檔案開放利用中矛盾的防控探析

周林興 韓永繼 吳芳

摘要：檔案開放利用中的矛盾阻礙了檔案價值的發揮，不利于檔案工作的順暢開展。因此文章首先明確了檔案開放利用中保密與開放、利用與公布、履職與擔責以及國家和個人利益之間的矛盾，其次從法律法規、檔案工作人員、檔案用戶三個方面來具體分析這些矛盾產生的原因，繼而提出從宏觀、中觀和微觀三個層面建立有效的矛盾防控機制，以期預防和控制矛盾，促進檔案的開放利用。

關鍵詞：檔案開放利用；矛盾防控機制；檔案法

分類號：G273.5

Analysis of Prevention and Control of Contradictions in Archives Opening and Utilization

Zhou Linxing1， Han Yongji1， Wu Fang2

（1.Department of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444； 2.Suzhou Industrial and Commercial Archives Administration， Suzhou， Jiangsu， 215001）

Abstract：The contradiction in opening and utilization of archives hinders the exertion of archives value and the smooth development of archives work. Therefore， the article first calarifies contradictions between confidentiality and openness， utilization and publication， duty performance and responsibility，national interests and personal interests in the opening and utilization of archives. Then， it analyzes the causes of these contradictions from three aspects： laws and regulations， archivists and archives users， and put forward to establish an effective conflict prevention and control mechanism from the macro，meso and micro levels， with a view to preventing and controlling contradictions and promoting the opening and utilization of archives.

Keywords：Opening and Utilization of Archives； Mechanism of Preventing and Controlling Con？ tradictions； Archival Law

檔案開放與提供利用是檔案部門為社會各項事業發展服務的核心任務，是檔案收集保管的終極目標，[1]但直到法國《穡月七日檔案法令》頒布，檔案館才逐漸向社會公眾敞開大門，[2]檔案開放利用的漫長道路才逐漸融入到社會生活當中。在這一融入過程中，難免會有種種矛盾產生，這些矛盾一方面阻礙了檔案開放利用工作的正常開展，另一方面導致其既無法滿足社會公眾日益增長的精神文化需求，也無法實現檔案本身所承擔的“歷史使命”。因此，有效防控這些矛盾，不僅能更好地促進檔案開放利用，而且有助于國家檔案事業發展，讓檔案開放成為檔案事業發展的必由之路，讓檔案利用成為人們觸手可及的“生活必需品”，讓檔案開放利用工作“功在當代，利在千秋”。

1文獻回顧

檔案開放利用一直以來都是檔案學者關注的重要問題之一，通過查閱相關文獻，發現當前研究主要可概括為以下幾方面：一是從開放法規的實際執行和政務公開制度角度來反思檔案開放的問題或從檔案可供利用、開放利用及已供利用三方面的數據來探究檔案充分利用的問題；[3][4][5][6][7][8][9][10]二是檔案開放利用中公民隱私權利的保護研究，如從法律、倫理和制度三方面探討檔案開放利用中隱私保護與限制的平衡機制（閆靜[11]、駱偉娟[12]、陳怡竹等[13]）；三是檔案開放利用中相關法律問題的探討，如檔案開放利用中有關開放時間、依申請開放和法律適用等公民權利實現的“瓶頸”問題及其背后的法律和制度缺陷（張林華[14]、楊丹娟[15]、肖友桃等[16]）；四是中外檔案開放利用政策及法律問題的比較研究，如從思想觀念、制度文化、社會心理和風俗習慣四個方面來對比中外檔案開放利用的人文環境（姜涵[17]、徐品堅[18]、傅華[19]、張秀楷等[20]）。

通過梳理得知，當前研究大多集中在檔案開放與利用的基本問題及其對策、公民權利保護、國內外相關政策和法律問題等方面，而對于檔案開放利用中的矛盾及其防控機制等問題尚缺乏深入研究。檔案開放利用中會存在較多的矛盾，探究其產生的原因，為矛盾的解決創建合理而高效的防控機制，是值得深入思考的研究主題。

