5G網絡建設加大美國與歐洲盟友的分裂

張嵐舒　李崢

2019年11月21日，2019世界5G大會在北京舉行。

2020年初，歐洲國家先后就是否允許華為參與其5G網絡建設做出決定。雖然美國從2018年以來就開始向歐洲國家游說，要求歐洲像美國一樣對華為實施禁令，但從實際情況看，歐洲主要國家并沒有理會美國方面的施壓，為華為留下了參與歐洲5G網絡建設的空間。5G成為近年來美國與盟友分歧最為明顯的領域，體現出美國的“美國優先”和“大國競爭”戰略對美國與盟友關系的負面影響。

美國游說歐洲禁用華為受挫

作為全世界最大的電信市場之一，歐洲是美國在全球層面上限制中國贏得5G競爭的重要戰場。自2018年以來，美國為讓歐洲放棄華為進入歐洲5G市場采取了多輪游說，過程可謂一波三折。

第一階段是要求歐洲國家表態，接受美國對于華為的判斷。2018年中旬，美國開始炒作華為議題，試圖阻止盟國允許華為參與其5G項目。美國最先使用的手段是渲染華為以及中國5G技術的“安全風險和政治風險”。在澳大利亞和新西蘭先后拒絕華為后，美國的游說重點轉向歐洲。捷克、挪威、波蘭也先后于2018年12月和2019年1月成為首批接受美國說法的歐洲國家，明確表態禁止華為參與其5G項目。而在此期間，意大利沃達豐公司卻公開表示華為是“最佳合作伙伴”，意味著美國與歐洲在是否禁止華為問題上出現分歧。

第二階段是將5G問題與美國安全承諾捆綁，要求歐洲國家仿效美國采取對中國5G廠商的限制措施。2019年5月，美國政府宣布將華為及其關聯企業列入美國出口管制“實體清單”，阻止其購買美國零部件和服務。同年8月，美國又將46家華為的關聯企業加入“清單”。這一時期，美國已經不滿足于要求歐洲國家表態聲明，而是希望它們真正采取行動。2019年2月，美國國務卿蓬佩奧在匈牙利訪問時警告中東歐國家不要與華為合作，否則美國將很難與其繼續合作。此后，美國又以中斷“情報共享”為威脅，要求德國和英國重新考慮關于華為參與其5G的決定。美國國防部副部長洛德警告稱：“如果我們的盟友和伙伴采用華為，我們需要重新考慮如何與他們分享關鍵信息。”這一時期，歐洲國家的態度有所變化。德國總理默克爾稱，“華為開展業務需有防護措施”，英國的態度也有所反復。這些變化讓美國認為游說行動將大功告成。

第三階段是推動歐洲盟友順勢接受美國在5G安全上的國際規則。2019年5月，美國、德國、日本和澳大利亞等32國在捷克首都布拉格召開“5G安全會議”。美國本希望這次會議能夠為阻止中國5G技術“一錘定音”，但結果并未達到預期。雖然與會各國通過了所謂“布拉格提案”，里面包含了美國最關心的“供應商可能受政府影響”的條款。但該提案并不具有約束力，美國的盟友也無意基于該提案修訂國內關于通訊設備安全的標準。

2020年伊始，歐洲各國對華為和中國5G設備的態度進一步轉變，令美國始料未及。1月28日，英國約翰遜政府表示，將允許華為在英國的5G網絡建設中發揮“有限作用”，率先對美國的禁止建議說“不”，多米諾骨牌效應就此發生。次日，歐盟也做出類似英國的決定，允許華為有限參與歐盟5G建設。1月30日，奧地利聯邦總理庫爾茨宣布，不會將華為排除在奧地利5G建設的范圍之外。2月12日，德國默克爾政府通過文件，將不禁止華為參加德國5G網絡建設。2月13日，法國政府表示華為不會被排除在5G網絡建設的設備供應商行列之外。歐盟與歐洲各國紛紛放行華為，使美國在歐洲封殺華為的目標近乎落空。

