國際公共安全治理，能從新冠疫情中得到什么啟示

張?zhí)N嶺

如何認識國際公共安全問題

概括而言，國際公共安全是指跨越國界的公共安全問題，涉及人的安全、社會安全、財產(chǎn)安全等諸多領(lǐng)域。與國內(nèi)的公共安全問題不同，國際公共安全挑戰(zhàn)的應(yīng)對和解決既靠各國自己的努力，又離不開國際合作，而國際合作要想有效開展，必須構(gòu)建相應(yīng)的國際化運行機制、機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)。因此，構(gòu)建國際公共安全體系變得非常重要。

國際公共安全問題大體可以分為“個屬的安全”和“共同的安全”兩個范疇。個人在海外的安全、公司投資的安全、個人或機構(gòu)海外財產(chǎn)的安全等問題具有個屬特征，需要涉事方視具體情況和需要采取預(yù)防和應(yīng)急措施來解決。個屬安全之間的相互連接、相互影響就形成共同的安全問題，安全的綜合環(huán)境、安全的威脅和事端的擴大與傳遞等都具有連接性、傳遞性與交互、巡回影響的特征，因此，共同的安全問題需要以合作的方式來解決。

在全球化時代，無論是生產(chǎn)方式還是社會生活，都有很強的相互連接與依賴性，每個領(lǐng)域都構(gòu)成一個或幾個鏈條，鏈條之間又以各種方式相互連接，結(jié)成復雜的網(wǎng)絡(luò)。如今，絕大多數(shù)國家都加入到這個網(wǎng)絡(luò)中，經(jīng)濟越開放、越發(fā)達，嵌入程度越深，越?jīng)]有一個國家和地區(qū)可以輕易說要或能與這個網(wǎng)絡(luò)“脫鉤”。人們在議論中美“脫鉤”的問題，能做得到嗎？也許在一些高科技領(lǐng)域會形成阻斷，美國和中國為了維護自己的競爭優(yōu)勢和減輕對外界的過度依賴都會加高阻擋外溢的“墻”，但除非美國把自己完全封閉起來，徹底“脫鉤”是辦不到的，即便政府想這樣做，公司企業(yè)不會干，老百姓也不會同意。

特朗普政府試圖把華為這樣的國際化企業(yè)硬性阻斷在美國主導的體系之外，使華為5G問題成為政治問題，而政治的極端性會導致非理性的結(jié)果。即便如此，完全封堵華為也是做不到的。一方面，在國際競技場上，不同國家和地區(qū)的政府、企業(yè)、個人為獲得并保持競爭優(yōu)勢，都會對自己的技術(shù)專利進行保護，嚴防高科技成果外泄。另一方面，在規(guī)模性生產(chǎn)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域以及具有聯(lián)合攻關(guān)性質(zhì)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，開放與合作不可或缺，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)都具有很強的國際化特征。

2020年2月22日至23日，中國—世界衛(wèi)生組織聯(lián)合專家考察組在湖北省武漢市開展調(diào)研。

2020年3月7日，中國常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表陳旭會見世衛(wèi)組織總干事譚德塞，通報中國政府決定向世衛(wèi)組織捐款2000萬美元，支持世衛(wèi)開展抗擊新冠肺炎疫情國際合作。

相互依賴的聯(lián)系鏈和利益鏈帶出兩類安全責任：一是作為個體的責任——各利益攸關(guān)方都有責任維護鏈和網(wǎng)的正常運行，不能單獨、隨意加以改變或破壞;二是作為集體的責任——各方有共同的責任保證鏈和網(wǎng)的運行，遵規(guī)守矩，一旦出現(xiàn)問題，大家都應(yīng)該出力，合作應(yīng)對和解決問題。為了對不信守個體和集體責任的行為體進行懲戒，需要有共同遵守的規(guī)則，但基于問題的復雜性和跨國性，這樣的國際性法規(guī)并不算多。有些國家使用本國的法規(guī)對境外行為體進行“長臂管轄”有失公正，況且只有美國這樣的超級大國才有這種能力。在涉及共同安全的問題上，如何應(yīng)對不負責任的行為體是國際公共安全領(lǐng)域面臨的一大難題，涉及需要制定什么樣的法規(guī)和誰來制定、如何執(zhí)行等問題。

