新冠疫情：德國聯邦制度面臨考驗

黃萌萌

疫情在德國迅速蔓延

2020年1月27日，德國確診首例新型冠狀病毒感染病例。最初的感染病例很快得到了控制，并沒有激起太大的波瀾。然而，2月下旬開始，疫情在德國迅速蔓延。到3月16日，德國全部16個聯邦州均已出現確診病例。因為德國各聯邦州在病毒傳播之初未及時取消狂歡節、球賽等大型活動，也未采取嚴格隔離措施，預計感染人數在幾周內仍會呈指數級增長。疫情在德國擴散開來，究其原因，一是政府早期采取了“努力延緩”的疏導性策略，重點是避免新冠肺炎疫情與季節性流感疫情相疊加，即爭取讓病例在時間上相對分散，避免集中出現，這種策略只能延遲、無法阻止疫情的進一步發展;二是法蘭克福是全球最重要的航空樞紐之一，大量旅客經此在歐亞之間穿梭往來，防控難度很大。

德國聯邦衛生部下屬羅伯特·科赫研究所已經將新冠肺炎為德國民眾帶來的健康風險評估為“高”，德國醫療系統也已展現出超負荷狀態。德國醫院共有2.8萬張重癥床位，當前正在流行的流感已占用其中的80%。在病毒檢測方面，德國病毒核酸檢測實驗室負擔已超標。此外，德國醫護人員防護用品尚未完全到位，民眾防護意識欠缺。目前，醫院大多收治重癥病患，而輕癥患者基本僅被要求居家隔離，每天按時記錄健康情況并向診所電話匯報。

相當于“德國鐘南山”的柏林夏里特醫院病毒研究所所長德羅斯登對德國醫療衛生體系是否能夠應對新冠肺炎疫情提出質疑。疫苗從研發到臨床應用約需18個月，目前由德國圖賓根制藥企業CureVac研發的試用版疫苗最早要在2020年6月或7月才能申請人體測試批準。一段時間內，德國衛生體系將是最主要的抗疫防線。然而，全德醫療機構都面臨人手和資金不足等問題。為緩解醫療資源緊張且避免交叉感染，德國政府建議疑似患者首先打電話咨詢家庭醫生，而非直接去醫院進行測試。

聯邦政府主要履行建議與協調職能

疫情到達德國之前，聯邦衛生部長斯潘宣稱德國已做好充分準備。然而疫情的沖擊還是令德國的醫療系統不堪重負，很多家庭診所因成本原因并不具備核酸檢測實驗室，一旦出現無防護措施而接觸過確診病例的情況就不得不關閉。此次疫情無疑是對德國聯邦政治制度危機處理能力的一次挑戰。但問題在于，德國是否有能力在憲法規定的聯邦職能范圍內增加聯邦執政的靈活性，確保集中統籌與協調性措施在各聯邦州的執行力。

德國政治制度賦予各聯邦州在衛生防疫和文化教育領域的高度自治權，聯邦政府一般而言只能在征求醫學和病毒專家建議并與各州、地方市縣進行協調后履行建議職能，無權頒布強制性行政命令。各州政府、地方縣市政府和衛生部門根據具體情況決定是否采納聯邦層面建議，下達具體防疫措施指令的權力在地方。抗疫過程中，聯邦層面的主要權限在于發揮協調性作用并提供建議，促進各州在防疫及公共事務中盡可能采取一致性措施，這在一定程度上增加了危機處理的復雜性。為防疫實施國家干預進而影響到民眾日常生活的動作更不能輕易而為。

