教育治理現代化的價值理念與指標體系

楊小微 杜明峰

教育治理現代化是教育現代化的重要組成部分，也是教育現代化的重要保障。推進教育現代化，需要進一步深化教育治理方式改革，繼續推進管辦評分離，構建政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的教育發展新格局。那么，在《中國教育現代化2035》的總體布局下，應該如何評價、監測和評估教育治理現代化進程，提升教育治理現代化水平，或者說如何判斷教育治理在多大程度上促進了教育現代化進而促成人的現代化，這是我們必須認真思考的問題。

教育治理現代化評價的概念

現代化是一個復雜的歷史過程。從廣義上講，現代化作為一個世界歷史進程，指的是人類社會從工業革命以來所經歷的帶有全面性質的急劇變革，如傳統農業社會向工業社會的大轉變;就狹義而言，現代化又是一個有計劃、有步驟的主動變革的過程，它通過理念、技術、制度等有計劃的學習，帶動社會廣泛變革，以迅速趕上世界先進工業國和適應現代世界環境。中國語境下的現代化既非廣義上的現代化，也不是嚴格意義上的狹義的概念，而是帶有“從動”意義的時代轉型，它不僅表現為經濟和技術的發展，還表現為社會的整體變動，包含著從“傳統”到“現代”的轉型性變化。

如果將現代化的概念引入教育領域，那么教育現代化就意味著發生在教育領域的從“傳統”到“現代”的轉型性變化，是對過去教育觀念、制度、文化、社會結構等的反思，并在此基礎上尋求教育新的發展。基于此，教育治理現代化評價就其本質而言是一個價值判斷的過程，是評價主體根據教育評價的目的和價值預設對教育治理現代化的發展進行評判的過程。教育治理現代化最為根本的，是要切實轉變政府職能，提高“管”的水平，推進“管”的現代化;要著力建設現代學校制度，提高“辦”的水平，推進“辦”的現代化;要扎實推進多元主體評價，提高“評”的水平，推進“評”的現代化。就此而言，理解教育治理現代化評價，主要是考察和評估教育治理究竟在多大程度上實現或者促成了“管辦評”的現代化，以及究竟在何種程度上建構了“管辦評”之間的溝通機制與互動機制。

從根本上講，教育現代化的過程是回歸人的過程，最終要落腳到人的現代化上，因此教育治理現代化注重建構一個現代化的教育結構體系，促進教育良性發展，促進人的現代化。以促進人的現代化為核心的教育現代化評價，主要包含兩方面內容：從理念上，堅持以人的現代化為最高目的，促使人的心理、態度、思想與行為向現代化的轉變;在實踐上，圍繞教育治理體系建設和教育治理能力提高，深化教育領域綜合改革，更好地促進教育公平，優化教育結構，提高教育質量，更好地為打造中國經濟升級版、全面建成小康社會提供堅強有力的人才支撐和智力支持。在這樣的價值導向下，教育現代化的評價應該與人或人的發展息息相關，人的現代化是其核心價值取向。“對話-協商”是教育治理現代化的一種重要實踐，也是教育治理現代化的一種合理方式。教育治理現代化是通過價值協商實現價值引領的過程，要處理多個主體之間的差異和爭議，尤其是處理“管”“辦”“評”之間的關系，進而推動教育現代化的最佳行動路徑。

教育治理現代化評價的體系

多元主體參與合作管理和共同管理是教育治理最突出的特征，是區別于以往教育管理的核心特征。參與管理的主體包括了各種非政府組織、社會團體、私人部門、公民個人在內的多元主體，而不再是傳統觀念中的唯一的政府主體，治理也不再是單向傳遞的、唯一路徑的統治與管理，而是多元主體參與的民主化管理。那么，教育治理現代化評什么，或者說教育治理現代化評價體系包含哪些內容呢？

首先，教育治理的價值理念。它是指通過一系列治理過程與手段，激發各教育利益主體的活力，追求和實現“好教育”，保證教育公共利益最大化。教育治理的價值基礎涉及教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平、教育自由等諸多方面，最終形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”。這些構成了教育領域公共利益最大化的基本框架。