2檔案開放利用中矛盾的類型

2.1保密與開放的矛盾

安全保密與開放利用是一對矛盾[21]，由于檔案本身的機密性和政治性，對其的安全保密客觀上雖也保護了國家機密安全，但卻對社會公眾的知情權存在一定的侵犯；相反，如果把握不住檔案開放的度，也是對國家機密安全的一種威脅。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）明確規定國家檔案館保管的檔案一般應當自形成之日起滿30年向社會開放，30年封閉期的設置既是對國家機密檔案的保護，也是對社會公眾知情權的維護。例如，在袁利明起訴上海市虹口區檔案館案[22]中，袁利明向虹口區檔案館申請查閱檔案，虹口區檔案館收到申請后，稱該檔案未滿30年，暫不提供開放利用，最終法院駁回了起訴。由此可知，30年的封閉期，雖然保護了檔案的機密性，但是卻會因此而產生矛盾。

2.2利用與公布的矛盾

利用檔案是為了解決工作、生活、科研等活動中的問題，但《檔案法》中對檔案公布權的規定也造成了檔案利用者的困惑和矛盾。例如，《檔案法》第十九條規定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”；第二十二條規定“屬于國家所有的檔案，未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布”，即“公民有權利用已開放的檔案，但無權公布檔案”[23]。《陳寅恪的最后二十年》一書的出版讓作者陸鍵東坐上了被告席，[24]原因恰是其書中公布了大量已開放檔案。可見，社會公眾的檔案利用往往僅為滿足簡單的利用需求，而對于科研人員來說，如果利用檔案也僅限于“了解”和存放在“腦中”，不能在公開發表的著述中引用，那檔案的使用價值幾乎為零。[25]

2.3履職與擔責的矛盾

我國《檔案法》明確規定中央和縣級以上地方各級各類檔案館負有提供利用各分管范圍內檔案的職責，同時也規定了對于擅自公布、提供屬于國家所有檔案的相關人員須追究法律責任。于是，檔案館及其工作人員通常采取“明哲保身”[26]的保守方法，以免使自身遭遇“不測”。在履行法律所賦予的檔案開放職責和承擔因不當的檔案開放利用而帶來的法律責任之間，檔案部門存在著一定的矛盾心理，總是在兩者之間徘徊，甚至是“如履薄冰”，這種不敢放開手腳工作的“畏縮心理”顯然與《檔案法》所包含的法律精神相背離。

2.4國家與個人利益的矛盾

客觀上說，檔案之所以不能夠隨意向社會公眾提供利用，是對國家利益和個人利益權衡之后的適當取舍，但也會因此產生矛盾。例如，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第三十九條規定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。而《檔案法》第十六條規定，國家檔案行政管理部門有權對檔案進行代為保管、收購或者征購，但卻并未見對檔案所有權人占有、使用、收益和處分檔案權利的規定。可以看到，《檔案法》的規定雖然可以有效保護國家檔案不受損壞，但其與《物權法》的規定是相矛盾的。這種矛盾顯然會阻礙檔案的開放利用，一定程度上侵犯了個人合法權益，而在國家利益和個人利益的平衡上，理應以國家為重。

3檔案開放利用中矛盾產生的原因分析

3.1法律法規條文抵觸性

《檔案法》與相關法律法規理應相互配合來促進檔案開放利用，但在實踐中，部分法律法規與《檔案法》卻存在抵觸。例如，新《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第二十六條規定政府信息自形成起20個工作日內便要及時公開，而《檔案法》第十九條卻規定檔案要滿30年才開放，政府信息一旦轉為檔案，就要受到三十年的“囚禁”[27]，這顯然不利于社會公眾利用政府信息。再如，《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）第八條、第九條、第十五條分別確立了消費者的真實信息獲取權、自主選擇權和監督權。而《檔案法》中鮮有對這些權利的具體規定，在檔案展覽時，只能是檔案部門“給你什么看什么”[28]，忽視了檔案用戶的自主選擇權。

