自貿(mào)區(qū)建設(shè)視野下的審判權(quán)與行政權(quán)功能性調(diào)適

【內(nèi)容摘要】隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)深入推進(jìn)，取得了一定的改革經(jīng)驗(yàn)和一批改革成果，為新時(shí)代下自貿(mào)區(qū)建設(shè)深入推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但在實(shí)踐中，審判權(quán)與行政權(quán)面向自貿(mào)區(qū)建設(shè)需求并不總能達(dá)成制度運(yùn)行自洽與融通，需要在互益互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能性調(diào)試和制度性同構(gòu)，以在更大尺度上推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)面向新時(shí)代實(shí)現(xiàn)更深層次的發(fā)展，本文重點(diǎn)探討了在自貿(mào)區(qū)建設(shè)推進(jìn)過程中審判權(quán)與行政權(quán)如何深度調(diào)適，共同推進(jìn)自貿(mào)區(qū)更好地發(fā)展這一問題。

【關(guān) 鍵 詞】自貿(mào)區(qū)建設(shè);審判權(quán);行政權(quán);調(diào)適

中圖分類號(hào)：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）05-0030-03

作者簡(jiǎn)介：葉兆馳（1990-），男，漢族，湖北宜昌人，研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

一、行政權(quán)與審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制探究

自貿(mào)區(qū)建設(shè)是伴隨全面深化改革產(chǎn)生的新生事物，是立足發(fā)展、基于改革、面向未來的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易運(yùn)行窗口和標(biāo)牌，正如習(xí)近平總書記指出，自貿(mào)區(qū)建設(shè)要“著眼國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易和投資規(guī)則，使制度創(chuàng)新成為推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力”。這其中，主體與主體之間、貿(mào)易與貿(mào)易之間、理念與理念之間、規(guī)則與規(guī)則之間、權(quán)能與權(quán)能之間、國(guó)內(nèi)與國(guó)外之間、區(qū)域與整體之間，必然會(huì)在全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易更大背景、國(guó)際規(guī)則體系更深融合、內(nèi)外市場(chǎng)主體更加多元、貿(mào)易爭(zhēng)端糾紛更趨復(fù)雜的大格局下，產(chǎn)生摩擦、碰撞、矛盾、爭(zhēng)執(zhí)。

（一）行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，行政權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)力形態(tài)，其配置、運(yùn)行、落實(shí)狀態(tài)較大程度上影響著自貿(mào)區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和長(zhǎng)期走向，圍繞市場(chǎng)環(huán)境不斷完善、市場(chǎng)預(yù)期持續(xù)向好、市場(chǎng)主體多元參與、市場(chǎng)發(fā)展積極活躍等參數(shù)變量，行政權(quán)要穿透紛繁復(fù)雜、瞬息萬變的表象表征，在權(quán)力行使、管理服務(wù)、反應(yīng)應(yīng)對(duì)、糾紛化解等方面找到自身坐標(biāo)和應(yīng)用常數(shù)，以自身效能之提升促進(jìn)市場(chǎng)，以自身職能之優(yōu)化完善市場(chǎng)。在深化改革背景下，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)場(chǎng)域中，行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制本身也必須適應(yīng)改革、融入改革、落實(shí)改革，以“放管服”為關(guān)鍵支撐的多項(xiàng)行政權(quán)力改革事項(xiàng)出籠，彰示行政權(quán)力在從主動(dòng)膨脹到相對(duì)收縮、行政理念從強(qiáng)化管理到現(xiàn)代服務(wù)、行政機(jī)關(guān)從管人管事到約己束己、行政事項(xiàng)從松散多元到集約簡(jiǎn)暢、行政程序從復(fù)雜曲折到便民高效等持續(xù)性跟進(jìn)趨向，在現(xiàn)代治理理念的指引下，行政權(quán)力完善與自貿(mào)區(qū)建設(shè)是一個(gè)雙向互動(dòng)、共進(jìn)互益的過程。