規(guī)模性突發(fā)事件牽動全局

國際公共安全領(lǐng)域的共同安全問題，遇規(guī)模性突發(fā)事件（危機）會突出表現(xiàn)出來。規(guī)模性突發(fā)事件（危機）無論在時間、地點、形式還是規(guī)模上，都具有不可測性。這次新冠病毒疫情突如其來，各方為防控疫情，除了限制人員流動外，還采取停航、停運、封關(guān)等措施，使得社會活動中斷，殃及國際交往的各個領(lǐng)域，在經(jīng)濟領(lǐng)域尤其導致國際生產(chǎn)與消費供應(yīng)鏈條暫時斷裂，加重債務(wù)和社會危機風險。

中國是全球產(chǎn)業(yè)鏈上諸多產(chǎn)品生產(chǎn)加工的重要環(huán)節(jié)。疫情發(fā)生后，中國工廠停工，零部件供應(yīng)不上，整個生產(chǎn)鏈就會停止運行。比如，蘋果手機因富士康在中國的工廠不能提供零部件面臨斷供危險，不得不臨時調(diào)整生產(chǎn)、銷售計劃;韓國現(xiàn)代汽車因來自中國的零部件不能到貨，不得不大幅減產(chǎn)。隨著疫情在世界更多國家和地區(qū)爆發(fā)，還會有更多產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈受到影響。尤為嚴重的是，在國際化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代，大的跨國公司都是大規(guī)模生產(chǎn)，為了降低生產(chǎn)成本，大都采取基于網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)的“零庫存”制，沒有可以立即替代的其他供應(yīng)商，在出現(xiàn)斷供危機的情況下只好停產(chǎn)，而一個鏈條停止運轉(zhuǎn)，會影響到其他方面的相關(guān)鏈條運轉(zhuǎn)。全球化使得經(jīng)濟運行、社會生活變得非常順暢，同時也變得非常脆弱，一旦一方出事，會導致快速和成規(guī)模的擴散。如何應(yīng)對這樣的危機沖擊，這是在信息化、網(wǎng)絡(luò)化、全球化深入發(fā)展的時代，需要直面和需要求解的大命題。有議論認為，新冠病毒疫情在世界爆發(fā)會使全球化倒退，各國會轉(zhuǎn)向自主生產(chǎn)與供給，這是難以做到的。也許疫情期間有這種思考，但其后，還會順勢而行。

在全球化時代，各國的經(jīng)濟、社會相互連接，幾乎沒有哪個國家可以置身之外。出于復雜的原因，流行病的發(fā)生和傳播已經(jīng)成為世界的一個常態(tài)現(xiàn)象，并且有加劇的趨勢。新冠病毒疫情的發(fā)生與擴散，使我們對國際公共衛(wèi)生安全問題更加重視，也使我們深度思考如何推進國際公共衛(wèi)生安全合作與國際公共衛(wèi)生安全治理體系的建設(shè)。疫情發(fā)生后，我國通過國家動員體系，調(diào)動各方資源，進行防控和醫(yī)治，使疫情擴散得到控制，在醫(yī)治方面取得了成效，也積累了許多治理經(jīng)驗。

在國際層面，世界衛(wèi)生組織（WHO）作為主要的疫情管理機構(gòu)，疫情發(fā)生后盡管在信息交流、局勢研判、疾病防治等方面發(fā)揮了積極作用，但面對新冠這樣大的疫情，也暴露出許多問題，導致綜合與連帶反應(yīng)。比如：如何保證疫情發(fā)生地及時、全面、準確地向WHO提供信息通報;如何減少國際社會成員各自為政，相互采取極端閉關(guān)措施，反而加劇恐慌助推病毒散播;如何在國際上加強協(xié)調(diào)和采取有效、可操作的對接措施，等等。再比如，針對發(fā)生在中國的疫情，盡管WHO提升了預(yù)警級別，但也明確表示，不建議采取任何限制旅游和貿(mào)易的措施，然而眾多國家和地區(qū)還是采取了針對中國的封關(guān)行為，涉及旅行、貿(mào)易、交通等多個領(lǐng)域。鑒于在疫情發(fā)展的情況下，雙邊協(xié)商很難進行，制定共同遵守的國際規(guī)則與指導原則顯得更為緊迫。

國際治理體系急需完善

在公共衛(wèi)生安全問題日益全球化、公共衛(wèi)生安全威脅不斷加劇的背景下，國際公共安全治理的作用凸顯，需要建立完善的、相互對接與配合的國際治理體系。在2003年非典疫情后，中國曾于2006年1月31日倡議國際社會成立“國家公共衛(wèi)生機構(gòu)國際聯(lián)盟”，旨在通過技術(shù)合作、專家資源共享、政策倡導等活動促進各國公共衛(wèi)生機構(gòu)間的交流與共同發(fā)展。借助此次新冠疫情防控之機，我們有必要大力推動加強國際公共衛(wèi)生安全合作，增進全球公共衛(wèi)生安全治理理念更新，推動構(gòu)建多層次的全球公共衛(wèi)生安全體系建設(shè)。

