幼兒保育教育免費(fèi)能否緩解入園難

嚴(yán)平

不久前，國家衛(wèi)生健康委在滬召開全國托育服務(wù)工作現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)，集中推出上海等地典型經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)支持托育服務(wù)多元發(fā)展，鼓勵(lì)公辦、民辦幼兒園往下延伸，開設(shè)托班，解決2-3歲嬰幼兒的入托需求。在加快推動(dòng)?jì)胗變和杏?wù)高質(zhì)量發(fā)展上，我們的鄰國——日本也做出相關(guān)探索，尤其前段時(shí)間開始實(shí)施的“幼兒保育教育免費(fèi)”制度，受到廣泛關(guān)注。那么，日本幼兒保育教育免費(fèi)法規(guī)的實(shí)施效果如何？對我國托育服務(wù)而言，有何啟發(fā)意義？

學(xué)前教育“幼保一體化”改革的發(fā)展

2019年10月起，日本開始實(shí)施“幼兒保育教育免費(fèi)”制度，這是自2010年4月高中免費(fèi)之后落地的又一項(xiàng)重要改革措施。不過，幼兒保育教育免費(fèi)制度，并非一步到位，實(shí)質(zhì)上是對2012年《兒童及育兒支援法》中有關(guān)家庭承擔(dān)費(fèi)用部分進(jìn)行修訂，即免除所有3-5歲兒童家庭以及居民稅非納稅的0-2歲兒童家庭的保育費(fèi)用。不論監(jiān)護(hù)人是否具備在家照護(hù)條件、園所規(guī)模大小、舉辦者性質(zhì)如何，均可全面無障礙享受政府補(bǔ)貼服務(wù)。

要理解這項(xiàng)舉措的意義，就要明白日本學(xué)前教育體系的構(gòu)成。實(shí)際上，現(xiàn)行日本學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要由幼兒園和保育所兩類構(gòu)成，辦學(xué)依據(jù)分別為《學(xué)校教育法》和《兒童福祉法》。其中，《學(xué)校教育法》規(guī)定，以每年開學(xué)之日為準(zhǔn)，滿6歲升入小學(xué)。保育所相應(yīng)為0-5歲嬰幼兒提供最長達(dá)11個(gè)小時(shí)的服務(wù)，而幼兒園接收3-5歲幼兒，照看時(shí)間通常為上午4個(gè)小時(shí)。具備在家照看條件的家庭，3歲之前在家，3歲后多選擇幼兒園。雙職工家庭因?yàn)楣ぷ髟虿荒茉诩艺湛葱『⒌模艿接變簣@服務(wù)時(shí)間和年齡的限制，保育所便成為其唯一的選擇。幼保二元化，不僅在于其分屬不同部門管轄，更有以能否在家照看小孩為準(zhǔn)將家庭分為兩類的含義。

由于幼兒園和保育所分屬不同部門管轄，有關(guān)二者合并的呼聲，從20世紀(jì)60年代以來一直沒有間斷。1977年文部、厚生兩省啟動(dòng)“幼保一體化”對話，1998年共同發(fā)出“幼兒園和保育所設(shè)施共享指南”通知，最終于2006年制定通過了《學(xué)齡前兒童教育、保育相關(guān)綜合推進(jìn)法》。該法對改善“幼保分離”的學(xué)前教育二元體制的呼聲做出了回應(yīng)，推出了新型的“幼保合一”的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)——兒童園。通過幼兒園和保育所的互相支援，以達(dá)到整合教育、保育功能的目的。

然而，從實(shí)施效果來看，新辦兒童園或認(rèn)定兒童園只占約三成，更大的變化是帶來了既有園所的改造。傳統(tǒng)的幼兒園通過認(rèn)定的同時(shí)具有保育所職能，以往的保育所則轉(zhuǎn)變?yōu)榭赏瑫r(shí)招收幼兒園兒童。

幼兒保育教育免費(fèi)法規(guī)的主要內(nèi)容

到2012年為止，日本學(xué)前三年教育已經(jīng)基本普及。

盡管如此，仍然有大約2萬多名兒童等待入園，因?qū)W位不足而不能如愿。在某些人口集中的大城市，這類等候入園現(xiàn)象尤為突出。日本政府于2012年制定《兒童及育兒支援法》，從財(cái)政角度加強(qiáng)政府對兒童及育兒的保障，“幼保一體化”得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。

為了協(xié)調(diào)管理，日本內(nèi)閣府專門成立了“兒童及育兒指揮中心”，《兒童及育兒支援法》為園所開辦及運(yùn)營費(fèi)用頒布標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格（公定價(jià)格）。通過認(rèn)證的園所，無論園所規(guī)模多大、開辦單位性質(zhì)如何，均可同等享受中央及地方政府提供的高達(dá)八成的財(cái)政補(bǔ)貼。這種辦園模式不僅促進(jìn)了規(guī)范辦園，而且能夠?qū)⒓彝コ袚?dān)的保育費(fèi)用控制在一定范圍（落實(shí)普惠）。

