論政府與市場的有效結合

陳健 郭冠清

摘 要：政府與市場的關系問題，是社會主義經濟理論和實踐都極為重要的問題。一方面，從經濟發展角度來看，“把價格搞錯”的政府干預盡管有推動經濟發展的作用，但也影響了市場自身的價格資源配置機制，當市場價格長期內生性地被扭曲，政府干預對經濟發展的推動作用會被政府干預對資源配置效率的影響所制約。不過，當事后存在不受政府干預影響的外生市場價格參照時，政府干預盡管扭曲了內部市場價格，但通過事后參照調整，政府可以利用外生市場價格了解干預政策的效果，從而恢復資源配置效率，實現政府與市場的有效結合。另一方面，從產業升級角度來看，產業政策可以看做是政府干預的一種體現形式。產業政策有助于一國在較短時期內實現經濟趕超，當事后存在外生市場價格，產業政策扭曲的相關價格重新得到外生市場價格做為參照，產業政策可以在推動經濟發展的同時解決資源配置效率受影響的問題。

關鍵詞：政府;市場;產業政策;經濟發展

中圖分類號：F062.9? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2020）12-0022-09

一、引 言

政府與市場的關系是經濟理論中一個重要而又充滿爭議的部分。在西方，從斯密時代開始，自由競爭市場經濟思想被奉為圭臬，政府應該執行自由放任政策，成為市場經濟的“守夜人”。后來的新古典經濟學是這一思想的延續，對市場經濟的作用則強調市場在資源配置上的有效性。隨著西方市場經濟的發展，政府反壟斷，質量監督等市場監管職能開始形成并不斷完善。到了大蕭條時期，凱恩斯主張政府擁有宏觀經濟管理職能，運用財政政策和貨幣政策調節總需求，此外政府在教育、社會保障等公共服務領域的職能也不斷擴大。在資本主義遭遇滯脹危機后，新自由主義思潮應運而起，強調政府放松對市場的管制，而次貸危機的爆發則促使經濟學家們反思新自由主義的市場自由化主張?？偟膩碇v，西方發達國家政府與市場關系的相關理論都是承認市場機制的基礎作用，政府干預主要是用來彌補市場失靈，爭議集中在市場失靈的范圍和政府干預可能導致的政府失靈上。

與強調市場的資源配置作用相比，西方發達國家政府與市場關系理論較少直接關注經濟發展，經濟發展實質就是經濟結構變化和產業升級的過程。而是讓市場機制自發推動經濟結構變動和新興產業的出現，政府主要職能是在維護市場機制基礎上推動人力資本積累、科技研究和推廣等市場失靈的領域。但在經濟發展上，廣大發展中國家面臨的則是另外一番情形。由于發展中國家經濟較為落后，面臨著實現經濟發展和工業化的迫切要求，發展中國家的政府與市場關系呈現出與西方不同的訴求，政府在經濟發展中的作用也不可能完全像西方主流經濟學主張的那樣。如格申克龍[1]主張政府干預可以加快經濟發展和產業結構升級，這為政府制定產業政策留下了空間。二戰后，東亞、南亞、拉美的一些落后國家和地區據此紛紛采取了政府推動工業化的戰略，從這些發展中國家的工業化歷程來看，經濟發展多少都體現著政府干預的作用，而不是完全放任由市場自發實現。

從更廣泛的落后國家經濟發展道路來看，蘇聯更早采取了政府干預和推動工業化的經濟發展方式?，F實中社會主義首先出現在落后生產力國家，建設社會主義面臨的首要任務就是發展生產力，實現工業化和經濟趕超。蘇聯建成了計劃經濟模式，蘇聯式計劃經濟是高度集中的計劃經濟，中國改革開放前的計劃經濟體制自1956年后就與蘇聯模式存在重大區別。在快速工業化上取得了巨大成就，但隨著時間的推移，蘇聯式計劃經濟僵化的一面也日益暴露，計劃管理失靈，企業活力不足是其主要問題。東歐社會主義國家在實踐中對蘇聯式計劃經濟問題的反思促成了市場社會主義思潮的出現[2]，市場社會主義改革的基本思想是要在蘇聯式計劃經濟中引入市場機制，主要是國家放寬計劃管理，給企業一定的自主權和物質激勵，但從實踐結果來看，市場社會主義改革的長期效果并不理想。