3.2履職缺乏免責保護性

檔案工作者依法開展檔案開放利用本是《檔案法》所規定的工作職責，但是法律上對他們的履職行為卻缺乏必要的免責保護。例如，《檔案法》不僅規定檔案部門擔負著檔案開放利用的職責，也規定對不依法開放檔案以及擅自提供檔案利用所要承擔的法律責任。所以，這樣可能會令檔案工作者“左右為難”，一方面，要依法履職，生怕因開放不及時而受到相應的法律處罰；另一方面，在提供利用時卻“畏手畏腳”，一不小心就犯了錯，而法律也沒有提供適當的免責保護。因此，對檔案館工作者履職缺乏免責保護，會使其存在著一種“不求有功，但求無過”的工作心理，導致檔案館的“親民”戰略[29]“擱淺”，也可能會降低人們對檔案館作為一個“共同監護和信任的空間”[30]的認知。

3.3用戶法律知識欠缺性

檔案館依法開放檔案，檔案用戶也應當依法申請檔案利用，但由于檔案用戶相關法律知識欠缺，“觸發”矛盾也就在所難免。例如，在董浦生與連云港市檔案館一案[31]中，原告董浦生所查檔案為其父親的檔案，并訴稱該檔案形成于1961年，應當向社會開放，但是經法院審查得知，原告所查檔案涉及訴訟檔案，根據《人民法院訴訟檔案管理辦法》第十四條規定，“涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私和可能造成不良社會影響、后果的訴訟檔案，嚴格限制利用范圍”，其父親的訴訟檔案包含不宜公開的內容，檔案館不予公開利用符合法律規定。從此案件可知，檔案用戶在申請檔案利用時，缺乏對法律知識的了解和實際運用經驗，往往導致在訴訟時“敗北”。

4檔案開放利用中矛盾的防控機制

檔案開放利用中的矛盾并非“空穴來風”，且這些矛盾的化解并非只是檔案部門和檔案用戶兩方面的責任，其涉及宏觀上國家范圍內的頂層設計和中觀上的管理體制變革以及微觀層面上檔案館、檔案用戶和檔案院校之間的配合。只有三方面協調統一（如圖1所示），才能夠有效預防和控制矛盾，促進檔案的開放利用。

4.1宏觀防控：檔案事業體系規劃機制

（1）開放利用規劃上雙管齊下

習近平同志提出的“檔案工作走向依法管理、走向開放、走向現代化”不僅是全國各檔案系統需要在檔案工作中深入貫徹的根本遵循，也是推進新時代檔案工作的行動指南。[32]所以，在當前檔案“開放”具有豐富和深邃內容[33]的環境下，理應積極培育國內檔案開放利用的氛圍。為此，不僅要做好檔案開放這一“前端”工作，更要做好檔案利用的“終端”工作。一方面，要堅持把“走向開放”當作檔案事業發展的必由之路，把提供利用服務作為檔案事業的立業之本，把“走向開放”作為推動檔案工作的重要引擎。另一方面，要積極培養社會公眾的檔案利用意識。國家應鼓勵社會公眾經常利用檔案、參觀檔案展覽，把檔案館當作找回一座城市、一方水土“血液”和“命脈”的“記憶殿堂”。

（2）法律法規設計時依法聯動

《檔案法》雖然是國家檔案事業建設的“根本大法”，但仍需要在設計時就要考慮到與其他法律法規的協同與聯動，尤其是在當前機構改革之后的行政行為遭遇比較嚴重的法律制度供給不足的情況下。[34]一方面，《檔案法》要與“檔案類”法律法規相互協調與聯動。如國家應及時修改《檔案法》與《條例》中關于政府信息公開時間的規定，彌合政府信息在現行階段公開卻在進館之后封閉三十年的“斷流”[35]現象。另一方面，《檔案法》要與其他相關法律法規依法配合。如與《物權法》《消費者權益保護法》《中華人民共和國保密法》等法律法規，在法律設計時要充分考慮到彼此的協調性和共生性。因為只有全國范圍內的法律法規依法聯動，才能夠不斷完善我國檔案開放利用工作體系，實現檔案的“自由利用”[36]。

