疫情防控中社會治理制度之完善

摘???????要：疫情防控是對我國國家治理體系的集中考驗。本文以社會治理制度為著眼點，探討新冠肺炎疫情防控中社會治理存在的不足并提出相應的建議。堅持和發揮制度優勢，這既是抗擊疫情、戰勝疫情的重要手段，也是今后疫情防控的主要抓手。針對疫情防控中出現的治理問題，應以制度為突破口，補齊短板，完善與疫情防控相關的體系和機制，以有效提升社會治理效能。

關??鍵??詞：疫情防控;社會治理;制度優勢;治理效能

中圖分類號：D630????????文獻標識碼：A????????文章編號：1007-8207（2020）04-0018-06

收稿日期：2020-03-06

作者簡介：楊清哲（1981—），女，吉林白山人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）社會學教研部副教授，研究方向為社會治理。

2020年初，新冠肺炎疫情席卷中國。2020年2月14日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。”?面對這場大考，全國上下積極應對，展現出了我國在治理體系及治理制度上的優勢，但在社會治理方面也存在一些不足和亟待解決的問題。如何更好地解決疫情防控中出現的治理問題，完善現有的社會治理體系和機制，進一步提升社會治理效能，值得我們深入思考。

一、疫情防控中社會治理制度顯現的強大優勢

黨的十九大以來，我國社會治理體系不斷完善，系統性、規范性不斷增強，尤其是黨的十九屆四中全會強調著力于形成更加成熟、更加定型的治理制度和治理體系，在“五位一體”的社會治理體制即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的基礎上增加了民主協商、科技支撐的內容，成為“七位一體”的社會治理體系，提升了社會治理的社會化和智能化程度，彰顯了共建共治共享的核心要義。面對突如其來的新冠肺炎疫情，社會治理制度在疫情防控中顯現出了強大優勢。

（一）突出“黨委領導、政府負責”

黨中央強有力的領導、國務院統一部署疫情防控工作，是疫情防控取得一系列顯著成果的重要原因，也是我國面對突發公共衛生事件進行應急處置的歷史傳統和優勢。在短期內緊急調配各類資源（包括物資、人員）集中力量辦大事，各級黨組織、政府各司其職，堅決服從黨中央的統一指揮、統一協調。從武漢“封城”防止疫情向外擴散，火神山、雷神山醫院和方艙醫院快速建立，到全國19個省份聽從安排對口支援湖北除武漢外的16個市州及縣級市，再到政府加強對出入車輛人員的檢查，對道路交通實施管控，優先保障救護、防疫車輛以及運送藥品器械、醫護人員、民生物資車輛的通行。這些無不表明一個大國在黨中央統一領導下展現出的強有力的全民動員能力和戰時處置能力，對防止疫情蔓延起到了至關重要的作用。

除了集中做好防止疫情擴散和全力救治感染者的工作外，黨中央還提出要切實維護社會穩定、保持生產生活平穩有序的要求。一方面，各地在各級黨組織領導下，強化對定點醫療機構、隔離場所等重點部位的安保工作，維護醫療救治秩序。同時加大警力投入，嚴防各類矛盾交織疊加，對各種苗頭性問題密切關注，避免因確診病例增多引發群眾恐慌進而形成連鎖反應。各級政府努力做好宣傳教育和輿論引導工作，營造良好的輿論環境，讓群眾了解黨和政府在干什么、要干什么，堅定全社會戰勝疫情的信心。另一方面，積極服務于群眾的衣食住行需求，做好基本生活必需品的保障供應，盡可能減少疫情防控給群眾生產生活帶來的不利影響，為抗擊疫情提供物質基礎。黨和政府采取的一系列措施使疫情防控工作有條不紊地進行，同時也成為全國上下共同戰勝疫情的有力保障。

（二）重視“科技支撐”

