基層協商民主的價值、困境和提升路徑

【內容摘要】基層協商作為中國特色協商實踐中最基礎和涉及范圍最廣的協商形式，具有擴大公民參與度和促進基層治理的重要作用。但是基層協商民主的發展并非一帆風順，存在著基層協商主體參與意識欠缺、基層協商展開形式無效、協商成果缺乏監督落實機制等問題。因此需要進一步提升基層社會治理的能力和水平，整合歸納有效的協商實踐形式和健全基層協商民主制度化道路，從而推進基層協商民主實踐的有序發展。

【關 鍵 詞】基層協商民主;公民參與;提升路徑

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0042-03

作者簡介：李幸星（1995-），女，漢族，浙江紹興人，浙江工商大學，碩士研究生在讀，研究方向：協商民主。

十九大報告明確指出推動社會治理重心向基層下移。基層協商民主是中國社會主義民主的重要構成和有效實現形式，能夠使最廣大的人民群眾參與到政治過程中，從而增強政府決策的合法性，構建社會矛盾化解機制，從人民內部解決矛盾。近年來我國基層協商民主的實踐探索也取得了很多成功經驗，形成了諸如“民主懇談會”、“社會協商對話”、“鄉賢參事會”等實踐形式，對于打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。

一、基層協商民主的價值

（一）擴大公民參與的渠道

基層協商是與基層群眾聯系最為緊密，接觸范圍最廣泛的協商形式，涉及的主體是廣大的基層群眾，涉及的議題也是與群眾日常生活息息相關的事件和政策。新時代中國社會主義民主的發展，人們對基層公共生活、公共政策的參與需求也在提升，參政熱情大幅上漲。傳統的公民參與的渠道，諸如信訪、聽證會等參與形式仍在發揮作用，但是輻射范圍狹窄，參與的人數受到限制。新媒體的發展雖然有利于政策信息的傳播，但是作為從上到下的信息傳播渠道，接觸的主要是主動搜索相關信息的人群，大部分基層群眾尤其是弱勢群體的信息接受渠道閉塞，并且新媒體在信息收集即自下而上的傳輸過程中，易受到輿論等因素影響存在信息失真、信息缺損等現象，無法真實地表達基層群眾的合理訴求。

基層協商通過特定的形式程序化地將利益相關者聚集起來發表各自的意見，進行利益的聚合和協商妥協，從而達到基層群眾利益的最大公約數。基層協商民主在實踐過程中創新了很多形式，如浙江溫嶺的“民主懇談”，它將公民參與融入到公共預算編制、審查和監督的過程[1]公民代表主要通過隨機抽樣的方式在村里滿18周歲的公民中選取2%選出民意代表，既擴大了參與協商的人數又體現了協商的平等性。與傳統的公民參與渠道相比，民主懇談為社會個體提供了直接、程序化的參與渠道，拓寬了公民參與的廣度與深度。群眾與政府面對面交流的方式，實現了信息的雙向溝通，緩解了干群關系。

（二）增強地方政府決策的合法性

十九大提出“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。”基層協商民主是人民當家做主的直接體現，讓基層群眾直接參與到公共政策的制定、執行、監督過程中，通過協商前對相關政策的資料公開發布，讓基層群眾對政策提前有一定了解，并且在協商過程中勇敢地發表自己的利益訴求，提出自己對相關問題的看法，集中民智體現民意。讓地方政府跳出單向的角度思考問題，考慮多方利益，打破決策制定過程中的封閉性，增強地方政府政策的合理性。經過前期的協商調整在政策落實階段也有利于得到群眾的理解和配合，體現出政府工作的合法化。

四川彭州的社會協商對話會作為人民代表大會制度的補充形式，通過建立三級聯動機制即市縣級統籌，鄉鎮街道領導再到村（社區）展開具體工作，協商議題通過村民代表，村民議事會成員深入群眾，對大家關心的問題進行匯總交由議題審查小組進行確認，并且對議題進行兩天的公示。[2]地方政府政策的制定需要有公共精神的公民的參與，既提高了決策的科學性，又培育了具有公共精神的公民，營造了良好的政治文化環境。

（三）構建社會矛盾化解機制

基層日益凸顯的社會矛盾諸如河流污染、房屋拆遷等問題，如果不及時解決，不考慮基層群眾的合法權益，將會演變成為大規模的群體事件，嚴重影響社會治安和政府公信力。基層協商民主則構建了一個渠道，一種社會矛盾的化解機制，通過有規律的開展協商活動，征集基層群眾關注的熱點問題，進行信息、政策的公示，隨機抽取民意代表公平公正地參與到協商過程中。通過利益相關者表達自己的合理訴求，協商協調，進而互相理解妥協，達成共識。從源頭上預防，有利于群眾之間的矛盾化解，也有利于緩解干群關系，進行政府和群眾之間的良性互動，構建信息的雙向流通渠道，促進雙方的理解，提高基層社會的治理能力。