至于社會主義陣營外的發展中國家，落后生產力國家指社會主義在這些國家建立時生產力水平比較低，除社會主義的語境外，其概念的實質與發展中國家基本相同。這些國家并沒有采用蘇聯式計劃經濟模式，市場機制盡管在這些國家并不完善，但仍起到協調經濟運行或配置資源的作用。在資源配置上，受價格引導的要素和產品市場仍然存在，只是在政府干預波及的行業，起引導作用的市場價格被政府干預扭曲了，從而影響了相關產業的資源配置，蘇聯式計劃經濟基本取消了市場價格，算是扭曲的極致。在這個意義上，我們可以把蘇聯式計劃經濟中計劃作用和非社會主義陣營發展中國家的政府干預作用統一起來看待。在這些發展中國家，既然市場是存在的，政府干預的作用就不像蘇聯式計劃經濟那么全面，基本上專注于推動經濟發展促進某些領域產業升級，因此，政府干預的手段通常是稅率、匯率、利率、地價、準入限制、直接補貼等產業和企業扶持政策，顯然，這些手段是在不取消市場價格下對市場價格的扭曲。通常政府對市場經濟的干預還包括政府矯正市場失靈，提供公共服務和宏觀調控等。當聚焦于經濟發展，政府的干預作用體現在引導和扶持產業發展，包括扭曲市場價格進行引導和扶持。政府扭曲產品和要素價格與影響基礎設施的價格，作用也是不同的，基礎設施具有公共品特征，具有市場失靈特征。而產品與要素價格是市場自發形成的，政府不干預時自發推動經濟結構變動，政府干預改變了這個自發過程。二戰后，非社會主義陣營的一些發展中國家在政府干預下，都取得了一定時期經濟較快發展并初步完成了工業化，但取得長期發展的只有韓國等少數經濟體，其他國家和地區，如拉美國家在20世紀80年代遭遇了債務危機，隨后轉向了完全自由化的經濟改革而言，這與同期的蘇聯東歐經濟轉型一道，形成了以華盛頓共識為標志的經濟自由化路線。對比拉美國家工業化戰略和東歐社會主義國家曾實行的市場社會主義改革，盡管兩者出發點不同，前者是在市場經濟基礎上進行政府干預以追求經濟發展和經濟趕超，后者是在蘇聯式計劃經濟基礎上引入市場以追求經濟運行的效率，但兩者都是希望實現政府與市場的特定結合，而結果在某種程度上也是類似的，這都說明了發展中國家即使存在后發優勢，簡單地談論政府主導和干預的積極作用也是不夠的。

二、政府與市場結合的角度探討經濟發展

（一）政府干預的典型：蘇聯式計劃經濟

蘇聯式計劃經濟模式代表了政府干預的極致形態，這種經濟模式在經濟發展上的成就代表了政府干預的典型成就，其在經濟運行中的問題也代表了政府干預可能存在的典型問題。蘇聯式計劃經濟在協調經濟運行上存在信息收集處理難題，同時，信息不對稱也使其存在激勵問題[3]。在企業掌握具體生產信息條件下，企業總是希望物資投入越多越好，相對應的產出越小越好，這樣完成計劃任務也就越輕松[4]。上級對企業進行激勵需要考核標準的制定，在存在信息不對稱時企業總是可以把標準制定引向對自己有利的方面，或者當計劃機關統一制定考核標準時，往往與企業具體情況相差較大。不對稱信息的存在使蘇聯式計劃經濟的激勵起不到應有的作用，這就導致了蘇聯式計劃經濟中存在常見的企業不講效益、活力不足或道德風險問題。而且，重要的是蘇聯式計劃經濟的激勵問題比信息收集處理難題更根本，可以設想當不存在激勵問題，企業總是如實上報生產信息，計劃機關也就更容易收集到準確信息，隨著計算機技術的進步，蘇聯式計劃經濟進行資源配置也能接近于完美無缺。但信息不對稱導致激勵問題始終存在，這一問題無論信息處理技術如何進步都難以解決，蘇聯式計劃經濟進行資源配置始終存在缺陷。在蘇聯式計劃經濟下，如何激勵和監督企業？雖然政府可以采取不同企業不同時期投入產出橫向或縱向比較的方法，但同期不同企業依靠少數考核指標難以進行橫向客觀比較，縱向對比，則會出現棘輪效應問題。適當的方式是設立合理的價格體系，企業依照此價格體系，按照投入產出的差價形成的利潤來考核企業生產經營狀況，從而實現企業經營效率和資源配置效率，這就是經濟核算的含義。問題的核心在于，能否找到這樣的價格體系，而計劃機關由于信息不對稱和信息收集處理難題很難及時制定合理的價格體系。當企業追求的是投入最大和相對投入的產出最小時，每一價格下企業的供求總是存在產出不足和需求過度，即使計劃機關采取價格試錯法也不可能撮合到均衡價格。事實上，企業總是產出不足且價格機制不起作用，短缺也就成為蘇聯式計劃經濟的特色[5]。在蘇聯式計劃經濟下，資源配置效率問題成為難題：如果有合理的價格體系，則可以利用此價格體系萃取企業生產經營信息，克服信息不對稱，實現監督企業的目的，但蘇聯式計劃經濟卻無法內生地找到這樣的價格體系，價格試錯法也不能。