由于相鄰國家和地區(qū)之間的人口和商品流通最為頻密，公共安全的共同性更為凸顯，構(gòu)建國際公共安全合作機制理應(yīng)也可以在地區(qū)范圍內(nèi)先行先驗。鑒于鄰國之間有更強的共同安全性，各國間加強合作推進公共安全合作機制較為容易，利益感受也更快、更強。因此，區(qū)域性的公共衛(wèi)生安全合作可以發(fā)揮重要作用。在亞洲，應(yīng)重點、大力推動東亞10+3、東亞峰會、中日韓三邊合作、上海合作組織等框架下的公共衛(wèi)生安全合作機制建設(shè)。

國際公共衛(wèi)生安全是涉及全人類核心利益的大問題。作為大國，中國應(yīng)該也能夠為全球衛(wèi)生公共安全和其他公共安全領(lǐng)域提供更多公共產(chǎn)品，做出更大實質(zhì)性貢獻。中國在抗擊新冠疫情中積累的經(jīng)驗、探索的應(yīng)對模式，以及在公共衛(wèi)生規(guī)范與實踐等方面的一些先進做法，可以成為重要的公共產(chǎn)品。在推進全球公共安全機制化合作進程中，中國尤其要在推進“一帶一路”沿線國家的公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，比如構(gòu)建“一帶一路”公共衛(wèi)生安全網(wǎng)絡(luò)，可為此設(shè)立專門基金，進行技能培訓和提升。事實上，此前中國已經(jīng)做出很多努力，與非洲就已建立相關(guān)合作機制，包括共同開發(fā)衛(wèi)生人力資源，開展職業(yè)技術(shù)培訓合作，推動建立醫(yī)療衛(wèi)生聯(lián)合研究實驗室，支持非洲開展防治血吸蟲病、瘧疾、艾滋病、埃博拉病毒的公共衛(wèi)生合作項目，加強中美在全球健康事務(wù)中的協(xié)調(diào)合作等。以此為基礎(chǔ)，可推動構(gòu)建中非公共衛(wèi)生安全治理機制。當年非典疫情過后，中國與東盟、與日韓都簽訂了公共衛(wèi)生合作協(xié)議，可藉此次新冠疫情對以往的協(xié)議進行檢討，充實和加強合作內(nèi)容，特別需要制定可操作的規(guī)則，建立聯(lián)合預(yù)警與應(yīng)對機制。

中國在未來國際公共衛(wèi)生安全產(chǎn)品供給中可以有更大作為，不僅是在提供物質(zhì)和資金援助方面，更是在促進公共衛(wèi)生安全治理方面，多提供理念、經(jīng)驗、知識和技能。應(yīng)將公共衛(wèi)生安全問題同環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等重要議題相聯(lián)系，與聯(lián)合國千年發(fā)展目標相聯(lián)系，推動全球公共衛(wèi)生安全治理體系建設(shè)。

國際衛(wèi)生公共安全治理體系建設(shè)需要政府發(fā)揮主導作用，但也應(yīng)意識到，這種治理日益呈現(xiàn)多元、多層結(jié)構(gòu)特點，僅靠政府是遠遠不夠的，國際組織、民間機構(gòu)（包括社會團體和公司企業(yè)）都必須參與其中發(fā)揮作用，必須構(gòu)建能激發(fā)良性合作且可操作的互動機制與規(guī)則。在推動構(gòu)建國際公共衛(wèi)生安全治理體系的過程中，要重視公司、非政府組織和其他社會力量的廣泛參與，構(gòu)建“多元伙伴關(guān)系”和“智能體系”，充分利用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)在信息收集整理和披露以及資源調(diào)動等方面的集成能力，實現(xiàn)預(yù)警、防控、醫(yī)治的快速聯(lián)動與有效配合。

未來世界，人類面臨的最大威脅是綜合生態(tài)環(huán)境的變化，由氣候變暖導致的冰川融化、南北極冰蓋消失、生物多樣性失衡等正在改變我們的生存環(huán)境?？茖W家預(yù)計，伴隨環(huán)境的巨變，新的病毒性疫情可能會進入多發(fā)、重發(fā)期，往往突然而至，規(guī)模大、擴散快、影響廣，而對于病毒的性質(zhì)，病理認定很難在短時間內(nèi)取得結(jié)果，在此情況下，只有通過運轉(zhuǎn)良好的國際公共衛(wèi)生安全治理體系，而不是各國“單打獨斗”，才能快速和有效應(yīng)對。