其次，教育治理的要素與體系框架。教育治理最為本質的是要實現教育管辦評的分離，這三個要素構成了教育治理評價的重要內容之一。“管”就是要改變政府權力過于集中的局面，重點發揮政府宏觀規劃、標準引領、資源配置的作用，提升政府教育治理能力，加強政府依法行政;“辦”就是要確保學校的自主辦學，這就要求政府要簡政放權，也要求學校進一步確立自主辦學的意識，不斷提高自主辦學的能力，強化自主辦學的責任，自主處理學校內部教育教學事務，建立現代學校制度;“評”就是要建立政府督導評估、學校自我評估和社會的專業評估相結合的多元化評估體系。與這三個要素對應的則是不同教育治理主體間的權力責任邊界，進而對相關的決策權、執行權、參與權、監督權、評價權等進行結構性調整。這種結構性調整也構成了教育治理現代化評價的重要內容。首先，政府內部和政府部門之間教育權力的劃分要進一步清晰邊界，政府要向外部分權，包括向學校、社會和市場分權。其次，學校要加強自主辦學，從組織架構、決策機制、參與機制、問責機制等方面，深化學校內部治理結構改革，完善學校內部治理體系。再次，要積極培育專業化的社會組織，建立與完善政府和學校通過購買教育服務、委托管理等手段促進社會組織參與、服務、監督和評價學校事務的機制。

再次，教育治理能力。教育管辦評分離的重心在于從制度層面設計教育治理體系的架構，而教育治理能力則是各主體在教育治理體系框架下通過行動有效達成或趨近“教育善治”的實踐能力。因此在教育治理實踐中，要重點關注以下幾個方面：一是教育治理的法治化，即是否以教育立法保障公共教育權力運行的制度化和規范化，形成相對完善的權力配置與運行制度，讓不同類型的教育權力和責任能“各司其職”;二是教育治理的民主化，即在教育治理實踐過程中，各種重要決策、制度、實施、評價在多大程度上體現和維護了大多數人的利益，是否是在充分協商基礎上進行的。三是教育生態活力最大化，主要考察教育治理是否有效提供優質的教育服務，是否促進教育公共事務以至整個教育生態系統健康、有序地運行。

教育治理現代化評價指標體系的建構

教育治理現代化評價指標的指向。教育治理現代化主要探討如何使教育治理體系從傳統樣態向現代化形態變遷的過程，它首先表現為一種價值體系。教育民主、教育公平、教育質量等都是教育治理現代化的重要內容，同時也是教育治理現代化區別于其他層面治理的重要方面。其次，教育治理現代化評價體系是一種測量工具，它為人們提供了一把衡量教育治理現代化推進的尺子，讓評價者與被評價者了解所在區域、學校教育現代化的發展水平、制度機制狀態、效率效果。再次，教育治理現代化評價體系又是一種推進手段，它將評價結果與建設行為之間建立起雙向的聯系，評價結果既是對前期建設行為的衡定，又是后期建設行為的起點，起到總結經驗教訓、指出問題與方向的作用。

教育治理現代化評價，就其內容特征方面，首先要有針對性。教育治理現代“化”的過程需要結合當地實際，又具有一定前瞻性。只有反映了當地當前急需解決的問題以及問題解決的方向，并且適當超前的指標，才是教育治理現代化評價及其體系在整體方向上的追求。其次要有可測性。可測性是指在當前的技術手段下，指標指向的內容都能夠通過數據（量化的或質性的）的方式來衡量，能顯示發展的狀態，能直接或間接地說明教育治理現代化的發展狀況。再次要有可比較性。可比較性是指構成這一指標的所有成分，能與國際上相關指標處于同一分析維度，相應得出的指數數值具有在不同國家或者地區間、區域間、城鄉間和校際進行比較分析的可能性。

教育治理現代化評價，就結構特征而言，指標體系首先要有系統性。指標體系是一個相對完整的系統，指標之間在不同方面、不同維度、不同層次上要能夠相互協調，確保評價指標之間的一致性，要能夠系統、全面、完整地反映與衡量當前教育治理現代化進程所處的階段、經驗與問題。其次，要有層次性。指標體系要在區域大小上、內容層次上有所考量，關注地區內部的個性化特征，在市、縣區、鄉鎮甚至學校層面都有所涉及。再次，要有簡明性。指標體系需要凝練出簡略、敏感、覆蓋力強的關鍵指標，突出重點，從而把教育治理現代化建設引導到最有價值的方向上去。