蘇聯式計劃經濟在協調經濟運行上的缺陷在于信息收集處理難題和激勵問題，核心又在于激勵問題。為了解決激勵問題，東歐市場社會主義改革采用了給企業放權讓利，實行企業所得與生產績效掛鉤，分享某種利潤的方式來引入市場。市場經濟需要有合理的市場價格體系實現經濟效益核算功能，而這個市場價格體系有賴于企業具有追求效益最大化的行為。實踐中的市場社會主義改革并未改變企業不講效益的狀況，計劃機關放權讓利和企業擁有一定的生產自主權后，盡管形式上利潤分享使企業應該能夠追求生產績效，這樣分享的也更多，但企業并不是只有通過提高績效來獲益，實際運行過程中企業內部人采取了重當期消費分配輕下期積累的短視行為，甚至出現掏空企業的行為，長期來看與追求效益原則相反[6]。從效益核算角度來看，由于市場社會主義改革仍未改變企業不講效益的狀況，所形成的價格機制即使理論上可以由企業自主定價形成，這樣的價格仍無法反映稀缺資源的合理分配，形成不了合理的能夠進行經濟核算的價格。蘇聯式計劃經濟中的企業存在不講效益的效率缺陷，原因還在于科爾內[5]提出的軟預算約束問題，從理論上說，即使政府的監督不到位，市場競爭會對經營不力可能陷入破產的企業構成約束，但軟預算約束使得這種經營約束被大大削弱。企業的軟預算約束問題是個復雜現象，這里關注的是，當合理的價格體系不存在，企業總可以借口是政府制定的價格體系不合理造成虧損而要求政府補貼，政府自身也難以分清虧損是價格不合理導致的，還是企業經營不善引起的，這就造成了持續的政府補貼行為，即軟預算約束。在市場社會主義實踐中，政府對價格的控制仍是廣泛的，即使放開也是有限的，價格也難以實現合理計算企業效益的職能，企業仍可以說這樣的價格不利于企業經營。當企業形成虧損已成事實后，政府會傾向于救助，這又形成了企業對軟預算約束的預期。政府之所以傾向于救助，還在于蘇聯式計劃經濟采用了中央專業部委垂直管理的計劃模式[7]，市場社會主義也沒有改變這一點，中央專業部委對所轄企業有天然的關愛，

這是科爾內對軟預算約束會在蘇聯東歐社會主義國家出現原因解釋的著重點。對低效企業不會有動力關停并轉，這也是為了維護中央專業部委在計劃經濟中的權勢地位。這再次說明，如果事后能存在一個合理的價格體系，政府就可以得到企業經營效率的信息并采取獎懲措施，避免不合理價格造成的軟預算約束問題，這與林毅夫等[8]主張利用市場競爭獲取企業經營效率的充分信息是一致的。由此可見，在一個經濟體內部的經濟運行上，合理價格體系的存在至關重要，但其前提是企業要有效益意識，而當企業存在道德風險時，企業的效益意識難以自發形成。當然企業存在道德風險時政府可以監督企業使企業追求效益，但這又需要有合理的價格體系，這樣就陷入了互為因果的循環。

（二）政府干預在經濟發展中的作用與問題

在社會主義國家，計劃還承擔著促進經濟發展的職能。相比計劃在協調經濟運行上的職能，計劃在經濟發展上的職能顯得更為宏觀，蘇聯的工業化也印證了計劃能夠在推動經濟發展中起到顯著作用。經濟發展和工業化從產業結構來說，是新的產業部門不斷出現，社會分工和迂回生產不斷深化。從宏觀上，市場決定的工業化水平受制于要素的稟賦結構，即包含人力資本在內的資本—勞動比例，這一稟賦結構決定了依稀缺程度確定的要素的市場價格，對于市場自發的工業化，企業會根據市場價格信號決定投資與否，只有當有較明確的盈利前景時，企業才會自發投資。市場自發工業化的好處是只有企業有盈利把握才往前推動，這保證了市場自發工業化的持續效益。另一方面，在工業化過程中不同產業之間存在技術和金融外部性，產業之間具有技術外溢和需求拉動的作用，這些產業部門同時出現會有利于充分利用這些外部性實現大推進式工業化[9]，特別是其中的一些具有戰略意義的產業部門能有力拉動其他產業發展，優先發展這些戰略產業具有重要作用[10]。如果政府有意識優先推動這些戰略產業，就能獲得這些產業發展的外部性作用，使經濟發展速度超過市場自發的發展速度，這就是發展中國家經濟趕超的意義。政府推動戰略產業，必然要扭曲市場價格，使資源加速向戰略產業集聚，這有利于戰略產業的加速發展。