（二）審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。在涉訴領(lǐng)域，對(duì)于涉自貿(mào)區(qū)案件糾紛進(jìn)行快立快審快執(zhí)快結(jié)，公正嚴(yán)格高效地化解相應(yīng)糾紛，從司法角度最大程度地消除貿(mào)易發(fā)展、市場(chǎng)發(fā)展、主體發(fā)展阻礙因素，促進(jìn)涉訴雙方或多方參與訴訟成本、己方維權(quán)成本、市場(chǎng)交易成本、投資運(yùn)營(yíng)成本、資本運(yùn)行成本降至最低，促進(jìn)市場(chǎng)與資本快速流動(dòng)、充分發(fā)育、迅速壯大。在非涉訴領(lǐng)域，主動(dòng)關(guān)注自貿(mào)區(qū)發(fā)展動(dòng)向，充分延伸審判職能，通過法治宣傳、走訪企業(yè)、座談交流、發(fā)布典型案例等方式，成為為自貿(mào)區(qū)建設(shè)營(yíng)造良好法治環(huán)境的一支重要力量，吸引更多市場(chǎng)主體、中介機(jī)構(gòu)、外來資本入駐，推進(jìn)打造資本、人才、貿(mào)易“洼地”。

（三）二者相互關(guān)系。從促進(jìn)自貿(mào)區(qū)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)影響來看，行政權(quán)與審判權(quán)是主次互補(bǔ)、形式互異、職能互促、效用互進(jìn)的關(guān)系，兩者既是各自運(yùn)行的“一元”，也是促進(jìn)發(fā)展的“二元”，是“一元”與“二元”的有機(jī)統(tǒng)一，具體關(guān)系形式表現(xiàn)為：一是促動(dòng)。促動(dòng)的肇源在于客觀需求、職能需求、外在需求存在并不斷增大，促動(dòng)的結(jié)果在于形成與三個(gè)需求相適應(yīng)的應(yīng)對(duì)處理機(jī)制與水平提升。比如，上海自貿(mào)區(qū)掛牌僅僅一個(gè)月，投資便利化、擴(kuò)大開放等政策措施產(chǎn)生的“磁吸效應(yīng)”已有顯現(xiàn)，伴隨著國(guó)際投資、貿(mào)易交易量提升，商事糾紛持續(xù)增多，對(duì)法院司法能力和水平提出了新的挑戰(zhàn)，倒逼法院加強(qiáng)案件研究，確保案件得到公正高效的審理。二是能動(dòng)。能動(dòng)是圍繞中心服務(wù)中心促進(jìn)中心的能動(dòng)。三是互動(dòng)。建立自貿(mào)區(qū)訴訟與非訴訟相銜接的商事糾紛解決機(jī)制，引入專業(yè)商事調(diào)解組織，完善自貿(mào)區(qū)糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，為自貿(mào)區(qū)各類糾紛提供多元、便捷解決渠道。

二、行政權(quán)與審判權(quán)調(diào)適機(jī)理及表現(xiàn)

（一）依法有效監(jiān)管與商人意思自治。自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展一個(gè)重要因素就是要營(yíng)造寬松、有效、法治的營(yíng)商環(huán)境，這離不開政府監(jiān)管職能行使。監(jiān)管層應(yīng)當(dāng)辯證區(qū)分招商引資、招才引智、項(xiàng)目建設(shè)、培育企業(yè)與市場(chǎng)主體入駐、投資、融資、交易等方面的政策路徑與治理方式，通過邊界設(shè)置清晰地刻畫政策引導(dǎo)與意思自治的推進(jìn)范疇，調(diào)整好、處理好、完善好公法公域及私法私域范疇的各項(xiàng)關(guān)系。行政權(quán)在此呈現(xiàn)出“一隱兩顯”的雙層治理結(jié)構(gòu)模式，“一隱”是指監(jiān)管功能暫時(shí)退居幕后，在糾紛處理上保持間接的權(quán)威力、公信力、影響力，“兩顯”是指在行政權(quán)退居后方的同時(shí)，基于有效監(jiān)管及避免干預(yù)等理念，通過行政調(diào)解的方式處理矛盾糾紛，通過另一種形式實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行效果，但更為突出的、效果更優(yōu)的是充分吸納商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)化商事調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)、人民調(diào)解組織等力量引導(dǎo)建立商事多元糾紛化解機(jī)制，通過機(jī)制對(duì)話、協(xié)商、協(xié)調(diào)等方式，替代行政權(quán)干預(yù)實(shí)現(xiàn)糾紛化解。審判權(quán)作為解決糾紛的重要國(guó)家力量保障，能夠融入到商事多元糾紛化解機(jī)制中來，在促進(jìn)糾紛解決中發(fā)揮出應(yīng)有作用。從這個(gè)層面來看，商事多元糾紛化解機(jī)制是行政權(quán)與審判權(quán)運(yùn)行形式意義上的交匯點(diǎn)。

