中小學(xué)治理體系建設(shè)淺議

李繼星

厘清“治理”的幾個(gè)問題

治理的概念。“治理”一詞在我國出現(xiàn)較早，其含義之一是“管理”“統(tǒng)治”。如《荀子·君道》有云：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣。”《孔子家語·賢君》中說：“吾欲使官府治理，為之奈何？”但這里的“治理”基本上不具備今天我們所闡發(fā)的含義。

從今天我們所闡發(fā)的主要含義來看，“治理”基本上是一個(gè)中文譯詞。一般認(rèn)為，與“治理”相對應(yīng)的英文單詞是出現(xiàn)于13世紀(jì)晚期的governance，其含義是管理、控制、統(tǒng)治某個(gè)事物或某個(gè)實(shí)體（包括國家、社會組織）的行為和方式。在漫長的演進(jìn)過程中，慢慢地與government區(qū)別開來：government更多地用于政府的管理、官方的“管理”，而governance更多地包含了共識性管理、多方力量參與的管理（參與式管理、公共管理）、多元式管理、合議式管理、協(xié)商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（規(guī)則性管理），在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)狀管理，性質(zhì)上是一種良治。

一直以來，我國政界、學(xué)界很少用“治理”一詞。從2013年以來，“治理”一詞在我國迅速熱了起來，大有代替“管理”一詞的趨勢。

治理的性質(zhì)。在2003年，筆者提出，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，要圍繞兩組六個(gè)關(guān)鍵詞來建設(shè)。第一組關(guān)鍵詞是權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)，第二組關(guān)鍵詞是同時(shí)、同方向、同力度。未來的改革中，應(yīng)當(dāng)不走極端，不分前后、輕重、核心與外圍，把權(quán)力與責(zé)任置于同等的地位。權(quán)力的移動，有上收、平移、下放等方向。在移動權(quán)力時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)、同方向、同力度地移動責(zé)任和義務(wù)。

2010年7月29日，中共中央、國務(wù)院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，提出要“適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”。依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與，是中國現(xiàn)代學(xué)校制度的最重要的特征，實(shí)際上也是中國現(xiàn)階段“現(xiàn)代學(xué)校治理”的最重要的特征。

過去的學(xué)校管理，更多的是一元管理、自上而下的單向管理、事無巨細(xì)的管理、無條件的服從性管理。理想的學(xué)校治理，最好能包含下列性質(zhì)或特征：多元管理（參與式管理、公共管理）、自上而下與自下而上相結(jié)合的雙向度甚至多向度管理、共識性管理、合議式管理、協(xié)商性管理、扁平式管理、透明式管理、法制性管理（規(guī)則性管理）。這樣的管理在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)狀管理、區(qū)塊鏈管理，性質(zhì)上是一種良治。

治理的目標(biāo)。學(xué)校的治理目標(biāo)是一個(gè)目標(biāo)群。從時(shí)間維度來看，有近期的、中期的、遠(yuǎn)期的治理目標(biāo);從廣狹的角度來看，有戰(zhàn)術(shù)層面的、戰(zhàn)役層面的、戰(zhàn)略層面的治理目標(biāo);從內(nèi)容維度來看，有政治方面的、教學(xué)業(yè)務(wù)方面的、安保與后勤服務(wù)方面的治理目標(biāo);從學(xué)校業(yè)務(wù)工作的維度來看，有學(xué)校文化治理、學(xué)校教職工隊(duì)伍治理、課程治理、教學(xué)治理、德育治理、學(xué)校教育國際化治理、學(xué)校教育信息化治理、學(xué)校安全治理、學(xué)校后勤服務(wù)治理等方面的目標(biāo)。因此，談到治理目標(biāo)時(shí)，要先判斷要的是學(xué)校治理的綜合目標(biāo)還是某個(gè)專項(xiàng)目標(biāo)，要的是哪個(gè)具體的目標(biāo)。

一般來說，擬定覆蓋學(xué)校全局的、綜合性的治理目標(biāo)，至少要考慮下述一些因素：第一，在政治方面不出現(xiàn)大的偏差。第二，根據(jù)需要與可能，把包括中國在內(nèi)的全人類最好的、最適宜于本校的教育文化融合到本校。只有這樣，才有可能建設(shè)適應(yīng)人類命運(yùn)共同體發(fā)展的學(xué)校。第三，通過調(diào)整學(xué)校治理結(jié)構(gòu)即教育生產(chǎn)關(guān)系，最充分地解放與本校相關(guān)的各種教育生產(chǎn)力。

