深化京津冀要素市場化配置改革

[摘要] 京津冀協同發展戰略實施以來，三地勞動力、土地、資本、技術、數據等要素流通加快，要素市場化進展顯著，這得益于黨中央和三地政府形成的巨大合力與采取的成功做法。京津冀要素市場化配置不可能一蹴而就。當前，京津冀市場化配置水平依然不高，不平衡、不充分的問題依然突出。三地要進一步打破要素市場化體制約束，深化要素市場化配置改革，為建設京津冀世界級城市群奠定堅實基礎。

[關鍵詞] 要素市場化;" 市場體系建設;" 體制約束

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）12-0067-04

2020年4月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，部署完善要素價格形成機制和市場運行機制。黨的十九屆五中全會提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。京津冀協同發展戰略實施以來，要素市場化改革取得了明顯成效，但總體而言還面臨諸多困難與挑戰。下一階段應加大要素市場化改革的力度，這是進一步深入推進京津冀協同發展戰略的重點、焦點，也是難點所在。

京津冀要素市場化配置穩步推進

京津冀協同發展戰略實施以來，三地勞動力、土地、資本、技術、數據等要素流通加快，市場化進展成效顯著。

勞動力要素方面，目前京津冀各自的人力資源服務業從業資格互認互通，三地人力資源服務業從業人員資質實現一體化。京津冀三地間人口流動頻繁，河北是京津冀地區的主要人口流出地。在北京的河北籍勞動力總量約120萬，在天津約70萬人，這些勞動力主要集中在建筑業、餐飲業、家政業等領域。

土地要素方面，目前京津冀在農村土地市場上的合作包括信息發布、項目共享、人才培養、技術支持等多個方面。2015年，《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中提出：“分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。”隨后推出的國家首批33個縣級農村土地改革試點中，京津冀三地同時啟動，其中北京市大興區試點農村集體建設用地入市，天津市薊縣1試點宅基地制度改革，河北省定州市試點農村土地征收制度改革。在土地產權交易平臺建設方面，北京和天津兩地啟動較早，河北目前有30多家各級農村產權交易機構。

資本要素方面，2014年，京津冀產權市場發展聯盟在京成立，三地產權交易機構將在信息聯合披露、業務交流和學習、重點項目推介等方面展開密切合作，建立區域統一的要素市場平臺。2016年，京津冀協同票據交易中心成立，著力緩解京津冀地區小微企業融資難、融資貴問題，促進區域商業信用體系的形成和完善。在三地政府和金融機構共同努力下，京津冀區域內金融機構在金融服務、金融創新、項目投融資等諸多領域參與京津冀金融協同發展工作。2015—2018年，在重大產業合作項目帶動下，北京到天津、河北投資的認繳出資額累計超過7000億元。

技術要素方面，三地創新合作更加密切。 2016年，《京津冀系統推進全面創新改革試驗方案》經國務院批復，促進京津冀三地創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈深度融合，建立健全區域創新體系，推動形成京津冀協同創新共同體。就能夠較好地反映創新產出的質量與水平的發明專利來看，2014—2017年，京津冀發明專利數占國內3種專利申請授權數的比重逐年增加，由23.8%上升至31.9%。從技術市場來看，2014—2018年，北京向天津、河北輸出的技術合同成交額由83.2億元增加至227.4億元，年均增長率達到28.6%。1

數據要素方面，2016年12月啟動建設的京津冀大數據綜合試驗區是全國唯一跨區域建設的國家大數據綜合試驗區。按照《京津冀大數據綜合試驗區建設方案》，三地政府分別制定并發布了促進云計算、大數據產業發展的指導意見，為京津冀大數據產業的協同發展提供了保障。天津建設的京津冀大數據協同處理中心、廊坊建設的京津冀大數據感知體驗中心成為京津冀大數據協同處理的重要基礎設施。目前，京津冀正在打造以政府數據開放為切入點、以北京市數據開放平臺為依托的公共數據共享和開放平臺，京津冀將實現全方位、多領域的大數據協同。