政府干預扭曲了市場價格，加速資源向戰略產業傾斜，發展中國家存在學習空間，戰略產業的發展方向是明確的和正確的，此時政府干預在應該推動哪些戰略產業發展上需要的信息收集和處理并不是太大的問題，但政府干預扭曲了市場價格，也同時影響了相應市場價格的效益核算功能。在非社會主義陣營的發展中國家，市場和市場價格是存在的，政府干預對市場價格的扭曲體現在政府所要扶持的戰略產業上，對這些產業的政策扶持如信貸優惠等影響了相對市場自發情況下的這部分產業進入與否的價格信號，在市場自發的工業化下，現有要素稟賦結構決定的市場價格顯示進入某個戰略產業可能是虧損的，市場自發情況下沒有企業愿意進入，政府扭曲價格給予補貼是為了誘導企業進入，在蘇聯式計劃經濟下這干脆就是計劃的任務。但對于所扶持的戰略產業，由于不對稱信息的存在，企業總可以宣稱政府給的補貼不足，企業仍是虧損的，導致企業經營中的道德風險，林毅夫和譚國富[11]在談論重工業優先發展戰略時指出，政府政策扭曲要素價格的做法導致企業道德風險問題，發展中國家在政府推動經濟發展上都容易面臨這樣的效率問題。由于政府分不清企業虧損是由于補貼不足，還是企業懈怠，存在過度補貼的傾向，軟預算約束也因此出現。軟預算約束在追求快速工業化的國家和經濟趕超的國家都可能出現，說明政府在推動經濟發展上仍然可能存在缺陷，對于政府扶持的戰略產業發展，干預強度越大，政府推動戰略產業發展的職能越強，但同時造成該產業的要素或產出價格扭曲程度也越大。這樣，該產業市場價格的經濟核算功能被削弱，造成經濟運行效率低下，這會導致發展中國家利用政府干預推動戰略產業發展面臨兩難：干預弱了，政府推動經濟發展作用不那么顯著;干預強了，經濟運行效率受到嚴重影響。這也從側面說明為什么多數發展中國家采取政府干預的效果有限，工業化和經濟趕超也因此受到影響。

三、外生市場價格的作用

發展中國家采取政府干預推動產業發展，影響了相關產業市場價格，無論是補貼要素的投入，還是補貼產出，都不同程度影響了該產業市場價格的經濟核算功能。能否把政府干預的有利作用限制在推動經濟發展和產業升級方面，而把經濟運行和資源配置的職能交由市場去實現？如果能做到，政府和市場可以各司其職，各自在其擅長的領域發揮作用，但問題在于，政府干預扭曲了市場價格，對相關產業的微觀影響總是存在的，這也就是為什么政府干預與市場運行的結合在實際中存在一定困難。政府與市場有效結合的核心在于，政府能否在干預之后仍然具有經濟運行效率，從前文有關蘇聯式計劃經濟的討論可以推出，在政府實行干預后，當事后存在合理的市場價格，其經濟核算功能就可以得到恢復，市場價格可以用于監督企業和克服因價格不合理造成的軟預算約束，政府干預也因此能夠恢復經濟運行效率。盡管市場也可能因為壟斷等情況使價格信號失靈，但一般意義上市場價格信號的引導作用是存在的。但是，就蘇聯式計劃經濟的價格體系而言，這樣的合理市場價格是不可能內生存在的。對于范圍不那么廣的政府干預，在政府扶持的特定產業上，市場價格也是扭曲的，如果事后存在合理的市場價格，這些產業在快速發展的同時也能具有經濟運行的效率，但相關產業的市場價格事后也無法在經濟體中內生存在。

