江蘇省生態環境損害賠償制度體系研究

江 慧，姜 偉

（1.江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京 210036；2.南京河海環境研究院有限公司，江蘇南京 210036）

0 引言

生態環境損害賠償制度體系建設，是實現損害擔責、彌補制度缺失、履行法定職責的需要。對于推動企業履行環境保護責任，抑制惡性環境事件發生，切實保障公眾生態環境權益，落實“環境有價、損害擔責”的環保理念具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。生態環境損害賠償制度改革是一項全新的工作，目前法律法規和國家層面的規范性文件在此方面幾乎空白。雖然我國發布了《生態環境損害賠償制度改革方案》，確定了生態環境損害賠償制度的總體要求和主要內容，但目前全國生態環境損害賠償制度還處于起步階段，與之配套的工作流程和相應措施尚不完善，在部分地區開展試點后，還需要進一步在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。

生態環境損害賠償制度改革應當在規范統一基礎上，進一步細化落實總體要求，規范統一是前提，細化落實是保障，規范統一要求制定專門的法律對生態環境損害賠償制度進行理念、原則、總體框架上的規定，細化落實則針對生態環境損害賠償制度某一方面的專門問題出臺相應的司法解釋或管理性、技術性規范［1］。從江蘇省試點情況看，推進這項改革落地實施，需要在總體方案之外，制定一系列配套文件對相關問題做出具體規范，作為這項改革的支撐，以保障案例實踐有序實施。

1 生態環境損害賠償工作流程

《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方法》）中規定了開展賠償磋商、完善賠償訴訟規則和損害鑒定評估方法、加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督、規范生態環境損害賠償資金管理等方面工作內容。結合近一年江蘇省的試點案例經驗，研究制定生態環境損害賠償工作流程圖，并對各環節需要的配套文件進行了整理，如圖1所示。

2 生態環境損害賠償制度體系

根據生態環境損害賠償工作流程，江蘇省生態環境損害賠償工作需建立“1+7+1”的制度體系，其中“1”為1個實施方案，作為頂層設計，對生態環境損害賠償工作提出原則性的規定和要求；“7”為7個配套辦法，包括《江蘇省生態環境損害事件報告辦法》《江蘇省生態環境損害鑒定評估管理辦法》《江蘇省生態環境損害賠償磋商辦法》《江蘇省生態環境損害賠償起訴規則》《江蘇省生態環境損害賠償資金管理辦法》《江蘇省生態環境損害修復管理辦法》《江蘇省生態環境損害賠償信息公開辦法》，作為實施方案的補充規定，明確各工作環節的具體工作流程和相關要求；“1”為江蘇省高級人民法院關于生態環境損害賠償訴訟案件的審理指南。根據各部分工作職責和工作內容，明確制度制定的責任單位，如表1所示。

3 江蘇省生態環境損害賠償制度主要內容

3.1 江蘇省生態環境損害賠償改革實施方案

江蘇省于2018年9月發布了《江蘇省生態環境損害賠償制度改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》），標志著江蘇在推進生態環境損害賠償制度改革方面，又邁出了堅實的一步［2］。《實施方案》明確了生態環境損害賠償改革工作的總體要求、主要內容和保障措施，是開展該項工作的指導性文件。

圖1 生態環境損害賠償工作流程

《實施方案》的總體框架和國家的《改革方案》是一致，主要由總體要求、適用范圍、工作內容、保障措施、其他事項5部分組成。同時，結合7個試點省份的成果經驗，在賠償權利人范圍、組織領導、分工職責等方面做出了特別的規定。

一是進一步加強了組織領導。《改革方案》僅要求省政府成立“生態環境損害賠償制度改革工作領導小組”。而《實施方案》擴大了領導小組的范圍，明確了生態環境損害賠償制度改革工作是由“省生態文明建設領導小組”負責。目前，江蘇省生態文明建設領導小組已成立，實行的是雙組長制，即由黨政主要領導即省委書記和省長任組長。所以相較于國家要求，江蘇的組織領導范圍進一步擴大，機構規格也更高一層，加強了生態環境損害賠償制度的推進力度。

二是部門分工職責更加具體。生態環境損害賠償的義務人是省級和市級人民政府，而由于各級人民政府的具體職能由政府的各個職能部門負責執行，政府職能的執行部門也享有政府的生態環境損害索賠權［3］。根據《江蘇省生態環境保護工作責任規定（試行）》，依據職能部門責任，《實施方案》對環保、國土、住建、農業、水利、海洋漁業和林業等部分的分工事項作了具體明確。

三是法制部門參與工作。《實施方案》增加了一條規定，要求法制工作部門參與到生態環境損害賠償磋商訴訟工作中，做好法律保障作用。法制工作部門作為代表政府處理涉法涉訟等相關法律事宜的專門機構，在具體案件處理中，與負有環境資源監管職能的部門一同辦理［4］，確保生態環境損害賠償在法律的框架內運行，避免相關部門工作中出現違法現象。

四是授權地方細化啟動賠償的具體情形。《實施方案》授權各設區市應根據各地的實際情況，進一步考慮各地造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響等因素，因地制宜，提出啟動賠償的具體情形。所以，各設區市需開展相關探索，根據各地經濟發展程度、發展情況，以區域生態環境的水平去設置啟動生態環境損害賠償的具體情景和相關標準，從而細化生態環境損害賠償的范圍。