科技支撐作為社會治理體系的重要內容之一，在疫情防控中卓見成效。自疫情發生以來，國內高新技術企業利用遠程呈現、大數據管理、科技算法等手段，在遠程診療、病例收集、對接國際救援資源、保障物資供應鏈順暢運轉等方面成效突出。除此之外，一些互聯網公司還保證了抗擊疫情期間全國數億人口的線上生活平穩進行。如百度是公眾獲取知識及權威信息的主要入口;阿里巴巴在病毒的全基因組檢測分析方面開展研究;科大訊飛向啟動重大突發公共衛生事件一級響應的省市地區提供了智能輸入終端服務;京東發揮全球供應鏈的組織效力，廣泛調動國內外資源，圍繞疫情物資采購、物流等持續進行線上服務;騰訊、字節跳動等面向全國1000余萬家企業組織免費開放遠程辦公系統。

從地方治理實踐來看，各省積極采用現代科技手段加強疫情防控。比如吉林省的“吉祥碼”全面啟動，目的是為了對疫情期間的流動人員加強管理;浙江省政法機關充分利用政法一體化辦案系統開展網上單軌制協同辦案，目的是最大限度地減少人員接觸，切實保障干警的生命安全和身體健康。在基層社會治理中，科技支撐也同樣不可或缺。借助社區公眾號、小區的微信群，既避免了人與人之間面對面接觸，又使信息得到迅速傳遞，在疫情防控中發揮了非同尋常的作用。

（三）踐行“共建共治共享”理念

疫情防控與每個人息息相關，每個人在社會治理中都有自身的責任。在疫情防控的人民戰爭中，只有切實踐行共建共治共享的理念，做到人人有責、人人盡責，才能凝聚起打贏這場抗擊疫情總體戰、阻擊戰的強大力量。

社區是居民生活的共同體，作為內防擴散、外防輸入的關鍵防線，社區在疫情防控中的作用非常重要。正因為如此，很多地方都要求各級黨政領導干部深入疫情防控第一線，靠前指揮、及時發聲。大批黨員干部深入城鄉社區配合社區干部落實防控任務，社區工作人員認真負責，各地城鄉社區工作者和廣大志愿者進行實地走訪、篩查，各個街區、村鎮均有工作人員24小時不間斷值班值守。在內防擴散上，采取測溫、隔離等措施;在外防輸入上，及時掌握疫區返程人員動態信息并做好相關登記，開展歸類分診及各種形式的支援幫扶、隔離準備等工作，為疫情防控作出了重大貢獻。

一批醫藥企業為保障醫用物資的接續，在疫情發生早期及時復工復產;社會各界人士積極捐贈醫用物資;醫務人員不顧自身安危、主動請纓奔赴武漢疫情一線;公安民警始終站在抗擊疫情前沿，為保證良好的社會秩序貢獻力量;社區居民從“保持理性少出門、做好防范不給國家添亂”做起。這種聯防聯控、群防群治的治理模式發揮了巨大作用，也充分表明堅持“共建共治共享的社會治理制度”的優勢和強大效能。

二、疫情防控中社會治理存在的問題

（一）部分地方干部的治理能力有待提高

疫情防控不僅是對國家治理體系的考驗，也是在特殊時期對地方干部治理能力和治理水平的一次考驗。在疫情發生初期，一些疫情嚴重地區的領導干部對疫情早期預警信息重視不夠，對其嚴峻程度估計不足，組織部署不力，各項防控措施沒有及時落實，造成了該區域疫情防控乏力，進而導致疫情擴散。有些地區的個別領導干部“官本位”思想嚴重，對中央精神貫徹不力，沒有聽從統一指揮和調度，只注重各自管轄范圍內的問題是否得以解決，不顧及總體及其他地區利益，當各自的目標和任務發生矛盾沖突時，即出現了為緩解本地區疫情防控物資緊缺問題而截留征用其他地區籌集的醫用物資的情況。還有一些干部存在推諉扯皮、官僚主義、形式主義現象，如一個區域的不同部門都制作一份或幾份表格，要求基層填寫表格快速上報，而大部分表格內容相差無幾，卻耗費基層工作人員大量精力去逐一報送?；ㄙM大量時間做流于形式的表面功夫，卻對基層急需解決的口罩、消毒水等防疫物資緊缺問題視而不見。不深入疫情防控第一線，對疫情防控情況了解粗淺、作風飄浮，這些現象和問題都給疫情防控帶來了不利的社會影響。

