我國環(huán)境知情權(quán)立法現(xiàn)狀及其完善

【內(nèi)容摘要】我國現(xiàn)行有關(guān)信息公開、環(huán)境保護的法律規(guī)范大多涉及環(huán)境知情權(quán)保護，但仍存在諸如環(huán)境信息不暢通、信息公開流于形式、法律規(guī)范尤其是地方立法中環(huán)境知情權(quán)規(guī)范陳舊、可操作性不強、未配合公眾參與需要等問題。《奧胡斯公約》在環(huán)境知情權(quán)保護方面最為完善，參照其成功經(jīng)驗，同時充分考慮我國立法現(xiàn)狀和環(huán)境保護實際，對完善我國環(huán)境知情權(quán)立法具有重要意義。

【關(guān) 鍵 詞】環(huán)境知情權(quán);《奧胡斯公約》;信息公開;公眾參與;立法啟示

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0045-03

作者簡介：甘玨晟（1993-），女，漢族，江蘇徐州人，碩士，蘇州大學王健法學院，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

環(huán)境知情權(quán)在保障公眾獲取充分及時有效的信息基礎上促使公眾有效參與，從而實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的程序正義。近年來，我國不斷加強環(huán)境知情權(quán)方面的立法，拓寬環(huán)境信息公開渠道，但仍與公眾日益增長的參與環(huán)境保護的要求不相適應。《奧胡斯公約》（以下簡稱公約）自1988年通過以來，對歐洲乃至世界范圍的環(huán)境知情權(quán)立法產(chǎn)生積極影響。我國環(huán)保實際和立法狀況雖與歐洲有異，但該公約對于完善我國環(huán)境知情權(quán)立法仍具有極高的借鑒價值。

一、公約下環(huán)境知情權(quán)的規(guī)范和發(fā)展

（一）政府環(huán)境信息公開不斷細化

《<奧胡斯公約>執(zhí)行指南》（以下簡稱指南）以及《歐盟關(guān)于公眾獲取環(huán)境信息的指令》（以下簡稱指令）作出了一系列的補充規(guī)定。首先，對公約規(guī)定的環(huán)境信息公開主體進行擴充，除公約下所有主體，指令還將立法、司法機關(guān)納入公開主體范圍。同時考慮到立法及司法的特性，對其環(huán)境信息公開做了一定限制。其次，指令重構(gòu)并細化環(huán)境信息公開內(nèi)容，克服公約規(guī)定較為抽象且邏輯混亂的問題，將隨實踐發(fā)展而擴展的公開內(nèi)容一并收入。再次，指南對公約中的詞語進行補充解釋，如第4條規(guī)定獲取環(huán)境信息公開的例外，但未界定什么是“明顯不合理”，指南解釋認為，為充分保障公眾知情權(quán)，國家不應以“明顯不合理”的理由拒絕公眾請求，且國家一旦適用該條，就必須承擔證明責任。

（二）企業(yè)環(huán)境信息公開不斷完善

公約對污染物轉(zhuǎn)移清單做了原則性規(guī)定，《污染物排放和轉(zhuǎn)移登記協(xié)定書》（以下簡稱協(xié)定書）予以具體化，其實施可為公眾提供標準化、方便快捷的信息服務，對實現(xiàn)公約目標具有重要意義。公約對企業(yè)環(huán)境信息公開做了一般性規(guī)定，協(xié)定書則做了詳細規(guī)定：包括企業(yè)環(huán)境信息公開范圍、公開內(nèi)容和不予公開的五種形式。此外，協(xié)定書規(guī)定應建立企業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，并通過互聯(lián)網(wǎng)等電子信息方式予以公開。[1]

（三）環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)相協(xié)調(diào)

