印尼與澳大利亞全面經濟伙伴發展之路并不平坦

田原

2月8日，印度尼西亞國會議長普安·馬哈拉妮宣布，2019年3月簽署的《印度尼西亞與澳大利亞全面經濟伙伴關系協定》（IA-CEPA）在國會獲得通過，正式生效。澳大利亞議會于2019年11月也通過了該協議。2月9日，印尼總統佐科啟程對澳大利亞進行為期兩天的國事訪問，主要聚焦經貿議題。今年，恰逢印尼與澳大利亞建交70周年，雙邊經濟伙伴關系能否實現突破，推動雙邊關系發展邁上新臺階，值得關注。

“奇怪”的鄰居

印尼和澳大利亞這對橫跨印度洋、太平洋的鄰里關系，可以用“奇怪”來形容。筆者在雅加達駐外報道時曾聽過頗為生動的比喻：這兩個國家就像冬天里的兩只刺猬，離遠了會冷，挨近了會扎。兩國均認定自己是二十國集團（G20）里的“中等力量”，深知在維護區域穩定、應對氣候變化、完善海洋治理等議題密切合作的好處;雖然是海上近鄰，但兩國在利益訴求、社會結構、文化底蘊等方面相差甚遠，導致在種族、人權、宗教等敏感問題上摩擦不斷，有時會達到針鋒相對的地步。

印尼和澳這對“奇怪”的鄰居在經貿關系發展方面并不充分，貿易額排不進對方的前十名。2010年3月，印尼總統蘇西洛訪澳時，兩國已有批評認為“過于聚焦安全而忽視了經濟議題”。十年后，佐科總統將拓展對澳“經濟外交”作為此次堪培拉之行的首要任務。其實，自2014年佐科政府執政以來，一直強調開放與自由，公平與協作的對外貿易;2019年佐科連任后，他試圖將自己的政治遺產同“2045年前國內生產總值達到七萬億美元”這一目標掛鉤，主要手段就是發展對外貿易，開展經濟外交。以IA-CEPA為例，兩國政府去年3月簽署文本后，印尼全國上下忙于總統選舉。如今，新一屆政府上任不過數月，竟能如此高效地推動立法機構讓這個談判歷時八年多的協議生效，足見其重視和急切程度。

印尼貿易部官員表示，IA-CEPA開創性地在非關稅壁壘問題上獨立成章，是佐科政府致力于增加出口、吸引投資、發展人力資本、提高產業競爭力的重要體現，有助于促進印尼逐步升級為發達經濟體。澳大利亞學者也認為充分利用IA-CEPA帶來的市場紅利能使兩國的經濟支柱由弱變強。

IA-CEPA落實恐有制約

IA-CEPA從談判到簽署一直備受兩國關注。佐科此次訪澳也致力于推動實現《印尼—澳大利亞全面經濟伙伴關系協定》2024年路線圖。然而，在具體落實層面，雙方面臨一定程度的制約。

第一，政治互信不足將成最大掣肘。美國分析家認為，這對鄰居間的信任就像是建在纖細的蘆葦上，脆弱不堪。根據澳大利亞羅伊國際政策研究所民調顯示，澳大利亞人對印尼的理解和支持十分有限，而印尼人對澳大利亞的“信任赤字”也與日俱增。自2014年佐科政府執政以來，兩國關系呈現過山車般的發展態勢。一方面，幾屆澳政府對印尼處理少數群體保護、毒販執行死刑、《刑法修正案》等問題加以批評，更對西巴布亞暴亂等涉及印尼內政的敏感問題橫加干預;另一方面，奉行不結盟主義的印尼，對澳、美聯手在印太地區加速擴張深感疑慮，對幾屆澳政府暗中支持西巴布亞分離主義分子更是長期不滿。