（二）社會組織參與程度不夠

在疫情防控的緊要關頭，作為社會治理主體之一的社會組織必須參與到這項工作中來。民政部聯合國家衛健委發布公告，號召各地積極動員本地社會組織有序參與疫情防控工作。在疫情防控期間，社會組織逐步具備了參與疫情防控的能力且參與意愿強烈，尤其在“分布式”汲取資源和“點對點”支援方面頗具組織優勢，很多省份都積極動員社會組織參與疫情防控，發揮慈善組織、志愿者組織的優勢。但在有些地區，由于地方政府對社會組織缺乏足夠的重視，使得社會組織力量相對薄弱，參與能力和參與程度都十分有限。因此，在疫情防控中，社會組織在各地區、各領域、各環節的參與程度存在差異。一些地區雖有社會組織的參與，但參與程度不強，僅僅是一些志愿者組織參與城鄉社區疫情防控的輔助工作，在配置社會資源、同救援中的急難險重環節有序對接、實施遠程支援等方面明顯不足。這既有社會組織發展不夠成熟、專業水平有限的因素，也有地方治理方面的因素，即地方危機管理模式使市場配置資源和社會組織的空間被整體性壓縮，人為設置的政策壁壘增加了社會組織參與的成本，限制了社會組織的靈活介入。

（三）社區急需資源下沉和提升工作人員的專業能力

疫情發生以來，社區作為疫情防控的一線，成為了“另一個不見硝煙的主戰場”。由于醫院收治能力的制約以及較易出現家庭聚集性感染現象，使得社區疫情防控的壓力不斷加大，但針對基層社區的支持力度卻明顯不足，缺乏人力和資源保障。如社區工作人員肩負著卡點值守、入戶調查、返回人員隔離、居民幫扶等任務，工作量大，但社區人手、物質配備明顯不足，醫療防護設備多是社區工作人員自備，防護工具反復使用，工作條件比較艱苦等，導致工作人員被感染的風險不斷加大。另外，社區工作人員專業知識相對薄弱、防控能力欠缺也是疫情防控中的明顯短板。突發公共衛生事件尤其是疫情防控往往需要社區工作人員具備較強的專業知識和技能，如疫情防控知識、法律知識、危機應對技能、心理疏導技能等。湖北黃岡市黃梅縣黃梅鎮出現的22人誤食消毒片事件就反映了農村社區工作人員疫情防控知識的欠缺;再如因為對居民恐慌心理消解不足，缺乏情緒疏導方法，出現了部分居民與社區工作人員發生沖突的現象;有些社區工作人員對政策法規把握不準，不允許外地居民返回社區，還出現了侵犯居民權利的問題。疫情防控工作復雜多樣，如果社區處理得不好，向上堆積，其他環節也將為此付出更大的代價。因此，從長遠來看，不能只強調社區工作人員的組織動員能力，還需關注其專業能力的提升。

（四）應急醫療物資儲備體系存在短板

疫情發生以來，湖北省各大醫院面臨醫用防護服、護目鏡、口罩、紅外測溫儀等重點衛生防疫物資不足的問題。全國各地防護資源、救治資源被緊急運送到疫情最重的武漢一線，而后當其他地區疫情加重時，醫療物資也出現了嚴重短缺問題，在緊急調集的醫療物資中有些還出現了過期現象。距離2003年SARS疫情已過去十幾年，應急醫療物資實際儲備與突發公共衛生事件應急所需的差距較大，凸顯了醫療物資儲備制度在實施中的不足。對于儲備應對突發公共衛生事件的物資，儲備的數量多少、品類、質量如何，通常由醫院按照本級衛生行政部門的統一部署制定儲備計劃，但現實中，各地因認識不足和財力支持問題在落實方面大打折，很多醫院資金緊張，沒有多余的資金分配來進行應急物資儲備，這也是導致應急醫療物資儲備體系存在短板的原因。