（二）行政行為實(shí)施與行政案件審判。自貿(mào)區(qū)場(chǎng)域中的行政行為，既包括抽象行政行為也包括具體行政行為，與之對(duì)應(yīng)的是，審判權(quán)運(yùn)行中，既應(yīng)包含對(duì)抽象行政行為的非訴司法審查，也有對(duì)具體行政案件糾紛的審理化解。事實(shí)上，同級(jí)法院對(duì)同級(jí)政府和下一級(jí)政府的抽象性行政行為進(jìn)行司法審查在法理、憲法和法律層面是沒有問題的，但在實(shí)踐中，對(duì)抽象行政行為的非訴審查并不夠，作為行政權(quán)形態(tài)之一的行政許可權(quán)基本沒有受到審查，更遑論對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)涉及的抽象行政行為非訴審查，這與我國(guó)當(dāng)前對(duì)抽象行政行為審查機(jī)制不完善有密切關(guān)系。盡管政府通過加大簡(jiǎn)政放權(quán)減少規(guī)范性文件和行政審批，但僅僅依靠政府自身以壯士斷腕的方式推進(jìn)是不夠的，司法權(quán)作為一種監(jiān)督保障方式應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)來，這對(duì)行政權(quán)在約束框架內(nèi)按照權(quán)力清單健康運(yùn)行是很有裨益的。自貿(mào)區(qū)作為全面深化改革的風(fēng)向標(biāo)和試驗(yàn)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)能夠而且有必要在審查實(shí)踐上做出探索嘗試，引導(dǎo)公民或組織對(duì)涉及自貿(mào)區(qū)事項(xiàng)事務(wù)規(guī)范性文件向法院提起行政訴訟，這既是改革需要，也是司法權(quán)與行政權(quán)需要調(diào)試的一個(gè)重要方面。在行政案件審判方面，隨著“放管服”、多規(guī)合一、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度等改革事項(xiàng)深入推進(jìn)，圍繞政府信息公開、行政程序合法等行政糾紛出現(xiàn)，一方面，行政權(quán)要自我規(guī)制完善，圍繞公開、公正、透明、高效等理念按照權(quán)責(zé)清單運(yùn)行，有效減少機(jī)遇自身因素產(chǎn)生行政糾紛的可能性。在訴訟中，也會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)與審判權(quán)調(diào)適的問題，比如，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度，是考量訴訟程序中行政權(quán)運(yùn)行是否合法合規(guī)的一個(gè)重要指標(biāo)，長(zhǎng)期來看，此項(xiàng)指標(biāo)是偏低且逐步增長(zhǎng)的，反映出行政權(quán)與審判權(quán)在調(diào)適中的共向性。

（三）行政權(quán)與司法權(quán)調(diào)適的需求性與共向性。實(shí)踐中，為更好服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)，由政府牽頭成立服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)政府部門及法院作為成員單位參與其中，從成員單位構(gòu)成和結(jié)構(gòu)比例來看，行政權(quán)運(yùn)行在其中占非常大的比例，由政府、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、相關(guān)職能部門、組成自貿(mào)區(qū)場(chǎng)域行政權(quán)運(yùn)行網(wǎng)，職能部門涉及海關(guān)、稅務(wù)、工商、招商等與自貿(mào)區(qū)建設(shè)相關(guān)聯(lián)的部門，職能范圍涉及引導(dǎo)、管理、服務(wù)、監(jiān)管等。從實(shí)施情況來看，在成員單位及相應(yīng)服務(wù)保障機(jī)制內(nèi)，并沒有從權(quán)能屬性上對(duì)行政權(quán)與審判權(quán)進(jìn)行細(xì)分，進(jìn)而沒有對(duì)行政權(quán)及審判權(quán)在成員單位及服務(wù)保障機(jī)制的職能定位、角色分工、對(duì)應(yīng)關(guān)系、協(xié)同配合進(jìn)行規(guī)置，兩者在自貿(mào)區(qū)建設(shè)服務(wù)保障體系內(nèi)的職能面貌、職能發(fā)揮、職能延伸是同一的、均一的，即以“成員單位”的面貌出現(xiàn)，以“服務(wù)保障”的功能實(shí)現(xiàn)。如前所述，審判權(quán)融入服務(wù)保障機(jī)制是通過兩個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)的，一是堅(jiān)持被動(dòng)中立，立足個(gè)案這個(gè)著力點(diǎn)，履行審判職責(zé)，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和;一是堅(jiān)持能動(dòng)服務(wù)，立足大局這個(gè)著力點(diǎn)，延伸審判職能，促進(jìn)建立穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境。前者是根本，否則會(huì)陷入司法行政化、司法事務(wù)主義的境地，后者是關(guān)鍵，否則會(huì)出現(xiàn)機(jī)械司法、就案辦案的現(xiàn)象。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)語境中，審判權(quán)兩個(gè)渠道同時(shí)進(jìn)行，兩個(gè)方面均有涉及。但就后一方面而言，在有些事項(xiàng)上需要審判權(quán)與行政權(quán)共同為之、共同實(shí)現(xiàn)。