公約規(guī)定了信息的告知，包括告知時間、對象、要求、方式以及信息范圍。公約要求公共當局告知應滿足：充分，即信息必須全面、真實;及時，即告知時間不能太晚;有效，即信息能夠有助于參與。換言之，信息告知不僅應靈活而且需有效，建立系統(tǒng)的信息等級制度，并將一般信息和有目標群體的信息相結(jié)合。在信息范圍方面，公約確立的最低要求是告知“各種信息”，列舉的必須公告的信息對于有效的公眾參與具有重要作用。[2]此外，公約注重權(quán)利之間相互配合，要求締約方保障公眾參與環(huán)境決策時的知情權(quán)，并在此前提下，提供透明、公平的參與機制，同時要求締約方在提供參與機會前公布規(guī)則草案。綜上，公約始終將知情權(quán)與參與權(quán)熔于一爐，體現(xiàn)在每個運行環(huán)節(jié)。[3]

二、我國環(huán)境知情權(quán)立法現(xiàn)狀

（一）環(huán)境知情權(quán)的國家立法

自2015年以來，國家立法對環(huán)境知情權(quán)的重視程度日益增強。作為環(huán)境保護領域基本法，修訂后的《環(huán)境保護法》以專章正式確立我國環(huán)境知情權(quán)制度：公民、法人和其他組織依法享有“獲取環(huán)境信息”、“參與和監(jiān)督環(huán)境保護”的權(quán)利，對侵害救濟等問題作了相應規(guī)定。與修訂前相比，環(huán)境信息公開義務主體范圍拓寬，公開內(nèi)容擴充，環(huán)境知情權(quán)救濟機制初步形成。雖然這僅僅是搭建起環(huán)境知情權(quán)法律保護的輪廓，但與以往立法位階過低難以提供有效保障相比，已有很大進步。環(huán)境單行法方面，2015年陸續(xù)開始修訂或修正，如2015年修訂的《大氣污染防治法》、2017年修正的《水污染防治法》、2016、2017連續(xù)兩年修正的《海洋環(huán)境保護法》都從環(huán)境信息公開方面對公眾環(huán)境知情權(quán)進行了保護。而2016年修正的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了專項規(guī)劃草案應當征求公眾意見的情況、建設項目環(huán)境影響報告書的公開，以及對未依法公開的情形設置相應法律責任。

同時，行政法規(guī)如2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等，部門規(guī)章如《環(huán)境保護公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等，都在保護環(huán)境知情權(quán)方面做出規(guī)定。其中《環(huán)境保護公眾參與辦法》從環(huán)境信息公開和公眾參與兩個方面對環(huán)境知情權(quán)作出規(guī)定，更全面地保護“知情權(quán)”，即公眾不僅能夠“知”，而且可以選擇是否“知”。

（二）環(huán)境知情權(quán)的地方立法

總的來說，地方立法加大對環(huán)境知情權(quán)的規(guī)范保護是隨著《環(huán)境保護法》的修訂開始的。此前，地方政府或不具備政府信息公開規(guī)定，如內(nèi)蒙古;或?qū)Νh(huán)境信息公開表述大多籠統(tǒng)概括，如2010年《黑龍江省政府信息公開有關(guān)制度（試行）》僅提及“環(huán)境保護”，但未明確其具體內(nèi)容。從2014年開始，地方政府開始重視環(huán)境知情權(quán)保護，如2014年《山西省政府信息公開規(guī)定》對“環(huán)境保護”作出針對性規(guī)定。又如《2017年上海市政務公開工作要點》專門對環(huán)境信息公開的重點內(nèi)容做詳細規(guī)定。

地方環(huán)保部門通常都會有相應文件較全面地涵蓋環(huán)境信息公開，如2017年《北京市環(huán)境保護局政府環(huán)境信息公開指南》、2016年《天津市環(huán)境保護局政府信息公開指南》等。除此之外，有些地方政府還會對某一方面環(huán)境信息公開作出規(guī)定，如2016年《石家莊市重點排污單位名錄》、2014年《黑龍江省居民居住環(huán)境保護辦法》等。

