一種管制性契約的方式。其通過契約的方式降低行政審批中的強制性，充分發揮社會自我規制的柔性管理優勢。申請人能夠對在審批時點延后提交審批需要的相關文件，充分發揮社會主體在規制中的積極作用。告知承諾制事中事后監管和信用監管的應用能夠懲罰和震懾申請人，保障行政審批目的的達成。因此，告知承諾制能夠有效應對行政審批制度現存劣勢和固有缺陷，對實現建設領域行政審批制度改革具有現實可行性。

二、建設領域行政審批告知承諾制改革的實踐困境

（一）法制現實悖反

作為行政先行的改革措施，告知承諾制的創新性和其對法制現實的悖反尤如一個硬幣的兩面。告知承諾制對法制現實的悖反表現在許可條件和法律后果兩個方面。一是《行政許可法》規定申請人應提交材料和反映真實情況證明其滿足許可條件，各項設定許可的法律法規中沒有規定可以采取承諾的方式證明其滿足許可條件，告知承諾制的承諾方式事實上構成了對這一要求的違反。二是申請人作出承諾在事后審查中被認定為不具備相應條件的，根據《行政許可法》規定應對許可加以撤銷，并給予行政處罰，但各地告知承諾制試點中往往會增加處罰范圍，規定其一定時間內不得再次申請許可，并于限期內不得再次申請許可。行政機關在告知承諾制試點中加重處罰限度和增加處罰方式來震懾申請人，防止出現惡意虛假承諾的行為自有其合理性，但不符合處罰法定的原則，是對現實法制的悖反。

（二）多元價值沖突

告知承諾制改革價值取向是提高行政效率、降低行政成本，但是行政審批價值的多元性導致改革中存在價值沖突。實質上，告知承諾制改革的邏輯是將行政審批的事前審查事項通過申請人承諾的方式轉換為事后審查，不應該存在審查強度的減弱。然而，現有告知承諾制度改革的具體規定中存在重效率輕管制的傾向。重效率輕管制是指在改革過程中目的取向單一限定為提高行政審批效率，忽視了對行政審批實質目的追求。告知承諾審批中，行政機關對許可條件的把控從“應滿足”轉化為“承諾具備”。此種模式下雖然能夠有效降低行政審批負累，提高審批效率，但是易出現申請人騙取審批結果的情況，加之事后審查的滯后性，是否能夠及時核實申請人的資格同樣存疑。立法設立行政審批的目的就是因應風險社會中社會公益保障難題，這也是行政機關實施行政審批目的之所在。建設領域行政審批因行業特點尤甚，一旦建設完成，即使存在違法內容也是難以改正的。就行政效率導向方面可以認可告知承諾制改革的助益，但是對保障社會公益這一行政目的同樣需要在告知承諾制中有所體現。因此，需要針對不同的行政審批內容存在的多元價值，全面考量是否以及如何適用告知承諾制改革。

（三）保障措施缺位

告知承諾制改革將事前審查后移，先行根據承諾完成行政審批，保障措施的效用成為決定告知承諾制改革成功與否的關鍵。改革中采取的保障措施主要包括事后審查和信用監管兩種。事后審查方面，行政審批中審查程序的后移并不會降低行政機關的審查壓力，甚至因為需要加強事后審查頻次和深度導致審查壓力的加大，但事后審查的規定付之闕如，將有很大可能出現事后審查缺位的情況。信用監管方面，雖然住建部和各地在建設領域行政審批告知承諾制辦法中均提出要建立信用體系建設和黑名單制度等負面激勵措施，以此懲罰作出虛假承諾的申請人。但是，我國信用體系建設尚屬初級階段，監督效果較差，實踐中爭議也較多。借用尚不完備的信用體系作為保障告知承諾制改革的手段，明顯存在疏漏，也會影響到對告知承諾制的保障。