（3）相關主體合作中協同推進

檔案開放利用工作的有效推行不單是檔案局（館）的責任，相關社會主體（如司法系統、新聞媒體等）也理應協同推進。首先，檔案局（館）應依法履行職責，確保依法治理檔案開放利用工作不缺位、不失位、不空位。其次，司法系統應對檔案行政訴訟案件依法審判，適當采用“遵循先例”的判案原則，讓司法認定“全國一盤棋”[37]。最后，《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》明確提出要堅持正確輿論導向，強化媒體社會責任感，切實提高新聞輿論傳播力、引導力、影響力和公信力。因此，新聞媒體機構應積極配合檔案系統的工作，充分運用新媒體技術加大對檔案開放利用有益經驗的宣傳和傳播，推送社會公眾“喜聞樂見”的檔案“產品”。

4.2中觀防控：檔案管理體制聯合機制

（1）檔案局依法履行行政管理職責

檔案局不僅主管著本行政區域內的檔案事業，且負有對行政區域內機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導的職責。首先，各級檔案局應嚴格遵守《檔案法》，不僅要做好對本行政區域內檔案館的檔案開放利用的指導和監督，而且還要掌握本地區的其他組織的檔案事業的發展狀況。其次，檔案局應根據實際情況，制定合理的檔案開放利用政策，如《浙江省國家檔案館管理辦法》規定，國家檔案館館藏的重大活動檔案在進館滿6個月即向社會開放，部分重大檔案甚至滿3個月便可向社會開放利用。最后，雖然機構改革后檔案局和檔案館不再為同一單位，但兩者都是檔案系統內重要機構，理應相互合作，共同推進檔案開放利用工作。

（2）檔案學會充分發揮調和推動力

中國檔案學會是我國檔案事業中的重要組織，在檔案事業中快速發展[38]。其宗旨指出，要堅持理論聯系實際的學風和“百花齊放，百家爭鳴”的方針，充分發揮學會的橋梁和紐帶作用，積極開展檔案學術研究、學術交流和社會服務活動，普及檔案知識，為黨和政府聯系檔案工作者服務，為推動檔案事業發展、建設中國特色社會主義服務。因此，首先，檔案學會要將學會的研究成果及時應用到實踐中去，配合檔案部門做好檔案工作。其次，對于檔案開放利用中的矛盾，檔案學會應會同有關檔案部門，提出解決矛盾的意見和建議。最后，檔案學會作為國家檔案“精英”人才隊伍的社會組織，理應充分發揮集體智慧的力量，為檔案開放利用工作建言獻策，調和并推動檔案事業的發展和進步。

（3）檔案企業要主動承擔社會責任

檔案企業是檔案系統內的重要成員，參與了社會主義檔案事業建設，理應主動承擔社會責任。首先，因檔案企業是自營性商業機構，在一定程度上會加大對自身盈利能力和經濟效益的重視。也正是如此，檔案企業會加強對自身檔案服務能力的培養，走在檔案館前面。其次，檔案企業因存在競爭，所以會采用壟斷技術等手段來提高自身的適應性和競爭能力，因此可以進行“館企聯合”，交流檔案服務思想和手段，提高檔案館的檔案開放能力。最后，檔案企業作為社會主義檔案事業的一份子，應當在促進國家檔案事業的發展和進步上發揮自身的積極作用，承擔社會責任，將自身研發的檔案服務手段、檔案開放利用思想、檔案新技術等主動貢獻給社會，體現自身的社會責任擔當。