除此之外，從2015年起，日本政府接連頒布了包含保育士人才計(jì)劃、兒童課后照看計(jì)劃、職業(yè)生活與家庭生活兩立支持計(jì)劃等在內(nèi)的一系列措施，試圖徹底解決等候入園問題。尤其針對0-2歲嬰幼兒，內(nèi)閣府開創(chuàng)性地推出了“社區(qū)型保育”制度，鼓勵(lì)家庭、企業(yè)等開辦20人以下的小規(guī)模托育園所，提供托育及家庭訪問服務(wù)。

《兒童及育兒支援法》同時(shí)還規(guī)定應(yīng)定期評估該法落實(shí)情況，及時(shí)修訂。此次幼兒保育教育免費(fèi)相關(guān)法規(guī)，實(shí)質(zhì)上是對《兒童及育兒支援法》該法中有關(guān)家庭承擔(dān)費(fèi)用的部分進(jìn)行了修訂。因?yàn)楦鞣N原因只能選擇未能通過政府認(rèn)證保育設(shè)施（非認(rèn)證園所）的家庭，也能獲得相應(yīng)額度的費(fèi)用減免。

需要注意的是，此次法律規(guī)定的免費(fèi)對象僅限保育費(fèi)用，而其他如入園費(fèi)、制服費(fèi)、校車費(fèi)、空調(diào)費(fèi)、午餐費(fèi)等，仍然需要由家庭承擔(dān)。

學(xué)前教育免費(fèi)法案的實(shí)施效果

與“一元法”相比，新法由于明確采取免費(fèi)舉措，產(chǎn)生了更大的社會(huì)影響，因此備受關(guān)注。但該法的頒布，能否從結(jié)果上徹底消除等待入園問題，從根本上改善日本的育兒環(huán)境，仍有待進(jìn)一步觀察。已有專家指出，入園兒童免費(fèi)，受惠對象局限在已入園家庭，與園外排隊(duì)家庭并無關(guān)聯(lián)，因此并不能直接帶來削減等待入園的效果。

而入園門檻的降低，是否會(huì)擴(kuò)大入園需求進(jìn)而擴(kuò)大入園缺口，同樣值得關(guān)注。入園兒童增加，也會(huì)給幼兒園教師及保育士帶來更大的壓力。除了增加工作負(fù)擔(dān)之外，原先已經(jīng)出現(xiàn)的人手不足問題或趨嚴(yán)重。與此同時(shí)，未認(rèn)可保育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督以及企業(yè)辦園的質(zhì)量保障等問題，都有待逐步解決。

如果說解決“待機(jī)兒童”問題乃是“幼兒保育教育免費(fèi)”相關(guān)法規(guī)立法的直接動(dòng)機(jī)，緩解長期困擾日本社會(huì)的“學(xué)齡人口減少”難題則為其深層原因。為了提高生育率，構(gòu)建易于生產(chǎn)、易于養(yǎng)育的社會(huì)環(huán)境，日本政府從國家戰(zhàn)略的高度采取了一系列措施。此次修法，并未直接回應(yīng)學(xué)前教育學(xué)位供給不足、幼教從業(yè)人員待遇偏低的難題，保育質(zhì)量的保障問題也未能從根本上得到解決。但由于政策惠及所有3-5歲幼兒家庭并涵蓋0-2歲低收入家庭，對日本教育及社會(huì)保障制度帶來的影響依舊不容忽視。

對我國學(xué)前教育政策的啟示

結(jié)合我國目前針對托育服務(wù)采取的政策措施，參考日本的探索，可獲得以下啟示。

首先是明確托育覆蓋的年齡段。通過促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，連同既往的幼兒園即涵蓋0-5歲，最終實(shí)現(xiàn)托幼一體化可謂當(dāng)前的政策目標(biāo)。但實(shí)際推進(jìn)過程中，如同上海的托幼一體化示范所顯示的那樣，似乎更多強(qiáng)調(diào)幼兒園的下沉，即2-3歲部分。加上強(qiáng)調(diào)“家庭為主，機(jī)構(gòu)為輔”，不由引發(fā)人們對0-2歲托育如何發(fā)展的擔(dān)心。日本的經(jīng)驗(yàn)提醒我們，應(yīng)對必將到來的學(xué)齡人口減少問題，應(yīng)建立涵蓋所有0-5歲嬰幼兒的保育體系。

其次是政府角色問題。目前國家衛(wèi)生健康委主導(dǎo)下的托育分工推進(jìn)管理模式，如何與教育部門管理下的幼兒園形成合力，仍有待進(jìn)一步探索。日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，兩個(gè)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出想象，何況當(dāng)今托育工作所涉及的部門更為復(fù)雜。

最后是政府財(cái)政投入力度問題。通過提高托育服務(wù)工作質(zhì)量來提高整個(gè)社會(huì)的生育愿望，是一個(gè)投入大、見效慢的過程。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，國家制定質(zhì)量有所保障的托育機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，向所有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)助，乃是促進(jìn)普惠性托育事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。如何從國家戰(zhàn)略的角度，充分喚起社會(huì)對托育問題緊迫性的認(rèn)識，制定穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政投入計(jì)劃，將從結(jié)果上決定托育事業(yè)乃至民族復(fù)興大業(yè)的成敗。

（作者單位：中國人民大學(xué)教育學(xué)院）

責(zé)任編輯：王妍妍