此外，地方性法規(guī)中的環(huán)境保護條例和其他有關(guān)環(huán)境污染防治的法規(guī)，都對環(huán)境信息公開和公眾參與有不同程度的重視。如2016年10月1日實施的《上海市環(huán)境保護條例》為環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)辟專章，并規(guī)定相應法律責任;再如2017年6月1日實施的《重慶市環(huán)境保護條例》確立“公眾參與”原則，并規(guī)定環(huán)境保護監(jiān)督考核、環(huán)境信息主動公開等內(nèi)容;又如2016年3月1日起實施的《河北省大氣污染防治條例》確立了“政府主導、公眾參與”的原則，也就類似內(nèi)容做出規(guī)定。但有關(guān)地方政府規(guī)章未有相應改進，數(shù)量少，內(nèi)容不具體，可操作性不強，總體來說，不符合當下環(huán)境保護有法可依的要求。也就是說，專門的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與地方政府信息公開所要求的目標不相匹配。

三、公約對完善我國環(huán)境知情權(quán)立法的啟示

（一）擴展環(huán)境知情權(quán)主體

與公約相比，我國環(huán)境信息公開的義務主體和申請公開的權(quán)利主體范圍明顯狹窄。一方面，義務主體沒有包括公約規(guī)定的有公共責任或提供公共服務的任何其他自然人和法人、環(huán)境公共咨詢機構(gòu);另一方面，環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體受到不合理限制：申請公開應當有“特殊需要”，但未明確什么是“特殊需要”，2019年修訂的《政府信息公開條例》刪去該限制，如出現(xiàn)爭議，可類比公約“明顯不合理”、“無需聲明涉及何種利益”的解釋進一步明確。此外，根據(jù)我國立法，外國人無權(quán)申請我國環(huán)境信息公開，與公約規(guī)定的“公眾”相比，權(quán)利主體范圍縮小，宜將現(xiàn)行法律規(guī)范中的“公民”改為具有完全行為能力的自然人。新環(huán)保法已明確規(guī)定公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此行政機關(guān)在對申請人進行資格審查時應注重這三項權(quán)利的保護，不應拖延或無故拒絕受理申請。[4]另外，需進一步強化有關(guān)企事業(yè)單位公開環(huán)境信息的地方立法，形成與國家立法相配套的法規(guī)體系。

（二）拓寬環(huán)境信息公開的范圍

公約將公開范圍拓展至與環(huán)境行動有關(guān)的動態(tài)與靜態(tài)全過程，包括行動進度報告、計劃、方案和政策草案、環(huán)境所受壓力、轉(zhuǎn)基因生物的信息等。與公約相比，我國環(huán)境信息公開范圍明顯狹窄。政府主動公開的環(huán)境信息不全面，這源于現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定應當主動公開的政府環(huán)境信息，內(nèi)容看上去非常廣泛，實則較為籠統(tǒng)。宜通過“負面清單”的形式明確不予主動公開的內(nèi)容，有利于擴大公開范圍。同時，沒有規(guī)定公眾有權(quán)申請哪些環(huán)境信息公開，并且不得申請公開的范圍與公約第4條第4款相比過于模糊，缺乏限制的自由裁量權(quán)不利于監(jiān)督信息公開和保障公眾環(huán)境知情權(quán)。為防止行政機關(guān)權(quán)力濫用，應通過列舉等方式細化屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及會危害國家安全、社會安全的政府環(huán)境信息。若被申請公開的環(huán)境信息需要讓公眾廣泛知曉，在答復申請人的同時，應向社會主動公開。不得濫用“信息不存在”等理由拒絕公開，關(guān)于這一點，2019年修訂的《政府信息公開條例》有所涉及，但《環(huán)境信息公開辦法（試行）》已被廢止，缺少針對環(huán)境信息公開的專門性法律法規(guī)，此時如發(fā)生爭議，行政機關(guān)應就信息不存在等主張負舉證責任，相關(guān)部門應出臺相關(guān)規(guī)定、司法解釋細化該舉證責任。