因此，經濟發展中政府與市場要實現有效結合，就需要事后存在合理的市場價格體系，并且這個市場價格是外生于政府干預的。某個經濟體，當政府承擔著推動經濟發展的職能，政府干預會扭曲相關市場價格，當有市場價格外生于該經濟體，意味著政府在扭曲價格以達到推動經濟發展和實現產業升級后，事后可以利用這些外生的市場價格做為合理性與否的參照，用于經濟核算，衡量政府干預的合理性。對企業來說，政府在扭曲相關價格后，企業可能存在道德風險，但政府可以利用外生的市場價格事后對照企業的經營績效，監督企業經營，從而恢復經濟運行和提高資源配置效率。政府與市場以這樣的方式結合，政府干預的優越性和市場運行的必要性都能兼顧，從而兩方面的好處和收益都能獲得，這是部分發展中國家經濟發展能夠持續快速進行的一個主要原因。當有事后的外生市場價格，政府干預的強度就不再影響經濟運行效率，干預越強，越能推動經濟發展。能夠做到這點，是要存在外生的市場，其范圍比有政府干預的經濟體要大和廣泛，這樣范圍的市場形成的市場價格才能忽略其中有政府干預的經濟體對價格的扭曲。比如，相對有政府干預的經濟體，存在著世界市場價格，這里世界是相對該經濟體而言。利用外生市場價格，企業可以對照世界市場或所在國市場要素及產品價格推算政策扶持的合理性?？紤]到國情不同，要素及投入品價格在國內外存在差異，但政府可以通過比較考慮這個差異幅度，此外，企業的技術水平也存在差異，發展中國家在此存在差距。即使要素及某些投入品價格差異幅度和企業技術水平差異幅度不好直接比較和具體衡量，這些因素與企業經營的道德風險都影響到企業利潤，但只要政策扶持下的企業在國際市場上經營，哪怕企業因要素及投入品價格不同和國內外技術水平差距造成虧損，因為國內企業之間要素及投入品價格和技術水平相同，企業形成的利潤指標就仍具有反映企業經營效率的意義。重要的是能夠做到以市場檢驗政府干預的效果[12]，這也意味著，如果計劃經濟不參與世界市場，以封閉的方式運行，就像蘇聯曾經歷的那樣，盡管極致的計劃使計劃在推動經濟發展上的作用得到極大體現，終因無法在計劃發揮作用的事后獲得外生市場價格做為參照，而不能提高經濟運行效率。并且，這里所說的世界市場價格的事后參照作用并不是指政府收集處理世界市場價格相關信息，然后拿這些價格信號恢復對企業的監督，這種方法與價格試錯法試圖模擬市場做法異曲同工，而應該是企業參與世界市場，企業在得到政府的支持后，參與世界市場競爭，從世界市場的真實經營活動中利用價格信號檢驗企業的經營績效，包括利用產品和要素投入的市場價格，據此了解企業的經營狀況。

四、政府與市場結合的角度探討產業升級

（一）產業政策適用性的前提

從推動產業升級角度來看，政府干預的主要形式之一就是產業政策，扭曲市場價格的產業政策是二戰后發展中國家和地區普遍應用的對產業升級進行扶持的干預措施，這種產業政策許多國家和地區都有，但只有韓國、中國臺灣地區等少數經濟體典型地成功實施并取得經濟的持續發展。產業政策在不同國家和地區的實施效果差異較大，這自然引起了產業政策是否適用的爭議。在國內，以張維迎和林毅夫[13]為代表的兩方對產業政策是否有用曾展開過激烈的爭論，張維迎直指產業政策本質是穿著馬甲的計劃經濟，天然具有人類認知的局限和激勵機制的缺陷。林毅夫則從經濟發展需要政府引導和干預的角度指出實施產業政策的必要性，世界上是有不少產業政策失敗的事例，但除少數城市型經濟體外，不存在不用產業政策而成功取得經濟趕超的國家和地區。從前述角度來看，產業政策存在激勵機制的缺陷，這在不存在事后可以參照的外生市場價格下，是無疑的。至于產業政策要引導什么樣的產業升級，當放在發展中國家經濟趕超過程中，有世界前沿技術和產業可供學習，這些產業升級方向的不確定性要小得多。

從凡是經濟趕超成功的國家和地區無不采用產業政策來看，產業政策的必要性是存在的，這也驗證了政府可以推動經濟發展，實現超過市場自發的產業升級速度。然而，產業政策也有多種，與政府的作用也是多樣的類似，一方面，政府進行傾斜式發展，不論是扶持某項產業的政策，還是更為廣泛的重工業優先發展戰略，都是通過扭曲市場價格實現的。另一方面，政府在推動基礎設施建設、促進教育和人力資本積累、加大研究開發的補貼力度、促進風險投資以及提高企業乃至社會的學習能力等方面，都發揮著重要作用[14-15]，這方面政府作用的爭議較少。與此對應，產業政策可區分為選擇性產業政策和功能性產業政策，后者對應于政府促進基礎設施建設、促進教育發展以及加大科研補貼等方面的作用，本質上功能性產業政策并不針對某項具體產業，而是為所有可能的產業升級提供良好的基礎設施和增進市場友好的制度環境。對于功能性產業政策的爭議較少，爭議較多的是選擇性產業政策，即政府以扭曲市場價格的方式推動政府所選擇產業的快速發展，本文所關注的產業政策就是指選擇性產業政策。選擇性產業政策有較大爭議的焦點在于選擇性產業政策對資源配置效率的影響和在激勵機制上的缺陷，但從過去發展中國家的工業化進程來看，凡是成功應用產業政策的國家，給人印象深刻的莫不是其采用的選擇性產業政策，事實上，也正是選擇性產業政策能夠使發展中國家的政府在推動經濟發展，克服市場缺陷、協調投資失靈和充分發揮戰略產業外溢效果上的重要作用得以充分發揮，從而在一個較短時期內實現經濟趕超。選擇性產業政策的優點既然是政府干預在經濟發展中所起的重要作用的體現，那同樣，選擇性產業政策的缺點也是政府干預在經濟運行上可能出現的效率問題。