分歧的主要原因

造成美國與其歐洲盟友在華為問題上產生分歧有兩個方面的原因。一方面，特朗普政府推行的“美國優先”政策疏遠了歐洲盟友，令歐洲無法對美國的舉動產生穩定預期。在英國、德國等歐洲大國看來，即便遵從美國的要求，排除華為參與歐洲的5G網絡建設，美國也會繼續提高要價，而不是放低身段與歐洲合作。另一方面，5G顯然已經成為美國提出的“大國戰略競爭”的重要一環，這增加了該問題的復雜性。歐洲國家不愿倉促“站隊”，也不認同美國對于“大國競爭”長期化的判斷。

第一，歐洲許多國家認為華為風險可控。美國一直反復強調華為具有“安全風險”，也如愿令歐洲盟友開始對華為進行安全性審查，但各國審查的結果并不能支持美國所持的“華為風險論”。德國聯邦信息安全辦公室主任阿恩·肖恩博姆于2018年12月表示，“德國尚未發現華為曾代表中國使用其設備進行間諜活動的證據。”英國議會科技委員會也于2019年7月得出結論，沒有技術理由可以將華為排除在英國的5G網絡建設之外。目前，尚未有任何組織拿出可靠證據證明華為的“安全風險”，華為也在努力通過自身的透明化來解除歐洲國家的擔憂。近期，華為已決定投資2億歐元在法國建立其第一家歐洲制造工廠，實現其產品在歐洲的本土化生產，降低歐洲各國政府的擔憂。

第二，歐洲各國存在平衡美國和中國關系的擔憂。2019年，中國國家主席習近平對意大利、摩納哥和法國進行國事訪問;國務院總理李克強赴歐盟總部所在地布魯塞爾參加了第21次中國—歐盟領導人會晤，赴克羅地亞出席了第八次中國—中東歐國家領導人會晤，并正式訪問克羅地亞。中歐雙方均十分重視雙邊關系。截至2019年2月，歐盟累計對華實際投資1321.8億美元，是中國第三大外資來源地;中國累計對歐盟直接投資952億美元，歐盟是中國第二大對外投資目的地，更是中國“一帶一路”倡議的重要合作伙伴。而美國所聲稱的“華為風險論”的支撐點是基于對中國政府的不信任，這一支撐點對于與中國有著廣泛合作和經貿往來的歐洲而言，無論在外交層面還是在經濟層面均左右為難。尤其是在美歐關系由于貿易爭端大不如前的背景下，美國尚未亮出可完全牽制歐洲盟友的手段，不足以令盟友“站隊”。

第三，美國尚未給出任何可與華為競爭的替代方案。英國首相約翰遜在今年1月接受英國廣播公司采訪時表示，英國政府將把重點放在基礎設施的現代化上。如果有人反對某一品牌，需給出替代方案。美國鷹派人士也曾分析，要使盟友和合作伙伴在技術和安全相關的關鍵領域與中國分離或脫鉤，需要提供有競爭力的選擇，而不是僅僅給出安全風險報告。華為在歐洲可謂精耕細作，其優勢不僅與其技術優勢以及物美價廉的產品有關，更為突出的是其產品組合的廣度。華為可以提供全套高質量網絡設備以及消費電子產品、數據中心組件甚至某些有線電視產品。而目前美國尚不具有類似華為的公司。此外，美國出口管制條款也讓歐洲盟友感到不安，盟友在購買和使用美國技術時被同步納入了美國出口管制的“長臂管轄”范圍，削弱了其自主權。而且，美國與盟友之間在創新技術上的互通有無及聯合開發較為薄弱，美國在技術研發上對盟友存在競爭心態，難以與盟友合力形成技術圈抑制華為發展。