浙江德清的鄉賢參事會將鄉賢組織作為鄉村治理主體之一進行培育，鄉賢以協商議事會成員的身份參與到基層治理中去。鄉賢一般是有威望的鄉村精英，有堅實的民意基礎，在公共政策和鄉村利益發生沖突時，能代表村民和鄉政府進行溝通，化解沖突與矛盾。其次鄉賢具有日常事務和民俗民規的裁判權，大量的矛盾就能在基層解決，減輕政府的訴訟壓力，彌補基層政府公共產品和公共服務供給的不足。[3]

二、基層協商民主存在的困境

（一）協商主體的參與意識不足

1.基層群眾參與意識不足

雖然基層協商拓寬了公民參與的渠道，但是協商主體的參與意識不能與基層協商發展的實踐協調發展。該現象主要是由幾方面的原因造成的，首先基層群眾存在政治冷漠的現象，“有事才協商”，遇到與自己利益切身相關的事才會表現出參與熱情，而對公共政策的制定則漠不關心，覺得自己的意見不會對協商結果產生影響。

其次地方政府主要通過門戶網站等方式進行相關信息的公示，宣傳力度不足。很多群體接受信息的渠道相對閉塞，對基層協商的認知欠缺，不了解基層協商的流程與規范，這將會導致馬太效應，基層協商中的精英群體會主導協商實踐的結果，他們有著較高的知識素養，能夠流暢地表達自己的利益訴求。而弱勢群體由于信息不足、表達能力欠缺等問題只能被動接受協商結果。長期以往弱勢群體的參與熱情會被打擊，從而基層協商會被基層政黨干部和基層精英主導，不能代表廣泛的群眾利益，失去協商的公平性和平等性。

最后，基層缺少社會組織將分散的群眾個體聚集起來。基層協商的輻射范圍很廣，涉及的議題包羅萬象，基層群眾的利益趨向多元化，個體的利益表達過于分散會提高地方政府對議題整合的難度。并且缺少組織化的引導協商個體難以達成共識，從而導致沖突。基層協商缺乏社會組織的規范引導，耗時耗力將會造成無效協商。

2.基層政黨干部協商意識不足

協商活動是由基層政黨干部組織召開的，黨政干部對于協商民主的認知和態度是協商民主實踐的重要推動力量。黨政干部如果認為組織協商耗時耗力，基層群眾對政策制定的信息了解的過于片面，而忽略了群眾的利益訴求，敷衍地組織協商會議，操控流程，一手主導政治制定的結果，就會大大抑制協商的效力，損害基層群眾的參與熱情。

（二）協商程序存在形式化傾向

1.地方政府掌握協商議題選擇權

十八大以來基層協商得到黨中央的重視，全國各地如火如荼地探索新的實踐形式。但是基層政府一味的追求形式的新穎而忽略了協商的有效性，大多數都缺乏規范明確的操作流程。議題的決定權掌握在政府手中，一些地方政府缺乏民主意識，操控協商程序，選擇無關痛癢的協商議題，對基層群眾真正關心的問題避而不談，或有意的將協商結果向自己預計的方向引導，協商隨意性大。

2.協商信息共享不健全

公平和平等是基層協商的基本特質，除了在協商主體的選擇上需要體現平等和公平，在信息共享階段也需要公平。地方政府掌握全部的政策信息和資料，并且在基層協商民主的實踐中從未對信息的公開共享提出明確的規定和具體標準。基層群眾只能通過政府發布的內容獲取相關信息，兩者存在著信息不對稱。信息的不對稱會導致基層群眾無法合理的看待政策制定的內容，不能全面地思考問題，影響協商的實效。利益相關者必須掌握全面的信息，一知半解只會使得協商結果被地方政府操控。

（三）協商成果缺乏監督落實機制

開展基層協商的目的在于達成共識，落實協商成果。協商成果能否達成實效是考驗協商是否有效的唯一途徑。但是目前地方政府將重點放置在基層協商開展的前期準備和協商過程中，卻忽略后期的協商成果落實和監督機制，協商的意見和結果沒有體現在落實的政策上，只會讓基層協商失去意義。目前法律法規中沒有明確有關協商的監督問責的內容，協商結果是否實施由地方政府自行把控，變相執行，不能及時執行等行為時有發生。