發展中國家的產業政策基本是側重于選擇性產業政策，不過，各國實施的效果不同，拉美國家的產業政策飽受批評，但拉美國家多少也算實現了一定程度的工業化，選擇性產業政策顯然功不可沒，這也是社會主義陣營外，政府對經濟發展起到推動作用的例證。而選擇性產業政策成功的典范則是韓國、中國臺灣地區二戰后推行的產業政策，比較這些成功和那些不那么成功的產業政策的效果，我們可以應用政府與市場如何實現有效結合的前提來進行分析。對于韓國和中國臺灣地區，選擇性產業政策的運用恰好找到了外生市場價格體系，即在出口導向型經濟引導下，產業政策支持下的企業參與世界市場，外生的世界市場價格對企業經營績效起到了提供考核信息的作用。Amsden[16]在研究分析韓國經濟騰飛的奧秘時指出，其要害在于實施了廣泛的政府干預和產業政策，而產業政策的要害又在于“把價格搞錯”。韓國的產業政策就是扭曲價格，向政府重點扶持的戰略產業傾斜，從而使進入這些產業的企業獲得亟需的資本積累，通過產業政策的實施，政府在推進戰略產業發展上的重要作用體現得淋漓盡致。韓國、中國臺灣地區和拉美國家利用產業政策推動工業化都是政府干預的體現，至于拉美國家工業化效果較差，一種觀點是東亞地區存在其特有的發展型國家體制，韓國和中國臺灣地區的政府有效推動了經濟發展，而類似的政府行政能力在拉美國家卻不存在。選擇性產業政策對有效政府的確提出了較高要求，但這里可以把視角放在產業政策的環境差異上，即使政府行政能力相同，事后是否積極參與世界市場，利用外生世界市場價格來克服產業政策因扭曲市場價格而造成的效率損失，東亞國家和地區與拉美國家的表現不盡相同。韓國和中國臺灣地區采取了出口導向型的產業政策，企業參與世界市場，而其中關鍵是政府通過企業的出口績效表現對這些企業進行考核，根據考核情況采取獎懲措施，如外匯發放的便利、信貸優惠的程度等[17]，這就相當于恢復了對企業的監督，而監督的依據正是企業在世界市場的表現，即外生的市場價格提供了經濟核算信號。正是基于這樣的邏輯，韓國和中國臺灣地區的產業政策既推動了經濟發展，又避免了對經濟運行效率的損害。通常論述出口導向型經濟更多側重其在創匯和參與國際分工的優勢，這里強調有政府干預的出口導向型經濟才更為可取。拉美國家的產業政策曾經以進口替代為主，國內的產業保護使相關產業與世界市場隔離，國家也無法利用外生的世界市場價格監督企業。至于印度，實施的也是進口替代戰略，企業也以滿足國內市場需求為主，且政府行政能力不如東亞地區，產業政策的效果自然也不好[18]。同樣，拉美國家在債務危機后放棄了進口替代工業化，實行了出口導向型發展，以墨西哥為例，其采取了更加自由的經濟政策，政府放棄了選擇性產業政策，從北美自由貿易協定簽訂之后，墨西哥的出口，尤其是對美國的出口取得很大成就，成為拉美國家典型的出口導向型經濟體，但產業升級總體上亮點不多[19]，究其原因，發展中國家出口導向型經濟如果沒有配合以國家積極的產業政策，而僅僅是在現有比較優勢基礎上實施出口導向，政府推動經濟快速發展的作用就很難得到明顯體現，經濟發展以及產業升級的質量也不會更好。