第四，歐洲排除華為將面臨高昂經濟代價。許多歐洲國家在做出是否使用華為設備的表態前，已經與華為進行了廣泛合作，要完全排除華為參與其5G建設代價高昂，不符合本土企業和工業的利益訴求。以英國為例，華為從2012年至2017年，在英采購和投資20億英鎊，支撐當地就業2.6萬個。在瑞士，從蘇黎世機場、全國郵件服務到通往雀巢公司和蘇黎世保險集團公司的鐵路等實體，都已經或正考慮與日昇公司（Sunrise，其獨家供應商是華為）建立私有網絡。法國領先的電信運營商布依格電信（Bouygue telecom）和SFR公司也直言其50%的設備都來自華為，如果排除華為設備預計損失會達10多億歐元。在此種情形下，排除華為設備必然拖慢歐洲各國政府及其企業的5G部署速度和發展計劃。

美國不會善罷甘休

面對許多歐洲盟友的直面“頂撞”，選擇放行華為，美國未來必將繼續采取行動，抑制華為發展，并可能會軟硬兼施，升級對歐洲盟友的游說與施壓。

一是繼續強化對華為的封殺力度，加深盟友對華為自身生存能力的擔憂。美國可能會出臺更多措施抑制華為的設備生產和業務拓展，繼續出臺更多針對華為設備生產供應鏈的出口管制禁令，甚至不排除對華為采取更為嚴厲的金融制裁。美國認為，采取這些措施可能會讓華為的發展面臨困難，減緩其海外拓展速度，為美國競爭者爭取時間;如果這些措施讓歐洲盟友對華為運營的穩定性產生擔憂，有可能會削弱接受華為設備的意愿。

2019年12月2日，歐洲電信網絡運營商協會（ETNO）在布魯塞爾舉辦行業峰會，期間華為將一輛“5G卡車”開到會場周邊，借此向歐洲民眾詮釋“5G改變社會”理念。

二是繼續渲染中國5G技術的“安全風險”，對歐洲社會及非執政黨展開公關。在歐洲各國放行華為后，白宮國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩稱，美國有證據證明華為“有能力通過在世界各地建立的手機網絡中安插后門秘密獲取信息”。未來，美國可能捏造更多相關所謂“證據”，試圖引起歐洲國家社會及反對黨的關注。一旦一些國家的政局發生變化，美國就有可能得到不同的結果。

三是加大對5G的投入，并通過對其他先進技術的投入，獲得向歐洲盟友施壓的籌碼。近期，美國參眾兩院已通過一項法案，同意向農村電信運營商提供10億美元用于更換其網絡中所使用的華為設備。美國未來可能還將提供資金和政策支持，輔助本土5G網絡搭建和向本土供應商采購相關設備。美國白宮近日發布了2021財年預算草案，大幅提高了人工智能和量子信息科學的支出。預計美國可能會在5G喪失先機的情況下，通過對其他先進技術的投入，獲得對盟友國家的“技術籌碼”。

四是扶持本土供應商，醞釀有競爭力的美國替代方案。由于美國目前尚沒有類似于華為的可進行5G網絡部署的全鏈條產品供應商，因此為了應對華為，美國除了需要凸顯現有供應商的技術優勢外，可能會組合出一個相對有競爭力的產品鏈條，以多公司、多類型產品組合的方式，包裝出美國的替代方案。美國不僅希望整合國內5G資源和力量，還將繼續為供應商們掃除各類障礙。針對目前美國供應商面臨的頻譜限制，美國聯邦通信委員會（FCC）已于2月7日與一批衛星公司達成了價值數十億美元的協議，以釋放可用于5G服務的頻譜。為適應更多國家使用的5G頻段標準，保障本土供應商的技術和產品多樣性以及海外適配性，美國未來可能會釋放更多尚掌握在軍方或者衛星公司手中的頻譜。

五是強化對英國等傳統重要盟友的游說和施壓。美國之前曾經以“情報分享”為籌碼向盟友施壓，但一直未采取實際行動。預計未來，多邊出口管制、貿易談判以及如今的疫情防控都可能成為美國“胡蘿卜加大棒”并行、向盟友施壓的切入點。美國可能以構建盟友間技術共享和聯合開發的新型框架為指引，斟酌讓盟友承擔盡合規義務所需的高昂費用，并捆綁部分美國與盟友間在5G等關鍵領域的技術利益，實現其自身目的。