3月10日，德國總理默克爾宣布德國正處于“特殊境況”，她引用專家的意見表示，如果沒有找到特效治療法和疫苗的話最終會有60%～70%的人口感染新冠病毒。3月11日，默克爾在記者會上呼吁民眾保持團結與理智，并展現出責任心，也強調聯邦政府的行為必須以科學家和專家的意見為準。隨著疫情在德國迅速蔓延，聯邦層面建議在地方的影響力以及德國社會的共識和整體協作性逐漸增強，越來越多的聯邦州接受聯邦政府建議，取消了1000人以上的大型活動。至3月中旬，經過各方爭論，大部分聯邦州均已全面關閉學校和幼兒園至4月復活節后。目前，由于涉及家長照看孩子造成的時間與經濟成本等問題，全面關閉學校后相關配套的學校集中照看等輔助措施成為聯邦政府熱議的話題。

德國對抗新冠肺炎的基本原則并非是徹底阻止病毒傳播，而是延緩病毒傳播速度，為地方防疫及研發疫苗和藥物爭取時間，保證衛生體系不致癱瘓，國家所有層面正常運轉。為此，德國聯邦層面致力于尋求協調性平衡措施。政治領域，聯邦層面已經成立跨部委的危機指揮部，每兩周會面協調政策。經濟領域，德國大聯合政府出臺了應對新冠疫情經濟援助措施：其一，德國聯邦議院將籌集高達10億歐元資金對抗新冠病毒;其二，為防止德國企業在疫情中損失過重，默克爾在新聞發布會上闡釋結束多年來德國政府奉行的“零赤字”政策的必要性，對于受到疫情沖擊的企業，德國復興信貸銀行將提供無上限的過渡性貸款、擔保或流動資金支持;為重塑市場信心而擴大基建投資，簡化審批程序;為企業減稅;承擔60%的短時工工資損失補貼;等等。

2020年3月17日，位于德國法蘭克福的一家病毒檢測站正在收集樣本、為民眾提供新型冠狀病毒檢測服務。

歐盟層面的狀況也給疫情防控帶來了不利因素：不僅缺乏統一措施，更缺少團結性和合作意愿。德國政府緊急叫停了口罩、防護服等產品的出口，此舉在德國與瑞士等其他歐洲國家之間引發外交摩擦。德國已關閉同法國、奧地利、盧森堡、丹麥、瑞士等的邊境，貨車與得到公司許可的通勤人員例外。

已經出現一定恐慌情緒

民調機構Infratest-dimap3月5日的數據顯示，面對疫情，76%的德國人態度依舊樂觀，其中對感染新冠病毒的擔心程度“很低”與“不太大”的受訪者比例分別為39%和37%。受訪者中認為德國政府和醫療機構可以掌控疫情的比例為66%，對聯邦衛生部長斯潘工作持滿意態度的比例為51%。然而，隨著確診人數短期內激增，德國民眾對于疫情蔓延的恐慌情緒逐步增加，關于聯邦政府面臨“大流行病”是否應突破政治法律框架限制加強集中處理能力的討論也不斷升溫。

目前，筆者就在德國巴登—符騰堡州的海爾布隆，親身感受到疫情已在德國引起了一定程度的恐慌。隨著新冠肺炎疫情成為德國媒體焦點，即使官方號召民眾不應過度囤貨，但還是出現了米面糧油、罐頭、消毒用品乃至衛生紙供不應求的現象，藥店和日用品店內的消毒用品和醫用口罩早已被搶購一空。目前，日用品與食品價格尚未出現溢價，但網上醫用防護品的價格成倍增長，重新供貨遙遙無期。不少民眾在大型超市開業前就排隊等候，佩戴一次性手套購物的人自覺保持距離。

雖然德國人積極囤貨，但在日常生活中佩戴口罩者甚少。一方面，該現象與佩戴口罩象征患病或者制造恐慌的德式刻板印象息息相關。德國官方就只建議病患與醫護從業者佩戴口罩，而正常人僅需洗手清潔、咳嗽與打噴嚏時用手肘護住嘴部。另一方面，歐洲口罩供應短缺。其原材料和成品供應不少來自中國出口，而中國由于疫情防控已停供多時。目前歐洲的醫用防護服和口罩生產供應均不到位，醫護人員的需求尚不能滿足，普通民眾的防疫之用只能居于次位。

（截至3月19日，德國累計確診11973例，死亡28例。）