基層協商同時缺少體制外的監督問責，僅靠地方政府自行約束，會導致權力和責任脫節，協商主體參與了協商過程，但是卻沒有渠道知曉后續的反饋。基層群眾缺乏監督意識，基層社會組織的缺失都會讓協商成果執行時出現的不規范行為不能得到及時的制止。

三、基層協商民主的提升路徑

（一）培育協商主體的參與意識

從宏觀層面看，十九大指出“堅持黨對一切工作的領導”基層協商是由基層黨政組織領導的，黨組織要在協商的全過程進行領導和統籌。由黨內民主帶動基層協商民主建設，發揮黨組織的統籌作用，在頂層設計的層面完善基層協商民主的參與主體選擇機制，為基層群眾參與基層協商提供政策支持和體制保障。要讓基層協商始終與黨中央保持一致，貫徹落實黨組織的領導，堅持民主集中制，保障和改善民生才能增強基層治理能力，提高基層群眾的民主意識。

從中觀層面看，社會組織作為非營利性的公益組織，是由人民自發組成的，具有較強的專業性和規范性，能夠代表相關群體的共同利益。以社會組織作為載體，將分散的群眾進行整合，進行統一的宣傳教育。社會組織的成員一般都是具有較高的文化素養，擁有相關領域的專業知識，在面對協商議題時，能夠高效地將利益相關者聚集起來宣傳教育，以其自身的專業性、紀律性能夠推動基層群眾有效參與協商，同時也能提高協商結果的科學性。

從微觀層面看，新媒體具有便捷性、交互性和去中心化等特點，其傳播范圍廣泛、信息流通成本低，能夠最大幅度的發揮宣傳教育的功能，基層協商應該發揮新媒體的作用，開展專題培訓，讓基層協商民主的概念深入人心，培育基層群眾的協商意識和參政能力，全面營造良好的政治文化氛圍。

（二）完善基層協商程序

1.規范操作程序

基層協商的可持續運行需要較高的基層治理能力和民主建設作為基礎保障。首先地方政府需要在宏觀上堅持黨的領導，堅持以人民為中心的發展思想。基層領導需要重視人民的意見，摒棄傳統的“官本位”思想。其次規范協商流程，將協商程序細化，具體地規定參與人員的篩選、協商的頻率、協商的時間和如何將協商結果運用在實踐等問題。在議題選擇的階段，要通過信息收集，走訪，新媒體等形式征集基層群眾最關心的熱點問題，在確定議題后要通過多種渠道進行公示，將選擇過程透明公開，接受社會的監督。最后總結歸納成功的基層協商民主的實踐模式，因地制宜地在全國范圍內試點推廣。

2.引入專家評審

基層協商民主的實踐需要組建專家評審隊伍，他們是該領域的專家，對政策的制定能夠發揮最中肯的意見，同時對基層群眾進行政治信息的科普，他們站在中立的位置，既能考慮到地方政府的施政需求也能考慮到基層群眾的利益訴求，做到承上啟下的銜接作用，完善基層群眾在知識層面的不足以及地方政府慣性的思考角度。專家站在第三方，改善了原本信息不對稱的局面，憑借他們自身掌握的知識，促進基層協商均衡發展，同時幫助政府科學決策。

（三）建立協商成果的監督落實機制

首先應該完善體制內監督，將協商成果的落實和監督機制納入法律，實現基層協商制度化，規范化。將協商的全過程公開透明，通過制度化的條律保障政策實施，并且將實施成果與地方政府的績效評估相結合。地方政府也要自我監督，及時對基層群眾提出的利益訴求進行反饋，對于能夠解決的問題及時給出答案，不能解決的問題給出理由。

其次發揮體制外監督的作用，基層人大和基層群眾以及新媒體應該意識到自身的權利，對協商成果是否轉化進行監督。基層群眾要善用舉報電話、網絡平臺等方式進行監督。地方政府對于群眾存在疑惑的地方要立即進行調查核實。新媒體要利用輿論的力量對地方政府進行約束，保障公民的知情權，監督權，讓權力在陽光下運行。在協商后通過問卷調查等方式讓協商主體進行評價打分，進行全過程的跟蹤考核。同時也應該建立協商結果問責機制，將協商成果的落實與地方政府的績效考核相結合，對不執行、變相執行等行為進行懲戒。

參考文獻：

[1]陳鼎.改革開放以來中國基層協商民主可持續發展研究——以溫嶺民主懇談為例[J].甘肅理論學刊，2019（01）：12-17.

[2]朱鳳霞，陳昌文.中層設計：基層協商民主的制度化探索——對成都彭州市社會協商對話的考察[J].行政論壇，2018，25（05）：37-44.

[3]張藝.鄉賢文化與農村基層治理——以廣東云浮鄉賢理事會為例[J].廣東行政學院學報，2015，27（05）：33-36.