健全法律責任 提升執法效能

國家林業和草原局辦公室

法律責任作為一部法律必不可少的組成部分，是保障法定義務得以履行的重要手段。本次森林法修訂，在健全和完善法律責任制度的基礎上，注重回應執法實踐需要，科學設定處罰方式、標準和自由裁量范圍，保障執法工作有效開展。主要進行了以下3個方面的修改完善。

第一，根據修訂后森林法新增法律義務補充了相應的法律責任條款。

一是關于侵權和未履行保護培育國有森林資源等義務應承擔的法律責任。“森林權屬”是本次森林法修訂新增章節，旨在明確森林權屬、加強產權保護。從權利義務相一致的原則出發，森林法不僅保護森林、林木、林地所有者或者使用者的合法權益，也要求權利人，特別是國有林業經營者，依法履行保護和合理利用森林資源的義務。因此，新修訂的森林法與《侵權責任法》相銜接，增加了侵害權利人合法權益應當依法承擔侵權責任的規定。同時，明確了國有林業企業事業單位未履行保護培育森林資源義務、未編制森林經營方案或者未按照批準的森林經營方案開展森林經營活動的法律責任。

二是關于違反森林保護有關規定應承擔的法律責任。修訂后的森林法新增了未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的法律責任；補充了因開墾、采石、采砂、采土或者其他活動毀壞林地的法律責任；結合新制定的《土壤污染防治法》，就污染林地行為作出了銜接性規定。此外，還增加了擅自移動或者毀壞森林保護標志的法律責任規定。

三是關于拒絕、阻礙林業主管部門依法實施監督檢查應承擔的法律責任。修訂后的森林法新增“監督檢查”一章，特別強化了森林資源保護的監督檢查措施。相應地，法律責任中也增加了拒絕、阻礙縣級以上人民政府林業主管部門依法實施監督檢查的法律責任。

第二，針對執法實踐中反映的問題完善相關處罰規定。

一是加大處罰力度。為加大對破壞森林資源違法行為的打擊力度，震懾破壞森林資源的違法行為，新修訂的森林法進一步加大了對盜伐、濫伐林木的罰款力度，將處罰下限分別從原森林法的林木價值“三倍以上”和“二倍以上”，提高到“五倍以上”和“三倍以上”。本次修訂還增加了對毀壞林地的法律責任。值得注意的是，同一違法行為既造成林木毀壞，又造成林地毀壞的，應當按照新修訂森林法第七十四條規定，責令限期補種樹木、恢復植被和林業生產條件。對于罰款，根據“一事不再罰”的原則，只能按照“毀壞林木價值五倍以下的罰款”或者“恢復植被和林業生產條件所需費用三倍以下的罰款”，選擇較重的予以處罰。

二是規范執行標準。“責令補種樹木”作為森林法中特有的規定，體現了處罰與保護修復并重的原則。但是，由于補種樹木的具體標準未明確，多倍補種樹木的地點難以落實，“代為補種”可操作性不強等問題，“責令補種樹木”在執法實踐中出現了執行不到位、執行效果不好等難題，林業主管部門為此常被追責。與此相似的，還有《森林法實施條例》中有關“限期恢復原狀”的規定。為解決上述問題，新修訂的森林法明確規定補種樹木可以在原地、也可以在異地，但應當在合理限期內完成，科學設定了補種株數的倍數，規定造成林地毀壞的違法者應當“恢復植被和林業生產條件”而不再是“恢復原狀”。更為重要的是，根據新修訂森林法第八十一條的規定，省級以上人民政府林業主管部門應當制定恢復植被和林業生產條件、樹木補種的標準，包括恢復植被、林業生產條件所需費用的評估標準，為實踐執行中判斷是否完成恢復植被、林業生產條件以及補種樹木，提供執法依據。

三是完善有關規定。新修訂的森林法完善了林業主管部門或者其他有關國家機關未履行森林法規定職責的法律責任條款，明確應當作出行政處罰決定而未作出的，上級主管部門有權責令下級主管部門作出決定或者直接給予行政處罰；為與正在修改的《行政處罰法》相一致，刪除了“沒收盜伐林木或者變賣所得”的規定；銜接《治安管理處罰法》和《刑法》，統一對應當依法給予治安管理處罰和追究刑事責任的情形作出了規定。

第三，按照新形勢下加強森林資源保護的要求明確行政執法主體。修訂后的森林法第六十六條、第六十七條規定林業主管部門對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監督檢查，依法查處破壞森林資源等違法行為，并有權采取包括查封、扣押在內的措施。各地應當統籌謀劃，按照“一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍”的要求，積極推動木材檢查、森林植物檢疫、林木種苗等執法隊伍進行全面整合，依法行使行政執法職責。同時，森林公安長期以來在林業行政執法中發揮了不可替代的作用，森林法的修訂兼顧林業行政執法的歷史沿革和隊伍現實基礎，根據黨中央有關森林公安管理體制調整后職能保持不變，業務上接受林業和草原部門指導，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩定的要求，對原森林法有關森林公安的規定進行了修改，明確公安機關按照國家有關規定，可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證，收購、加工、運輸非法來源木材案件的行政處罰權。需要說明的是，公安機關行使行政執法職責，應當按照國家有關規定并結合地方實際情況進行。如果地方林草部門自身的執法力量能夠承擔起行政執法任務，也可以不由公安機關行使本款規定。