4.3微觀防控：檔案開放利用運行機制

（1）明確檔案館自身服務者角色

《檔案法》明確規定，檔案館是黨和國家的文化事業機構，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面利用檔案史料的中心，擔負著“為黨管檔、為國守史、為民服務”的神圣職責。一方面，檔案館中既保存著過去勞動人民的智慧結晶，也保存著現世科學技術發展的“種子”，檔案的開放利用不僅是檔案信息資源開發與挖掘的前提，也是檔案價值擴展與累積的基礎。另一方面，明確自身服務者“身份”，檔案館才能夠在一定程度上給自己的工作職責定位，沒有太多的“后顧之憂”，更好地肩負“為民服務”的重任。所以，檔案館應努力踐行為人民服務的“本色”，努力成為一個“開放和透明的組織”[39]。

（2）引導檔案用戶依法利用檔案

檔案開放利用中存在矛盾，責任并不全在檔案管理部門，檔案用戶在申請檔案利用時也應該符合相應的規定。《檔案法》及相關檔案法律法規對檔案開放利用工作都有詳細的規定，因此在檔案管理部門依法開放檔案時，檔案用戶也應依法申請檔案利用。首先，檔案用戶應當熟悉我國《檔案法》對檔案開放利用的相關規定，在申請檔案利用時做到“出師有名”。其次，檔案用戶在申請政府信息公開時，要明確該政府信息是否已經轉化為檔案，厘清是通過何種方式來申請利用。最后，即便矛盾升級到司法認定層面，檔案用戶在起訴相關機構時，率先應了解《中華人民共和國行政訴訟法》中對提起訴訟條件的規定，避免因起訴對象不適格而讓法院無法受理，造成公共資源的“浪費”。

（3）倡導檔案院校宣傳檔案知識

檔案知識的普及離不開檔案學專業院校的支持，在目前我國檔案學專業高等教育已從最初的專科發展為集“本—碩—博”教育為一體的、多層次的、完整的高等教育體系下[40]，檔案院校理應向社會公眾宣傳檔案基礎知識、普及基本檔案教育。一方面，檔案院校應該充分發揮專業優勢，自主創立“檔案基礎知識宣傳隊”，向社會公眾宣傳檔案基礎知識。另一方面，在向社會公眾宣傳檔案知識的同時，也應把期間所產生的問題寫進檔案學專業科學研究課題中，在實踐中檢驗理論、發掘理論、“發明”理論，為檔案開放利用中矛盾的防控與解決提供“藥方”。如此，不僅可以有效避免社會公眾因檔案知識“匱乏”而盲目向檔案機構申請檔案利用時遭遇“尷尬”情況，也可彰顯檔案院校“大學的擔當”。

5總結

雖然檔案開放利用中矛盾不少，但其仍然是當代檔案工作的主旋律[41]。檔案開放是檔案利用的前提，檔案利用是一切檔案工作的最終目的，檔案唯有得到實實在在的利用，才能夠讓之前所有的檔案工作得到“回報”，也才能夠使其價值得到發揮、擴展和疊加。

*本文系江蘇省檔案局科技項目“建立檔案館查檔服務社會矛盾防控機制研究”（項目批準號：2018-6）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1][5]陳永生.從政務公開制度反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之三[J].浙江檔案，2007（8）：17-18.

[2]周林興.論檔案館的公共價值及實現策略[J].檔案學研究，2019（5）：38-44.

[3][26]陳永生.從開放法規的實際執行反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之一[J].浙江檔案，2007（6）：16-17.

[4]陳永生.從政務公開制度反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之二[J].浙江檔案，2007（7）：17-19.

[6][35]陳永生.檔案開放的改進思路——檔案開放若干問題研究之四[J].浙江檔案，2007（9）：13-16.

[7]陳永生.檔案可供利用情況的數據分析——檔案充分利用問題研究之一[J].檔案學研究，2007（3）：17-22.

[8]陳永生.檔案開放利用情況的數據分析——檔案充分利用問題研究之二[J].檔案學研究，2007（4）：15-17.

[9]陳永生.檔案已供利用情況的數據分析——檔案充分利用問題研究之三[J].檔案學研究，2007（5）：20-25.