三、建設領域行政審批告知承諾制改革的法治進路

（一）漸進修法以協調現行法制體系

告知承諾制改革所面臨的的法制現實悖反問題是法制演進的必然，通過漸進修法的方式實現法制迭代演進是解決這一問題的有效手段。如前所述，告知承諾制改革在許可條件和法律后果兩個方面存在悖反，這主要是因為設定行政審批的法律法規現實和改革方向沖突造成的。制定行政程序法，系統性地對行政審批規定進行梳理、整合、改造是解決該問題的根本方法。但這一解決方案的成本高、耗時長，說明其不是現行行政審批制度改革階段的最佳手段。建設領域中，有很多行政審批是各崗位在部門規章甚至部門規范性文件中設定的。針對告知承諾制改革的特殊需求，對相應文件進行修訂的成本要遠低于制定行政程序法，并且可以有效解決告知承諾制所面臨的法制現實悖反問題。同時，漸進修法的方式可以為后續法制建設提供經驗教訓，以最小成本實現行政審批制度迭代演進。因此，可對需要改革的行政審批事項設定文件進行針對性的修法，增加有關告知承諾制改革的許可條件和法律后果規定，化解告知承諾制的合法化危機。這一舉措是針對我國法制現實采取的階段性步驟，在試驗成熟之后需從程序法修改的角度入手，徹底實現我國行政審批制度的革新。

（二）限定范圍以構建多元保障機制

告知承諾制改革是政府針對建設領域行政審批困境采取的一種改革措施，改革應當堅持行政效率和行政目的并舉共重的原則。告知承諾制改革最早在企業設立、開業許可改革中取得了很好的效果，隨后在推廣適用之后出現了重效率輕管制的傾向，主要表現為任意擴大告知承諾制適用范圍以提高行政審批效率。《實施意見》為了預防出現這一傾向，限定告知承諾制施行的范圍為“通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產生嚴重后果的審批事項”。《實施意見》雖然體現出了多元價值平衡的理念，但是由于建設行政領域的特色，建設項目風險會呈現鏈式反應，導致極易出現嚴重后果。以施工許可為例，申請施工許可時需要“有滿足施工需要的技術資料，施工圖設計文件已按規定審查合格”，技術資料和施工圖設計文件需要滿足嚴格的技術要求方能夠保證建設項目的質量和安全，工程的一次性特征又決定了出錯后很難或者無法修正。因此，施工許可實施告知承諾制改革時，不應將關鍵內容作為承諾事項。對告知承諾制改革的適用范圍應加以嚴格限定，對存在較大安全隱患并且難以改正、可能對第三人權益產生嚴重影響、涉及公共利益或者國家安全的事項，不應當采取告知承諾制。

（三）強化保障以落實政府監管責任

告知承諾制改革設計中，事后審查和信用監管是震懾申請人、保障行政審批目的實現的關鍵措施。對于事后審查而言，應從組織法的角度入手，將相應行政機關的事后審查制度化、責任化，確保審查效果。對于信用監管而言，應從制度的整體構建入手，系統性的建立起行政審批信用體系，根據信用信息對申請人加以監管。需要注意的是，信用體系中需要嚴格遵守行政法比例原則，禁止不當聯結，不能任意擴大對申請人的處罰范圍和程度。保障措施缺位的原因是政府監管責任的缺失，行政機關在行政審批制度改革中的去責任化是上述問題的根源所在。因此，還需要明確行政機關的監管責任，對其所應采取的監管措施、程序、違反后果作出明確規定，落實監管責任，切實保障告知承諾制改革目的的實現。

四、結語

告知承諾制改革是行政審批制度改革的關鍵措施，建設領域的告知承諾制改革能夠有效應對既有行政審批制度的缺陷，又能實現行政審批制度的改革。除去建設行政領域的特殊性，告知承諾制改革能夠有效的運作于諸多領域和地區，完善我國的行政審批制度。告知承諾制改革過程中，需要通過漸進修法、限定范圍、強化保障的方式為改革成功提供基礎。需要注意的是，告知承諾制改革并非是單一制度改革，而是需要配合精簡審批事項、下放審批權限、合并審批事項、轉變管理方式、調整審批時序等改革舉措共同實現行政審批體系的迭代革新。

（作者單位：東南大學）

責任編輯：宋 爽