三、以制度完善提升社會治理效能

針對疫情防控中出現的問題，必須深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，建立更加全面的重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系，著力補齊短板，以制度完善提升社會治理效能。

（一）建立政府與社會聯動的預警機制

對于突發公共衛生事件的預警，需充分發揮政府和社會力量兩大主體的作用，促進行政機制和社群機制的互補聯動。一方面，要強化干部的風險意識，對于事關公共衛生安全的信息必須保持高度重視，既不能放松警惕，更不能淡化處理;另一方面，要充分調動社會力量參與的積極性，引入社群機制，共同關注突發公共衛生事件，尤其要注重調動“專業共同體”的積極性。一是以制度保障“專業共同體”在一定范圍和條件下的直報權。即不是出于任何其它目的和考量，而是單純從醫學專業角度進行判斷和決定是否上報。傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統可依據適當條件向醫學專業社群敞開，部分一線醫生基于事實依據進行的專業判斷在其專業圈內達成一定數量的共識，比如有五位以上專業人士達成統一意見即可以聯名方式進行直報，以保障信息傳達及時通暢，利于政府相關部門快速作出反應和決策。二是對于社會上出現的疫情信息“苗頭”，相關部門要積極查證，以科學和法律為依據，利用公開渠道以正確信息進行引導，確保信息公開透明。這既有利于防止權威信息被篩查掉而給公共安全造成隱患，又有利于增加公眾的信任程度。換言之，行政力量唯有與社群聯動互補，決策才會更加精準客觀，才能更好地推動預警機制的順暢運行，這也是應對突發公共衛生事件的重要途徑。

（二）以提升能力為目標建立高效暢通的社會監督體系

干部必須提升自身的治理能力和治理水平，這不僅是應對疫情防控的需要，更是為將來應對各種公共危機儲備力量。為實現這一目標，需要建立高效暢通的社會監督體系，依靠社會力量及媒體快速、靈敏、有效的監督來敦促干部勇于擔當作為。具體而言，要將干部是否擔當作為置于更為開放的社會環境中，通過網絡、報紙、電視臺等渠道廣泛宣傳參與監督的方式，動員和引導廣大群眾積極參與監督;借助互聯網增設監督平臺，以互動的方式讓干部接受來自社會的建議、評價、糾錯，媒體對整個監督過程及結果進行及時發布。這樣，既能使干部積極主動提高個人素質和能力，又能規范干部的決策行為并提高決策執行力，確保干部的擔當作為與群眾的心理期待相契合。干部要正確對待監督、主動接受監督，習慣在監督下開展工作，以監督促進擔當作為，尤其是在面對突發公共衛生事件時，在社會監督體系下，會促使其真正承擔起黨和人民賦予的重任，提高應急管理能力。干部個人治理能力的提升必將帶動政府整體治理水平的提升，極大地增強群眾戰勝疫情的信心，最大限度地避免和減少疫情造成的損失，確保群眾生命健康安全、社會和諧穩定。

（三）完善群防群控的社會協同機制

為了全面實現群防群控，更好地發揮社會力量的作用，應在社會主體運行的各個環節補齊短板、堵住漏洞，積極完善社會協同機制。首先，針對不同社區的實際情況，強化資源下沉和政策保障。政府要重視社區在疫情防控中的重要作用，為社區增加人員、設備及資金上的支持;安排部署社工、志愿者下沉到社區，與社區工作人員一道開展工作;適時引入專業組織對社區工作人員進行專業知識培訓，提高其應急管理能力和專業防控能力，為今后社區應對突發公共衛生事件打下堅實基礎。其次，加大社會組織的參與力度。各地方政府要重視發揮社會組織的作用，動員社工和志愿服務團隊投入到疫情防控一線，除了參與社區工作人員日常排查、登記等防控工作，彌補社區防控力量不足外，社工還可以在社區公眾號、社區網絡平臺開展專業的心理輔導，增強社區居民尤其是居家隔離觀察人員戰勝疫情的信心。就應對重大公共衛生安全危機時國家救援體系和社會救援體系之間存在的“兩張皮”問題，著力探索將更廣泛的社會組織資源和市場化資源配置結構納入國家救援體系中來的有效途徑。再次，群防群控離不開群眾的參與和支持。政府可以與社會組織合作，完善相應的參與機制，通過多種渠道和方法加強宣傳，鼓勵群眾樹立責任意識、參與意識。重視在學校日常教學中增加包括突發公共衛生事件在內的應急管理教育內容;發揮社區居民、村民自治組織的功能，凝聚社會力量，做到以點帶面;營造疫情防控人人有責、人人盡責的良好氛圍，調動全民監督的積極性，對不重視疫情防控、隱瞞個人去向及與感染者有接觸史的居民，要及時勸告、舉報，以減輕社區工作壓力。