（二）產業政策與比較優勢

對于選擇性產業政策，最大的問題是產業政策扭曲市場價格后影響了資源配置的效率。產業政策所扭曲的市場價格是對現有的要素稟賦結構而言的，要素稟賦結構決定了現有的市場價格，也決定了一國的比較優勢。林毅夫[20]倡導的新結構經濟學認為，許多發展中國家之所以經濟趕超失敗，在于這些國家的產業政策違背了比較優勢，發展中國家的企業要進入這些違背比較優勢的產業，就需要政府補貼，企業缺乏自生能力，一旦失去政府補貼，企業將陷入虧損，因此，發展中國家的產業政策必須遵循發展中國家的比較優勢，在遵循比較優勢的基礎上因勢利導。相對而言，張夏準則強調了產業政策的出發點就是要偏離比較優勢，韓國在處于低收入國家時就進入了鋼鐵、汽車等資本密集型產業并取得了巨大成功，這是產業政策偏離比較優勢的實例[20]。從產業政策的實質來說，選擇性產業政策既然是通過扭曲市場價格追求產業快速發展，其必然背離現有的要素稟賦結構，從而偏離現有的比較優勢。在這個過程中，產業政策影響資源配置效率是一大問題，新結構經濟學以自生能力來判斷企業經營效率，自生能力標準指的是產業政策是否偏離比較優勢產業。但按照政府與市場結合條件的論述，當存在產業政策推動，又存在外生市場價格，起到監督企業的作用時，產業政策即使推動了產業升級，并偏離現有比較優勢，也能使企業具有經營效率，這時制約產業政策的效果更多在于政府的基礎設施支持能力、組織協調支持能力和企業學習能力的限度，而并不直接受制于偏離現有比較優勢的程度?？梢栽O想，企業在產業政策支持下進行投資并進入偏離現有比較優勢的產業，在要素稟賦上，其必然缺乏升級到目標產業所需的物質資本、人力資本和學習能力，但利用政府在基礎設施、人力資本上的投資支持和對企業學習能力的支持，即功能性產業政策，以及借用選擇性產業政策所發揮的緩解物質資本約束的作用，都可以使企業加速進入新產業并在較短時期內突破要素稟賦約束，以比現有要素稟賦結構決定的市場自發的產業升級速度更快的速度實現產業升級。只要克服企業監督問題，經濟就可以達到一個更快發展且有效率的狀態，這正是產業政策的理想目標。在此，企業面臨的現有要素稟賦結構約束并不是真正的硬約束，產業政策，包括選擇性產業政策為突破現有要素稟賦結構約束，盡快實現產業升級提供了必要條件。反之，如果事后沒有外生市場價格做參照，選擇性產業政策會面臨企業經營效率問題，而選擇性產業政策總是偏離現有比較優勢的，選擇性產業政策的效率問題形式上等同于新結構經濟學強調的違反比較優勢造成的后果。當然，選擇性產業政策偏離比較優勢之處就是政府推動經濟發展的一面，選擇性產業政策偏離現有比較優勢程度越大，經濟趕超的效能也越明顯，但這并不意味著發展中國家總能一步實現大的產業結構跨越[21]。即使選擇性產業政策支持企業進入了新產業，并在外生市場價格參照下具有經營效率，企業也需要相應的基礎設施、人力資本和學習能力的支持，而這些都需要時間。對于勞動力資源豐裕的國家，勞動密集型產業在所需要的政府支持能力和企業的學習能力要求上要比資本密集型產業低得多，從產業升級的連續過程看，產業升級一般要遵循勞動密集型到資本密集型再到技術密集型的升級階梯。產業政策，包括選擇性產業政策和功能性產業政策，可以使產業升級在每個階梯停留的時間大大縮短，進而快速升級，甚至不排除在其中某個具體產業上實現一定程度的跨越式升級。

五、中國的多層次產業政策

對中國來說，產業政策對經濟發展和產業升級都具有十分重要的意義。中國的改革和開放一直密不可分，對外開放環境為產業政策更有效地實施提供了條件。對外開放有“引進來”和“走出去”兩種方式，“引進來”包括引進大量外資企業，以FDI形式進入中國，這些外資企業以市場經濟的慣例運作，從衡量企業經營效率角度，外企具有市場競爭效應。從市場的經濟核算職能來看，“走出去”也具有重要的意義，世界市場價格能夠提供監督企業的參照信號?！白叱鋈ァ币馕吨隹趯蛐徒洕陌l展，同東亞其他出口導向型的國家和地區一樣，中國改革開放以來的經濟發展也同樣受益于出口導向，從保證經濟運行效率的角度，政府支持企業參與世界市場，利用世界市場價格信號進行經濟核算和監督企業，使受中國產業政策影響的企業在“走出去”戰略中獲得最大收益。中央推進國企改革的一個重要方向在于培育具有國際競爭力的世界一流企業，就是要把國企，特別是央企的改革和發展置于全球經濟環境中，培育國際一流的跨國公司[22]。