（三）明確環(huán)境信息公開責任，加強追責力度

當下我國環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)主要依靠政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開，但現(xiàn)行法律規(guī)范對于政府不依法履行公開義務的責任追究缺乏力度和針對性，對政府提供環(huán)境信息不及時、不全面、不真實的法律責任缺乏地方法規(guī)規(guī)章的配合，失之細致。政府與企業(yè)相比是更主要的環(huán)境知情權(quán)義務主體，承當更重的公開義務，因此在督促政府落實各項環(huán)境信息公開制度的同時，還需善用監(jiān)督，明確怠于公開的政府機關(guān)及其工作人員應當承擔的法律責任以及分等級的責任追究方式。新修訂的《政府信息公開條例》構(gòu)筑出政府信息公開制度的大框架，各地還必須結(jié)合環(huán)保實際加強工作考核、社會評議、責任追究、舉報調(diào)查處理等監(jiān)督制度建設。監(jiān)察機關(guān)、上級行政機關(guān)必須激活《條例》規(guī)定的問責權(quán)，鼓勵公眾參與，使環(huán)境信息公開不流于形式。

（四）配合公眾參與的需要

環(huán)境信息公開是公眾參與的前提，在充分知情的基礎上，公眾方能夠參與環(huán)境決策和管理，進一步介入對環(huán)境保護的監(jiān)督。信息公開與公眾參與相輔相成，缺少信息公開的支持，參與只能流于形式，沒有公眾的積極參與，信息公開也就毫無意義。在當前社會，公眾參與不應是公眾從公開義務主體處單方獲取信息，而應是公開義務主體和公眾雙向互動，并且體現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)。但我國這方面的立法過于片面，主要為公眾參與環(huán)境影響評價，且依照現(xiàn)行法律規(guī)范，有關(guān)規(guī)劃和建設項目詳情、對環(huán)境可能造成的影響，公眾仍然無法在環(huán)評前合理時間內(nèi)獲知，《環(huán)境保護公眾參與辦法》也未明確公眾參與環(huán)境影響評價的具體程序。而公約對公眾參與環(huán)評之前的環(huán)境知情權(quán)給予充分保障，從環(huán)境項目初期開始，信息公開就應滿足充分、及時、有效的要求，并允許公眾免費和盡快檢索建設項目有關(guān)的信息。因此，應借由網(wǎng)絡搭建數(shù)據(jù)共享平臺，及時公開信息、提供申請渠道，保障公眾充分知情，并且設置參與舉報反饋平臺，擴大公眾主動參與。

四、結(jié)語

我國法律、法規(guī)以及政策文件中都有環(huán)境知情權(quán)保護的規(guī)定，但仍存在不足之處，可操作性有待提高，致使這些法律規(guī)范在很多情況下只是一紙宣示。對環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利主體和客體限制過多，獲取信息的程序不明確;對政府在環(huán)境信息公開中的義務規(guī)定不夠，沒有清晰有效的法律責任，缺乏地方法規(guī)規(guī)章的配合，不利于公眾對其進行監(jiān)督;此外，知情、參與相互結(jié)合不充分，立法上呈現(xiàn)零散狀態(tài)，單獨實施達不到理想效果，也無法發(fā)揮相輔相成的作用。加強環(huán)境知情權(quán)立法是公眾參與環(huán)境保護的第一步，也是解決環(huán)境問題的當務之急，因此，借鑒公約的成功經(jīng)驗可作為一種有益于我們構(gòu)建環(huán)境知情權(quán)法律法規(guī)體系的工作。

參考文獻：

[1]李愛年，劉愛良.后《奧胡斯公約》中環(huán)境信息公開制度及對我國的啟示[J].湖南師范大學社會科學學報，2010（2）.

[2]《奧胡斯公約》第6條第2款（a）-（e）.

[3]王兆平.環(huán)境公眾參與權(quán)的法律保障機制研究[D].武漢大學，2011.

[4]王燦發(fā)，林燕梅.我國政府環(huán)境信息公開制度的健全與完善[J].行政管理改革，2014（2）.