完善監督保障制度 促進林業可持續發展

國家林業和草原局辦公室

長期以來，我國始終堅持嚴格保護森林資源，強化人民政府以及林業等有關部門的監督檢查職責，始終堅持把林業作為公益事業和基礎產業來對待，集中物力財力，積極出臺扶持政策，調動各方面力量發展林業。本次修訂重點從建立森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度、完善扶持措施、強化監督檢查等方面完善監督保障制度體系，加大對林業改革發展的支持。

第一，增加森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度。建立目標責任制，科學制定森林資源保護發展目標是基礎。修訂后的森林法“發展規劃”一章中明確縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業發展納入國民經濟和社會發展規劃，合理規劃森林資源保護利用結構和布局，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量在內的森林資源保護發展目標。林業主管部門應當根據森林資源保護發展目標，編制林地保護利用、造林綠化、森林經營以及天然林保護等專項規劃，為實現森林資源保護發展目標提供規劃引領。為確保目標責任制的實現，考核評價機制是關鍵。修訂后的森林法將完成森林資源保護發展目標、森林防火和重大林業有害生物防治工作情況，作為上級人民政府對下級人民政府考核的要素，考核結果予以公開，以考評機制促進地方政府履行保護森林資源的責任。

第二，完善扶持措施。一是在“總則”中作為基本制度規定支持森林資源保護發展。國家采取財政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護發展，并壓實各級人民政府在保障森林生態保護修復投入上的責任，以法律制度的剛性約束力為林業發展投入提供保障。此外，明確了國家鼓勵和支持林業科學研究，并完善了對在造林綠化、森林保護等方面成績顯著的組織和個人的表彰獎勵機制。二是充實森林生態效益補償制度。1998年修改森林法時，規定國家設立“森林生態效益補償基金”。2004年，中央建立森林生態效益補償資金，對提供生態效益的防護林和特種用途林進行補償。但建立基金，形成補償資金來源多樣化的立法目的未能實現。在修改過程中，有意見認為，目前的生態效益補償資金都來自本級預算和上級轉移支付，中央財政設立的林業改革發展專項資金，支出方向包括了森林生態效益補償，形成了固定的資金來源渠道。根據當前預算管理的相關要求，可以不再規定設立“基金”，但應根據生態補償機制改革的精神，完善森林生態效益補償制度。因此，修訂后的森林法沒有保留森林生態效益補償基金，而是進一步健全了森林生態效益補償制度，加大對公益林的保護支持、完善重點生態功能區轉移支付、指導地區間橫向生態效益補償。為支持重點林區轉型發展，新修訂的森林法還規定重點林區按照規定享受國家重點生態功能區轉移支付政策。三是增加了林業投融資保障機制。實踐中林業投融資政策保障不足，林業融資難。為促進林業投融資，增強發展活力，根據《國有林場改革方案》《國有林區改革指導意見》以及國務院辦公廳《關于完善集體林權制度的意見》等文件關于建立健全林權抵質押貸款、開發適合林業特點的信貸產品、完善林業貸款貼息政策、完善森林保險制度等相關規定，此次森林法修訂明確了林業投融資保障機制，規定國家對林業信貸業務、林權收儲機構以及森林保險提供支持，進一步調動廣大林業經營者的積極性，為林業發展注入新動力。

第三，強化監督檢查。對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監督檢查是森林法賦予林業主管部門的主要職責之一。為確保林業主管部門依法行政，新修訂的森林法增加“監督檢查”一章，對監督檢查制度進行了充實細化，主要包括：一是明確了林業主管部門監督檢查職責，增加了查封、扣押等行政強制措施。在林業行政執法實踐中，需要對涉案場所、木材等進行查封、扣押。原森林法中未規定查封和扣押等行政強制措施，只是在《森林法實施條例》中規定執法人員可以暫扣無證運輸的木材。根據《行政強制法》規定，查封、扣押屬于行政強制措施，只能由法律規定。此次修法在專題論證的基礎上，規定縣級以上林業主管部門在監督檢查工作中可以采取查封、扣押措施，為林業主管部門依法執法提供了法律依據。二是增加了約談制度。近年來，約談制度在生態環境保護以及食品安全等工作中發揮了積極作用，此次森林法修訂借鑒其他領域做法，增加了約談制度，明確了約談主體、約談對象以及適用約談的情況，通過發揮約談制度的行政監督作用，督促地方政府及其有關部門依法履職盡責。三是增加了對于破壞森林資源的行為提起訴訟的規定。修訂后的森林法規定自然資源主管部門、林業主管部門對破壞森林資源造成生態環境損害的，可向人民法院提起訴訟，向侵權人提出損害賠償請求。