表1 江蘇省生態環境損害賠償制度體系框架

3.2 江蘇省生態環境損害賠償配套辦法

《實施方案》明確了生態環境損害賠償內容與范圍，規定了保障生態環境損害賠償工作順利開展的磋商訴訟程序、損害評估、資金保障和公眾參與等，但是，這些規定僅為框架性指引，在實踐中存在一定的困難［5］。為促進方案的細化和落地，又發布了相應的配套文件作為補充，即江蘇省生態環境損害事件報告辦法、鑒定評估管理辦法、賠償磋商辦法、資金管理辦法、修復管理辦法、信息公開辦法、起訴規則7個配套辦法和1個生態賠償案件的審理指南，這使得《實施方案》在操作過程中有了具體的制度要求，便于地方上開展相應的工作，也為建立生態環境損害賠償制度的立法積累經驗。

7個配套辦法主要分別解決案件線索來源問題，鑒定、磋商、訴訟、修復如何實施的問題，以及保障公民、法人和其他組織對生態環境損害賠償制度改革的知情權的問題。

《江蘇省生態環境損害事件報告辦法》主要規定了江蘇省生態環境損害事件報告的范圍、責任人、報告程序、報告方式、責任追究等方面的內容。為保證在第一時間相關主管部門和統管機構都能了解損害事件相關情況，辦法建立了“雙報告”制度，確保了后續追償工作的時效性。

《江蘇省生態環境損害鑒定評估管理辦法》主要規定了生態環境損害鑒定評估范圍、責任單位、評估過程、收費要求等方面的內容，同時，對鑒定評估機構和鑒定人、評估人提出相關資質管理要求。生態環境損害鑒定評估是開展磋商訴訟、制定生態修復方案的技術依據，是前置條件，該辦法保障了生態環境損害鑒定評估的規范、公正、客觀。

《江蘇省生態環境損害賠償磋商辦法》主要規定了江蘇省生態環境損害賠償的磋商范圍、磋商主體、磋商原則、磋商組織、磋商監督等方面的內容。磋商是省、市兩級政府作為賠償權利人，依據鑒定意見書、評估報告和修復方案，主動與造成生態破壞、生態污染的企業和個人，進行平等的磋商。“磋商前置”主要的目的是不要讓生態環境損害賠償事件浪費太多的司法訴訟資源，進入漫長的訴訟環節，可以讓受損的生態環境盡快得到修復。

《江蘇省生態環境損害賠償起訴規則》依據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國侵權責任法》等法律規定進行制定，主要規定了生態環境損害賠償起訴的責任單位、起訴內容、起訴流程等方面的內容。在損害事件磋商未果的情況下，相關部門可以對案件依法提起訴訟。起訴的責任單位包括各級人民政府，其中省級人民政府可以對社會環境影響大的、群眾關注度高的以及跨省域的重大案件提起訴訟。

《江蘇省生態環境損害賠償資金管理辦法》彌補了當前資金管理方面制度的空白，對賠償資金的來源、繳付、管理、使用、監管等各流程提出了明確的要求。生態環境損害賠償資金保障是生態環境損害賠償制度是否落地的決定性因素，該辦法解決了資金管理的相關難題。第一是解決了賠償資金的去處，此前有的地方賠償資金是納入法院設立專款賬戶管理賠償資金，這與法院的司法中立地位相悖；有的地方是把賠償資金直接支付給提起訴訟的環保NGO，這樣容易引發風險，本辦法是將賠償資金全額繳入國庫，確保資金去向穩定可靠。第二是解決了資金使用效率低的問題，辦法規定了賠償資金的使用原則，使用范圍包括生態修復或替代修復等費用，需專款專用，在資金使用過程中也要做到公開透明，加大對資金的監管力度。

《江蘇省生態環境損害修復管理辦法》對受損害的環境進行生態修復的相關要求做出了明確規定，包括生態修復的適用范圍、修復要求、驗收要求、評估要求、責任追究等方面的內容。該辦法考慮了兩種情形，一是賠償義務人自行修復或委托第三方修復，二是替代修復的情形，分別根據兩種情形的實際情況規定了相應的修復管理流程，可使受損害的生態環境得到及時有效的修復。

《江蘇省生態環境損害賠償信息公開辦法》主要規定了生態環境損害事件賠償過程中相關信息公開的要求，包括信息公開適用范圍、公開原則、公開內容、公開時限、公開方式等方面的內容。雖然實施方案和其他配套文件中都有信息公開的相關內容，但大都比較泛泛，沒有具體實質性的要求，本辦法是專門對工作過程中信息公開問題做出統一規范，要求信息主要是依申請公開，確保了公眾對生態環境損害相關工作和進展的知情權和參與權。

4 結語

生態環境損害賠償制度改革是生態文明體制改革的重要內容，是建設生態文明必不可少的重要舉措，加快推進了生態文明建設。生態環境損害賠償試點工作建設牽涉資金管理、機構設置、能力建設等多方面，江蘇省根據生態環境損害賠償工作流程，建立健全了全省生態環境損害賠償制度體系，為該項改革任務的落地提供了制度保障，確保了生態環境損害賠償制度改革工作的順利推進。