三、行政權(quán)與審判權(quán)調(diào)適的相關(guān)建議

（一）在調(diào)適理念上，堅(jiān)持同構(gòu)協(xié)調(diào)共進(jìn)。在立法及憲法框架下，行政權(quán)與審判權(quán)同屬于法律執(zhí)行權(quán)，二者并無位階差別，這反映在自貿(mào)區(qū)建設(shè)場(chǎng)域中，二者能夠圍繞建設(shè)主題實(shí)現(xiàn)理念同構(gòu)、制度協(xié)調(diào)、功能共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)這一特定場(chǎng)域內(nèi)的權(quán)力權(quán)能共向統(tǒng)合。在具體行政行為實(shí)施中，法院與相關(guān)部門可以加強(qiáng)銜接，良性互動(dòng)，提前分析法律風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)商矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理方案，將矛盾化解在訴前。針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中的突出性問題，法院可以選派法官為行政機(jī)關(guān)舉行法制講座，認(rèn)真接待來自行政機(jī)關(guān)的咨詢，將行政爭(zhēng)議化解在萌芽階段，這些都是審判權(quán)能為、可為、應(yīng)為之項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)可以提高司法建議回函率，重視法院的司法建議，及時(shí)研究并認(rèn)真落實(shí)，彌補(bǔ)執(zhí)法薄弱環(huán)節(jié)，提升執(zhí)法質(zhì)量，積極配合法院提出的矛盾糾紛協(xié)調(diào)處理方案，促成重大疑難、社會(huì)普遍關(guān)注的行政案件的協(xié)調(diào)和解。所謂功能共進(jìn)，二者在相互調(diào)適中也實(shí)現(xiàn)自身在相應(yīng)維度延伸發(fā)展。

（二）在調(diào)適技術(shù)上，明確規(guī)則化解沖突。首先，是管轄沖突，當(dāng)法律關(guān)系訴至法院時(shí)，審判權(quán)與行政權(quán)解決沖突規(guī)則為“優(yōu)先管轄”，即二者作用于相同的對(duì)象且涉及相同法律關(guān)系時(shí)，管轄在先者優(yōu)先管轄，比如對(duì)馳名商標(biāo)的認(rèn)證，當(dāng)二者所涉對(duì)象相同而所涉法律關(guān)系不同，則根據(jù)法律規(guī)定由相應(yīng)權(quán)力處理。其次，是認(rèn)識(shí)沖突。認(rèn)識(shí)沖突主要包括基于權(quán)能理念和職能內(nèi)涵不同就某一事項(xiàng)或問題存在沖突，在認(rèn)識(shí)沖突化解上，更多的是依靠二者通過交流溝通來促進(jìn)，比如，落實(shí)政府與法院聯(lián)席會(huì)議制度，共同剖析行政執(zhí)法和行政審判中存在的問題，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，協(xié)調(diào)解決群體性、重大、疑難、復(fù)雜行政糾紛，評(píng)估預(yù)判行政爭(zhēng)議發(fā)展態(tài)勢(shì)。再次，是法律適用沖突。自貿(mào)區(qū)是一個(gè)改革試驗(yàn)場(chǎng)，也是一個(gè)政策試驗(yàn)場(chǎng)，在自貿(mào)區(qū)推進(jìn)過程中，不同程度地會(huì)持續(xù)遇到新情況新問題新規(guī)則新業(yè)態(tài)，對(duì)現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)、規(guī)則等提出新要求，自貿(mào)區(qū)需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定與制度框架實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、先行先試。對(duì)行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的行為程序不合法、法律適用不準(zhǔn)確、行政機(jī)關(guān)不作為、事實(shí)證據(jù)不清楚、應(yīng)訴準(zhǔn)備不充分等問題，應(yīng)當(dāng)加大行政審判“提建議”工作，由個(gè)案溝通向規(guī)范化指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)審判過程中對(duì)行政機(jī)關(guān)存在的普遍性、傾向性、典型性問題的歸納整理，發(fā)出行政類司法建議，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。