構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校治理體系

構(gòu)建多維治理結(jié)構(gòu)。一是建立政府宏觀管制機(jī)制。長期以來，中小學(xué)教育治理有一種怪現(xiàn)象，校級領(lǐng)導(dǎo)愈是政府自己任命的，對校長團(tuán)隊(duì)愈是不放心，這有點(diǎn)類似于古代的皇帝對兒子的不放心。于是局長們想了、干了、承擔(dān)了許多應(yīng)當(dāng)由校長想、校長干、校長承擔(dān)的事務(wù)。盡管這樣，還是不放心，于是學(xué)校的黨務(wù)和行政管理由教育局越俎代庖，學(xué)校的業(yè)務(wù)管理委托教研室或教師進(jìn)修學(xué)校、地方教育科學(xué)院這樣的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)來管理。這樣一來，學(xué)校被管得死死的，辦學(xué)自主權(quán)幾乎喪失殆盡。而對不是政府任命的校級領(lǐng)導(dǎo)，政府部門反而比較放心，比較敢放權(quán)，不怎么管。對待民辦學(xué)校，就是這樣。今后改革的基本方向是：相信自己任命的校級領(lǐng)導(dǎo)，不再事無巨細(xì)地、眉毛胡子一把抓地管。黨和政府主要側(cè)重于宏觀管理，側(cè)重于規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)、編制、督導(dǎo)等方面的管理。

二是強(qiáng)化學(xué)校自治。《中華人民共和國教育法》第二十九條第一款規(guī)定，學(xué)校“按照章程自主管理”;第三十二條規(guī)定，“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。公辦學(xué)校是獨(dú)立的法人，依法享有民事權(quán)利。這些權(quán)利不能被剝奪，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)校按照學(xué)校章程，依法自主管理。

有人認(rèn)為：對學(xué)校的治理，應(yīng)當(dāng)像放風(fēng)箏那樣，既要讓風(fēng)箏能飛上天空，也要用一條繩子牽住它，使它不至于盲飛。可是，“放風(fēng)箏式”的治理，學(xué)校是飛起來了，但飛不高、飛不遠(yuǎn)，難以像雄鷹那樣振翅遠(yuǎn)翔。學(xué)校充其量只能像風(fēng)箏那樣，借助氣流、風(fēng)向、風(fēng)力短時(shí)飛起，且會靜止在一定的高度。這樣的學(xué)校，本質(zhì)上還不是獨(dú)立的法人。在這樣的學(xué)校中任職的校長，只能是戴著鐐銬跳舞。

三是實(shí)行多元共治。學(xué)校治理的主體是多元的。黨、政府、社會投資人、校長、教師、學(xué)生、學(xué)生家長、社區(qū)組織或社區(qū)人士等，都可成為治理的主體。但其中最主要的主體是政府、校長、教師。

《中華人民共和國教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”可是，我國公辦學(xué)校的教職工大會（或教職工代表大會）、教育工會、教師委員會等組織，大都流于形式，一年開一兩次會，變成了“文件上的組織”。教師工會則主要變成了教職工福利性組織，逢年過節(jié)負(fù)責(zé)發(fā)放一些慰問品，教職工有悲喜諸事時(shí)去慰問一下。今后，要通過改革，把教職工大會、教育工會等組織改造成真正能代表教職工利益、真實(shí)及時(shí)地反映教職工的心聲、堅(jiān)決地依法維護(hù)教職工合法權(quán)益的組織。

正確處理幾大關(guān)系，提高治理能力。在構(gòu)建學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)時(shí)，要充分考慮政府管制與學(xué)校自治的關(guān)系，德治、文治與法治的關(guān)系，學(xué)校自治與教師自治、學(xué)生自治的關(guān)系，社區(qū)多主體參與治理與學(xué)校自治的關(guān)系等。既要積極推進(jìn)，也要避免造成動蕩。

同時(shí)，在推進(jìn)治理體系建設(shè)的過程中，要特別注意加強(qiáng)各治理主體的關(guān)鍵能力。例如：政治引領(lǐng)的能力，法治、規(guī)治與治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)能力，業(yè)務(wù)引領(lǐng)的能力，文化引領(lǐng)、主動作為的激發(fā)能力，校本研究與校本開發(fā)的能力，“自治能力”的培養(yǎng)能力，學(xué)校教育測量與發(fā)展性評價(jià)的能力。