佐科連任不久即出訪澳大利亞，就是想同澳大利亞總理莫里森拉近個人關系、建立首腦互信，拓寬兩國互利合作空間。印尼外長蕾特諾在佐科此次出訪前曾呼吁，發展戰略互信對深化兩國關系、發揮印太地區地緣優勢至關重要，盡快確立實現互利共贏的新領域是深化兩國互信的不二選擇。兩國要建立政治互信，困難不僅在于如何擴大共同利益、處理外交分歧，更在于如何抵御短期利益的誘惑，防止其凌駕于長期利益之上，沖擊彼此的心理底線和政治預期。

第二，摒棄保護主義仍待實踐檢驗。佐科政府繼承了印尼在經濟領域的保護主義傳統，即便經濟總量在亞洲具有領先優勢，仍遵循保護國家利益“免受更為發達經濟體不公平貿易和投資的剝削”。這背后折射出印尼政府面對國內“經濟民族主義”逐漸盛行時，難以在極具政治影響力的大財團、官僚化的國營企業與眾多掙扎在貧困線的草根民眾之間實現發展平衡。而印尼反對黨則公開批評稱IA-CEPA是一份不公平的協議。

2019年3月4日，印尼與澳大利亞簽署《印度尼西亞與澳大利亞全面經濟伙伴關系協定》。

相較于現實收益，澳大利亞更看重IA-CEPA的中長期戰略意義。澳政府普遍將印尼政府對經濟的干預視為落實IA-CEPA的主要挑戰，對短期內佐科政府消除法治不穩定、監管權重疊、商業救濟措施缺乏、勞動力跨境流動困難等結構性投資障礙并不抱太高期望。更重要的是，莫里森政府將推進區域自由貿易安排作為外交政策支柱之一，認為IA-CEPA釋放了佐科政府希望通過對外開放、發展人力資本來提振國民經濟的重大信號。因此，澳大利亞各界普遍認為，通過發展IA-CEPA可以拓展對印尼施加影響的空間。例如，IA-CEPA在兩國科教領域放寬了準入門檻，澳大利亞蒙納士大學分校將成為印尼歷史上第一所外資建立的高校。

第三，兼容其他協議存在現實困難。澳大利亞前世界貿易組織（WTO）法律官員對IA-CEPA能否與WTO相關協定、《東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿易協定》（AANZFTA）、《印尼—澳大利亞雙邊投資協定》等現有經貿協議兼容持有疑慮。IA-CEPA給予雙方在貿易上的特殊便利，不僅高于WTO內貿易爭端解決機制的一般規定，也會讓兩國面臨第三方尋求公平待遇的談判或訴訟時相互掣肘，這集中體現在兩國2019年試圖與新加坡協調跨境電商貿易糾紛時無果而終。

此外，兩國國內更擔心IA-CEPA會給印尼和澳大利亞均參與其中的“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）、澳大利亞參加的“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）增加變數。澳大利亞有媒體認為，印尼與澳大利亞簽署自由貿易協定，一定程度增加了東盟在原產地規則、非關稅壁壘、勞動力流動、數字經濟等問題上對澳協調的變數。

佐科領導下的印尼已今非昔比。經濟多年保持穩定增長，人口年輕化形成了龐大市場，數字經濟發展在東南亞各國遙遙領先;更重要的是，印尼對東南亞地區以及全球的影響力與日俱增，它既是G20中唯一來自東盟的代表，又是聯合國安理會的非常任理事國，近兩年更是頻頻向包括澳大利亞在內的世界各國提供人道主義援助。在多邊主義發展遭遇困境的背景下，同為“中等力量”的印尼與澳大利亞在治理領域共同利益逐漸增多。正如佐科總統在澳大利亞議會演講中提到，IA-CEPA的生效，已經讓東印度洋至南太平洋間狹長的海域里涌起一波“澳印浪潮”（Ausindo Wave）。兩國能否堅持求同存異、與鄰為善、深化互信、互利共贏，將考驗這股浪潮能否推動兩國關系發展的春天。