[10]陳永生.檔案充分利用的措施保障——檔案充分利用問題研究之四[J].檔案學研究，2007（6）：19-24.

[11]閆靜.法律·倫理·制度：也談檔案開放利用中的隱私保護與限制[J].檔案學通訊，2014（4）：57-60.

[12]駱偉娟.政府信息公開環境下檔案開放利用中的公民權利保護探析[D].長春：吉林大學，2012.

[13]陳怡竹，黃猛.檔案開放利用中公民隱私權的保護與限制[J].檔案學通訊，2013（6）：62-65.

[14]張林華.檔案開放利用中的若干法律問題思考[J].檔案學研究，2011（1）：39-42.

[15]楊丹娟.檔案開放利用制約因素分析之法制體系[J].檔案學研究，2008（6）：35-37.

[16]肖友桃，舒任穎，毛章勇，熊燕，易臣何，王廣宇.關于檔案開放利用中涉及的幾個法律問題研究[J].檔案學通訊，2006（6）：48-50.

[17]姜涵.中美檔案開放利用政策的比較研究[D].濟南：山東大學，2013.

[18]徐品堅.從中美檔案開放利用的差異談我國檔案利用的改革[J].檔案與建設，2005（12）：16-18.

[19]傅華.美國檔案的開放與利用——兼與中國檔案開放利用工作比較[J].中國檔案，1995（7）：37-38.

[20]張秀楷，王蓓蓓.中外檔案信息資源開放利用人文環境比較研究[J].檔案學研究，2013（S1）：48-50.

[21]吳文革，馬仁杰.論檔案開放的原則[J].檔案學通訊， 2004（4）：72-75.

[22]上海市高級人民法院.上海市虹口區檔案館、上海市檔案局拆遷審判監督行政裁定書[EB/OL].[2019-12-30].http：// wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=72cd7fee047249a0a997a8d30123501c.

[23][25]肖君.一場官司引發的諸多悖論[J].山西檔案， 2003（3）：5-8.

[24]馮伯群.利用檔案引發的一場官司——《陳寅恪的最后二十年》出版以后[J].北京檔案，2003（1）：22-26.

[27]馬紅，白文琳，李蓓，周毅.檔案開放與開發政策框架：梳理、述評與設計[J].浙江檔案，2009（6）：18-22.

[28]王貞.現代展示技術在檔案展覽中的應用[J].中國檔案，2015（7）：40-42.

[29][33]馮惠玲.論檔案館的“親民”戰略[J].檔案學研究， 2005（1）：10-13.

[30]Terry Cook. Evidence， memory， identity， and community：four shiftingarchivalparadigms[J].ArchivalScience，2013（2-3）.

[31]江蘇省連云港市中級人民法院.董浦生與連云港市檔案館不履行法定職責二審行政判決書[EB/OL].[2019-12-30]. http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=c72aaf77f59d4b998bb4a842011da51c.

[32]劉蕓.全力推動浙江省檔案工作高質量發展[N].中國檔案報，2018-05-24（003）.

[34]傅榮校.當前檔案機構改革若干問題探討[J].檔案學通訊，2020（1）：63-69.

[36]馬素萍.影響檔案開放的因素分析[J].檔案學通訊， 2003（2）：20-24.

[37]周林興，韓永繼，周眙，吳芳.檔案開放利用中公私矛盾的司法認定探析——以中國裁判文書網案例為對象[J].檔案學通訊，2020（1）：70-79.

[38]徐擁軍，張臻，任瓊輝.我國檔案管理體制的演變：歷程、特點與方向[J].檔案學通訊，2019（1）：15-22.

[39]Ana R. Pacios，JoséLuis La Torre Merino. Spanish historic archivesuse of websites as a management transparency vehicle[J].Archival Science，2018（2）.

[40]金波，周楓.我國檔案學專業高等教育的發展、艱辛與責任[J].檔案學通訊，2018（2）：4-9.

[41]賀吉元.對檔案開放工作的反思[J].檔案學通訊，2001（6）：15-17.