在此次疫情防控中，上海等地呈現出的就是政府、社會組織、企業、醫療機構、媒體和群眾在專業化指引之下按程序應對的良好局面。因此，動員一切力量，最大限度發揮各主體優勢，形成聯動機制，將成為未來推進應急管理現代化的趨勢。

（四）健全公共衛生應急儲備體系

就世界范圍來看，每隔幾年病毒帶來的傳染病疫情就會出現，此次疫情對我國公共衛生應急儲備體系提出了新的要求。因此，要正確認識應急醫療物資儲備上存在的短板，科學調整儲備的規模、結構、品類，提升儲備效能。各級醫院應切實按照相關政策規定，在其責任范圍內儲備足夠量的應急醫用物資，原則上醫院醫療物資的平時儲備至少應達到維持一個月左右的使用量。優化關鍵物資生產能力布局，做到關鍵時刻拿得出、調得快、用得上。針對醫療物資存在一定保質期的問題，應提升我國在應急醫療物資合同儲備和生產儲備方面的能力。在合同儲備方面，積極建立企業與國家、地方政府對接的合同儲備平臺，這一平臺既可以由政府主管部門搭建，也可以由社會組織建立，組織本行業企業參與各級政府的合同儲備。在儲備方式上，政府儲備方式可以多樣化，各級政府或公共部門可以直接庫存，也可以通過購買服務的方式讓相應的企業代儲。此外，不僅要保證應急醫療物資儲備在數量上占據優勢，還要注重在應急醫療物資的管理和綜合協調方面取得實效，要運用大數據信息系統提高應急物資儲備管理的動態化水平，逐步形成科學、有序、高效的公共衛生應急儲備體系。

著眼當下，精準科學地打贏疫情防控總體戰、阻擊戰，需要總結經驗、吸取教訓。疫情防控中社會治理制度的優勢是戰勝疫情的重要保障，因此，只有不斷完善與公共衛生安全相關的制度和體系，打造全方位的社會治理共同體，才能持續提升社會治理效能。

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（責任編輯：高??靜）

Improvement?of?Social?Governance?System?in

Epidemic?Prevention?and?Control

Yang?Qingzhe

Abstract：Epidemic?prevention?and?control?is?a?concentrated?test?of?China's?national?governance?system.Novel?coronavirus?pneumonia?is?the?focus?of?social?control?system.This?paper?discusses?the?shortcomings?of?social?governance?in?new?crown?pneumonia?prevention?and?control，and?puts?forward?corresponding?suggestions.Adhering?to?and?giving?full?play?to?the?institutional?advantages?is?not?only?an?important?means?to?fight?against?and?defeat?the?epidemic，but?also?the?main?starting?point?for?epidemic?prevention?and?control?in?the?future.In?view?of?the?governance?problems?in?the?epidemic?prevention?and?control，we?should?take?the?system?as?the?breakthrough?point，make?up?the?weaknesses，and?improve?the?system?and?mechanism?related?to?the?epidemic?prevention?and?control，so?as?to?effectively?improve?the?social?governance?efficiency.

Key?words：epidemic?prevention?and?control;social?governance;institutional?advantages;governance?effectiveness