另一方面，韓國等國家和地區的產業政策都是單層的，中央政府推行產業政策，代表整個國家和地區參與世界市場。與此不同，中國有中央和地方雙層的產業政策，中央提出全國性的產業發展規劃和政策，并通過央企推動部分重要戰略產業發展，地方則在地方層面推動產業發展，構成了中國產業政策的一大特色，通過中央和地方產業政策的互動，中國形成了多層級的產業政策[23]。從政府與市場結合角度，中國實現政府與市場的較為有效的結合就不像小的國家或地區那樣要依靠世界市場，在國內市場，這種結合也是能夠實現的。中國改革的重要特征是地方分權改革導致廣泛存在的地方政府為增長而競爭，這是中國經濟高速增長的一個重要體制原因。從政府與市場有效結合的角度，同樣可以了解中國高速增長的這一體制原因。在地方分權改革后，地方政府成為推動轄區經濟增長的主導力量，在中央大的政策背景下，地方政府運用其控制的財政、金融和土地等資源來推動經濟發展和產業升級，地方政府在地方經濟層面上推行著產業政策。在國內形成統一市場的情況下，地方政府所扶持的產業及企業激烈競爭，體現的正是地方政府為增長而競爭。地方政府各自制定產業政策推動經濟發展，特別是推動了戰略產業發展，又在國內外市場上競爭，而市場成為產業政策有效性的評判者[24]。地方政府相對全國市場而言體量較小，不足以影響到市場價格，國內統一市場相對地方政府可控制和影響的范圍而言，是外生的，這樣，如同有政府干預的一國經濟體可以利用外生的世界市場價格來進行經濟核算、監督企業一樣和地方政府也可以利用地方層次以上的國內外市場形成的市場價格來進行經濟核算和監督企業。當存在有效的市場競爭，地方政府層面推行的產業政策既可以收到地方政府推動經濟發展的好處，又可以實現資源配置效率不被嚴重影響。不過，在地方政府層級上實現的政府與市場結合還需要考慮軟預算約束的影響，畢竟在世界范圍內不存在超國界的軟預算約束，但在一國之內，不同層級政府間存在隸屬關系，國家對地方和企業的軟預算約束就可能是存在的。在前述東歐市場社會主義改革中，國家對價格仍存在廣泛控制，但放權讓利改革后的企業即使理論上可以自主定價和形成競爭，計劃經濟條件下形成的中央專業部委垂直管理體制使軟預算約束依然存在，這會使企業定價和競爭都無法形成合理的市場，政府與市場有效結合也失去了依托。中國與蘇聯式計劃經濟的一個重大不同是地方分權行政管理體制[7]，地方政府在所轄地推動經濟發展，對本地區可以進行不同行業的投資管理，可以對政府干預的不同投資項目進行資本收益比較，在一個更大的市場環境下，這種跨行業的比較使地方政府能夠從低效益的項目和企業中脫離出來，轉而將資源投入到具有前景的新興產業和企業上。相比較而言，蘇聯式計劃經濟中央部委分行業管理而不具備跨行業計算資本收益的功能，在中國地方分權體制下軟預算約束問題具有了相應的改善。這就是從政府與市場有效結合角度對改革開放后中國經濟高速發展的地方政府競爭層面的解釋，也是近日中央提出的國際國內雙循環互動發展能夠實現的理論基礎。這里側重的是對中國過去改革開放成功經驗的總結。對多層級政府如何有效防范政府間關系上可能存在的軟預算約束，還需要進一步的研究。

六、結 論

對于經濟落后的發展中國家，如何更快地發展經濟是首要任務，這時政府在實現工業化，推動產業升級上起著重要的作用，發展中國家可以利用產業協同投資的大推進式工業化效應和戰略產業的前后向拉動效應，實現經濟快速發展和產業升級。政府可以使發展中國家在比市場自發的產業升級更短的時期內快速完成工業化和產業升級，這是政府在經濟發展中起作用的具體表現。

但政府干預以扭曲市場價格的方式改變資源配置，集中資源到要扶持的產業上，固然有利于加快經濟發展，但政府干預也影響了市場自發形成的價格，從而影響了市場有效配置資源的行為，也削弱了市場價格經濟核算、有效監督企業和保障企業經營效率的功能。政府在推動經濟發展上起著重要作用，但同時又需要市場在保障經濟運行效率上起作用，這是政府與市場結合的難點，因為政府干預削弱市場價格配置資源功能。同樣，政府以產業政策的干預方式將資源集中在戰略產業，但這些產業為了高度發展，必然要求高強度政府干預，該產業的投入產出相關價格扭曲也越嚴重，受扶持的企業總可以借口是補貼力度不夠而造成虧損，產生道德風險和企業效率問題，這仍可能會導致要扶持的產業發展效果欠佳。當事后存在外生市場價格，使受產業政策扭曲的該產業相關投入產出價格具有合理的市場價格可做參照時，市場經濟核算功能就可以恢復，政府可以在推動經濟發展的同時，解決資源配置效率難題，政府與市場可以實現有效結合，經濟發展可以又快又具有資源配置效率。

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（責任編輯：巴紅靜）

收稿日期：2020-10-22

基金項目：國家社會科學基金重點項目 “以政府職能轉變促進經濟發展方式轉換研究”（14AJL007）

作者簡介：陳 ?。?972-），男，福建南平人，副研究員，博士，主要從事政治經濟學研究。E-mail：chenjian@cass.org.cn

郭冠清（1967-），男，河北邯鄲人，研究員，博士，主要從事政治經濟學研究。E-mail：guogq@cass.org.cn