教育現代化評價指標體系的建構。教育治理現代化指標體系的建構，是源于教育現代化指標體系的構建。推動教育現代化需要優化和完善教育治理現代化，加強和推進教育治理現代化及其評價。首先，教育治理體系現代化主要包括制度體系建設和運行機制建設兩個方面。前者側重從制度、法律法規等規則層面考查教育治理體系是否具備相應的制度安排;后者著重從互動層面考查，包括政府、公民、學校和其他組織、利益相關人在內的參與協商過程，也即“教育管辦評分離”的公共治理結構體系。其次，教育治理能力主要包括四個方面：一是對教育政策法律法規制度和標準的執行能力，二是全社會對教育政策法律法規制度和標準執行的監督效力，三是教育治理能力提升所產生的效能，四是教育治理的透明程度和清廉程度。

有論者建構了教育治理現代化監測評價的指標體系，主要提出了六個維度的評價指標或原則：一是教育決策科學民主，主要是評價政府部門在教育決策過程中運用智庫，以及相關利益群體的參與度;二是教育法治，主要考察教育制度體系的法制化程度，關注制度體系的執行情況;三是教育公共事務透明度，主要評價利益相關者的參與權、知情權和監督權情況，考察教育政務信息、學校信息公開透明程度;四是教育政務效能，主要是評價教育法律法規和政策制度的可操作性，考量建立行政裁量權基準制度，以及政策績效、政策目標達成情況;五是教育監督質量，即落實教育“管辦評分離”情況、教育督導實效，以及社會參與教育評價情況;六是教育清廉程度，主要考察對教育腐敗的控制能力和程度。上述指標體系重點建構了教育治理現代化監測評價的一級指標，或者是評價的一些基本維度和方面。進一步建立和優化教育治理現代化評價的指標體系，提高教育治理現代化評價的可靠性，還需要進一步思考和探索。

學校治理現代化的評價指標、方法與工具。現代學校制度建設是教育治理現代化的重要內容，也是決定我國基礎教育改革和發展、推動教育領域綜合改革的重要中介和載體。甚至可以說，現代學校制度建設得怎么樣，直接決定了我國基礎教育改革的進程。那么，如何評估現代學校制度建設的狀況？有哪些指標可以反映現代化學校建設的方向呢？我們研制出了“5E”的現代學校標準。“5E”即公平（Equality）、賦權（Empower）、效能（Effciency）、生態（Ecology）、優質（Excellence）。具體而言，公平包括學校內部尤其是教育過程中教師對學生的平等對待和差異對待（包括學生的公平體驗），賦權是指學校內部治理中的愿景、分權、放權、權力監督與問責，效能包括學校的育人成效和個人效能感，生態包括校內關系氛圍的融洽及學校與家庭和社會的協作共生。最終的目標是辦成優質學校，謀求學校、教師、學生的可持續發展。

具體到指標體系的內容，“5E”也可以細分為可以測量的指標。公平維度主要從教育機會、教育過程和教育成就三個方面考察，賦權維度主要從結構、責任和激勵三個方面考察，效能維度主要從目標達成、效率水平和增值效應三個方面考察，生態維度主要從伙伴協作、文化和可持續性三個方面考察，最后的優質維度，則是在上述四個E的基礎上，形成基礎保障、過程發展、多元特色、合作共享的現代化優質學校。

總之，推進教育現代化的進程和教育治理現代化的深入，應該著重從制度和機制層面出發進行改革。要進一步健全教育治理現代化的法治基礎，進一步規范教育公共權力運行機制，優化以政府為核心的互動、有序的教育治理結構，著力提升教育治理主體的能動性。無論是教育現代化指標體系還是教育治理現代化的指標體系，都應該堅持發揮“以評促建”的功能，從而為教育現代化和教育治理現代化提供充分的依據。