京津冀要素市場化進展取得明顯成效，得益于中央與京津冀各方形成的巨大合力與采取的成功做法。區域和城市的新功能定位引領要素流動，方向明確。在協同發展的背景下，京津冀的空間布局被確立為“一核、雙城、三軸、四區、多節點”。新的功能定位，給要素市場化流動提供了明確的信號。如天津定位之一是全國先進制造研發基地，這就引導北京先進制造業向天津集聚;河北省的功能定位之一是全國現代商貿物流重要基地，這就引導京津冀尤其是北京大型商貿物流產業向河北轉移。要素市場化的承載平臺陸續建成，條件改善。為進一步引導三地產業有序轉移與精準對接，2017年，三地共同研究制定《關于加強京津冀產業轉移承接重點平臺建設的意見》，初步明確了“2+4+46”平臺建設，包括北京城市副中心和河北雄安新區兩個集中承載地，四大戰略合作功能區及46個專業化、特色化承接平臺。這些平臺中的一部分已陸續建成，并開始發揮作用。天津、河北多地與北京中關村攜手合作，致力于共同打造跨區域的創新創業平臺和生態系統。河北提出打造重點承接平臺，推進曹妃甸、渤海新區、蘆臺等協同發展園區建設，堅持與北京城市副中心“四個統一”，等等，都發揮了重大作用。堅定有序疏解北京非首都功能，作用突出。北京以非首都功能疏解為核心，大力促進結構調整優化，持續鞏固提升“2+4+N”的產業合作格局，在京津冀更大范圍內系統謀劃產業鏈和創新鏈布局，推動要素輸出。從津、冀方面來看，主要是創造條件提升承載能力，加快要素的再集聚和再提升。從資金的空間聯系看，近幾年來，北京對津冀的投資額是天津對京冀投資額的7至9倍，反映出北京對京津冀要素市場化起到較強的推動作用。

京津冀要素市場化改革任務仍然艱巨

京津冀要素市場化取得了一定成效，但從區域要素市場化實現程度來看，要素市場化水平不高的問題依舊突出。

從發展結果看，要素市場化的效果有限，對區域協同發展沒有帶來根本性的變化。京津冀協同發展一個預期目標是推動三地發展更加協調，尤其是要縮小河北與北京發展的差距。但從實際情況來看，以人均地區總產值為例，2010年，京津人均GDP分別是河北人均GDP的2.62倍和2.57倍。到2018年，京津人均GDP分別是河北人均GDP的2.93倍和2.53倍。津冀間人均GDP差距有所縮小，但京冀差距顯著擴大。以經濟密度來看，2010年京津經濟密度分別是河北的8.15倍和7.24倍，到2018年京津經濟密度分別是河北的9.69倍和8.26倍。可以看出，京津冀三地之間的經濟差距沒有出現根本變化。

從人才等要素流動水平與方向看，不平衡性成為主要矛盾。2018年全國人才流失最嚴重的15個省份中，河北排第三位，大學本科及以上人才流失率達到5成以上，僅次于江西與廣西，而流失人才一半以上是轉移到京津地區。近年來，出現了一個現象，即京津一些產業鏈的低端環節加速向河北轉移，同時河北一些高端項目出現所謂“逆轉移”，即流入京津。這一現象的出現無疑加重了河北“低端鎖定”局面。

從區域對要素的吸引看，京津冀資本等要素凈流出現象明顯。2014年以來，京津冀要素市場化自上而下推進，力度空前。其中，京津冀合作推進非首都功能疏解發揮了巨大作用。從一些指標看，2015年、2016年預熱期之后，2017年以來，北京向津冀的投資轉移呈加大趨勢，但2019年后，受各種因素影響，投資轉移的勢頭有所減緩。2019年北京投向河北的投資額不足對外投資總額的3%，更不到投向廣東、四川投資額的一半。當前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝城市群的中心城市互投活躍，這清楚地說明了京、津資金繞過河北的流向問題。

從推動力量看，京津冀的市場化機制建設相對滯后，內在動力不足。相比較自上而下的推動力量，市場化機制內生力量的成長非常緩慢。國民經濟研究所發布的《中國分省份市場化指數報告（2018）》表明，上海、浙江、江蘇引領的長三角以及廣東引領的珠三角，市場化程度要高于京津冀區域。2016年相比2008年，北京、河北兩地的市場化程度分別下降4位。從單向指標的市場化程度來看，京津冀地區主要城市的市場化程度也不高，如中國人民大學國家發展與戰略研究院勞動力市場研究中心對2010—2016年間中國勞動力市場化程度進行測評，北京、天津分別排第30名、第26名。

加快破除要素市場化體制約束

黨的十九屆五中全會提出：“建設高標準市場體系”“健全要素市場運行機制，完善要素交易規則和服務體系。”1京津冀打造以首都為核心的世界級城市群，為要素市場化配置提出了更高的要求，同時也提供了更廣闊的空間。為此，要進一步深化要素市場化配置改革，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