（三）在調(diào)適保障上，構(gòu)建體系強(qiáng)化支撐。就制度體系而言，包括各級(jí)黨委、政府、法院圍繞自貿(mào)區(qū)建設(shè)出臺(tái)的一系列方案、措施、細(xì)則，如最高人民法院于2017年6月出臺(tái)的服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)的《意見》，上海市政府出臺(tái)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，上海法院在總結(jié)自貿(mào)區(qū)審判工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上出臺(tái)的《審判指引》等，都為自貿(mào)區(qū)場(chǎng)域下行政權(quán)與司法權(quán)運(yùn)行及相互調(diào)試打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。就執(zhí)行體系而言，現(xiàn)代市場(chǎng)運(yùn)作與商事發(fā)展強(qiáng)調(diào)快節(jié)奏、高質(zhì)量、高效率，這就要求行政權(quán)審判權(quán)主動(dòng)適應(yīng)這種趨勢(shì)，快、簡(jiǎn)、好、全地服務(wù)好各類入駐市場(chǎng)主體，比如政府推進(jìn)“多證合一”“多規(guī)合一”，法院推進(jìn)“零距離訴訟服務(wù)”“跨域立案”“跨域庭審”等均是圍繞這種趨勢(shì)最大程度地滿足需求。就矛盾化解體系而言，商事糾紛多元矛盾化解體系建設(shè)已成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)及人民法院參與服務(wù)保障的重要方面，在突出沖突性、專業(yè)性、跨域性、涉外性、組織性的矛盾糾紛解決場(chǎng)域中，行政權(quán)與司法權(quán)協(xié)同、溝通、調(diào)試越發(fā)顯得必要，只有在理順內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和相互作用方式的基礎(chǔ)上，才能準(zhǔn)確厘清焦點(diǎn)、辯證實(shí)施方法，妥善化解新時(shí)代新場(chǎng)域條件下的新型矛盾樣態(tài)。

（四）在調(diào)適關(guān)系上，增強(qiáng)互動(dòng)強(qiáng)化交流。面對(duì)自貿(mào)區(qū)發(fā)展，審判權(quán)司法權(quán)是同構(gòu)、共進(jìn)、互益的關(guān)系，這種同構(gòu)是并非單向線性意義上的同構(gòu)，而是多元素、多維度、多指向的多元復(fù)合意義上的同構(gòu)，其中，多元素包括組織、部門、人員、主體、事項(xiàng)、關(guān)系、規(guī)則、制度、糾紛等元素類型，多維度包括建設(shè)、運(yùn)行、化解、處置、反饋等維度層次，多指向包括法治、投入、成本、質(zhì)量、效率、效用等方向指向。在同構(gòu)場(chǎng)域內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)從審判權(quán)行政權(quán)內(nèi)部到二者之間再到自貿(mào)區(qū)建設(shè)體系內(nèi)權(quán)力權(quán)利權(quán)責(zé)權(quán)能體系直至最終與全面深化改革及新常態(tài)新發(fā)展新動(dòng)能經(jīng)濟(jì)運(yùn)行大勢(shì)深度同構(gòu)，必須通過互動(dòng)對(duì)話協(xié)調(diào)交流的方式加強(qiáng)促進(jìn)，通過對(duì)話深化對(duì)權(quán)力運(yùn)行內(nèi)涵及深度調(diào)試必要性可行性方向性認(rèn)知，進(jìn)而在微觀中觀宏觀層面上實(shí)現(xiàn)二者面向建設(shè)的深度契合，充分激發(fā)審判權(quán)行政權(quán)功能調(diào)試效能，持續(xù)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

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