進一步提高認識，將要素市場化作為“十四五”時期京津冀協同發展的核心工作。從京津冀協同發展的目標來看，到2030年，首都核心功能更加優化，京津冀區域一體化格局基本形成。從國內外區域發展的一般規律來看，要素市場化是一體化的關鍵性階段和重要環節，繞不過去。從京津冀協同發展的現狀來看，從頂層設計到政策框架已經明確并不斷完善，交通等基礎條件已經具備。應抓住“十四五”時期有利時機，以要素市場化為主線，攻克重點、難點、焦點問題，切實推動京津冀協同發展。

著眼區域內部協調平衡發展，統籌解決好三地在公共服務供給方面的協作機制問題。大量案例表明，京津與河北之間在基本公共服務方面的巨大落差，是影響要素市場化的重要因素。民盟北京市委、中國城市和小城鎮改革發展中心的調研表明，在教育方面的生均財政支出，河北省分別為京、津兩地的20%、30%—40%;在醫療衛生方面的人均財政支出，河北省分別為京、津兩地的40%、60%—70%。京津冀三地發展差距已客觀存在，從短期內消弭差距既不現實，也違背經濟發展規律。探索三地公共服務體系一體化構建的新路徑，應成為著力點與突破口。統一京津冀區域內公共服務標準，實現區域內標準的互認與對接。確定區域內基本公共服務清單，以基本公共服務為示范突破口，對基本公共服務標準進行簡化、統一、對接、聯通，并納入統一的區域標準體系，促進區域內基本公共服務資源的有序流動與有機融合。在區域基本公共服務標準一體化的基礎上，進一步拓展公共服務標準化的領域和范疇。

構建一體化的共同市場，充分發揮市場在要素市場化過程中的決定性作用。近年來，黨中央、國務院和三地政府對于推動要素市場化出臺了許多重要政策。政府行政命令在非首都功能疏解、搭建產業合作載體等方面的工作起到了踢好開場球的作用。京津冀協同發展打基礎的階段基本過去，未來的重點應是全面加強區域共同市場建設。在金融領域，研究設立區域性開發銀行的可行性，積極利用債券市場，多渠道籌集資金。鼓勵京津冀三省市共同出資設立產業結構調整基金。在土地要素市場一體化方面，推動建立城鄉統一的建設用地市場。深化戶籍制度改革，推動人口與勞動力流動，完善人才勞動力市場。整合區域信息資源，研究建立區域大數據中心，建設一體化網絡基礎設施，推進信息化與數據應用市場建設。

以培育和服務市場主體為重點，推動企業全面參與要素市場化進程。全面梳理企業在異地開業、經營過程中遇到的問題，研究企業在勞動力、土地、資金、技術、數據等要素使用中遇到的不合理規定，采取切實措施予以解決。如按照普惠性原則，將部分區域的優惠性政策予以擴展，共同提升區域營商環境。為了推動京、津政策更多向河北轉移，應將京、津企業可以享受稅收減免、創新支持等優惠政策，推廣普及到河北等地，減少科技資源跨省市流動不暢的問題。推動區域間相關政策、行業標準統一，優化區域營商環境。

借鑒和吸收其他地區已有成功做法，結合京津冀實際，加快要素市場化領域的創新步伐。長三角、粵港澳大灣區、成渝等地都在加快推進要素市場化。尤其是長三角加快高質量一體化步伐，要素市場化進展迅速，取得了許多好的經驗，值得京津冀對標學習。圍繞要素市場化進程中出現的新問題，京津冀三地要從產業結構、城市結構、內部體制機制、對外開放等方面開展一系列重大的轉型發展與制度改革。既要考慮到京津冀區域的特殊性，也要充分考慮世界城市群要素市場化的一般性要求與發展規律。既要全面學習京津冀協同發展“四梁八柱”的政策框架，也要選準角度，開展豐富多彩的微創新，以點的突破帶動面的推進，構建要素市場化的巨系統。既要立足當下，從增量角度優化政策，也要謀劃長遠，從存量上推動經濟社會轉型調整，筑牢高質量發展的基礎。

[參考文獻]

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[2]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2020.

（作者簡介：馮奎，中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長、研究員，民盟中央經濟委副主任）

責任編輯 / 曹" "晶