我國Ｐ２Ｐ平臺準入制度的檢討與重構

郭江蘭 葉明

摘??????要：目前，我國P2P平臺準入制度尚存在準入方式不當、準入條件混亂和準入標準模糊等不足，導致P2P市場出現野蠻增長、良莠不齊、魚目混珠的亂象。重構P2P平臺準入制度，應遵循“理念——模式——制度”的路徑，?以“適度”為理念設置控制與激勵雙重標準，選擇差異化準入監管模式，具化準入方式、條件和標準等實質性要件。

關??鍵??詞：P2P平臺;網絡借貸;準入制度;準金融牌照

中圖分類號：F724.6????????文獻標識碼：A????????文章編號：1007-8207（2020）04-0062-06

收稿日期：2019-10-11

作者簡介：郭江蘭（1994—），女，四川巴中人，西南政法大學中國市場經濟法治研究中心研究人員，研究方向為經濟法;葉明（1972—），男，四川綿陽人，西南政法大學經濟法學院教授，博士，博士生導師，研究方向為經濟法。

基金項目：本文系2018年國家社科基金重大項目“互聯網經濟的法治保障”的階段性成果，項目編號：18ZDA150。

一、問題的提出

互聯網金融是以互聯網技術為依托開展線上金融服務的創新性商業模式，包括第三方支付、互聯網金融點對點借貸平臺（peer?to?peer?lending，以下簡稱P2P）、大數據金融、眾籌、信息化金融機構、互聯網金融門戶等多種形式，被公認為是普惠金融的踐行者。[1]其中，P2P是指借款人與出借人通過網絡平臺直接進行借貸，因其“便捷、高效、普惠”而備受低收入者和小微企業的青睞和追捧。P2P包含三個基本要素：借款人、出借人和P2P平臺。借款人、出借人基于借貸需求、盈利需求在平臺上進行磋商和交易，而P2P平臺則為借貸雙方提供信息交互、借貸撮合、資信評估等中介服務。[2]

2013年下半年，P2P平臺因觸及信托底線遭遇第一次危機;2014年，以“旺旺貸”為代表的多家P2P平臺攜款跑路;2015年，“e租寶”事件再次將P2P推向風口浪尖;2018年，P2P平臺出現史上最大規模的“暴雷潮”，平均每天有5家P2P平臺出現問題。[3]這一系列“暴雷”①事件的發生固然與P2P平臺交易的潛在風險性和不穩定性密不可分，但究其根本原因還是由P2P平臺準入制度失范所導致的。如何構建科學合理的P2P平臺準入制度，已成為規范P2P市場發展所要解決的前置性問題。

從目前學界的研究現狀來看，學者偏向于將準入制度作為互聯網金融法治體系中的一部分，對其進行獨立、系統的研討甚少。鑒于此，本文試圖通過對P2P平臺準入亂象進行梳理來探究P2P平臺準入制度存在的不足并尋求破解之策，希冀能為我國重構P2P平臺準入制度提供有益參考。

二、我國P2P平臺準入亂象梳理

整體而言，我國P2P平臺準入處于寬松狀態，準入門檻不高，違法違規成本較低，不能有效剔除劣質的經營者，導致P2P市場出現諸多亂象，具體表現如下：

平臺數量野蠻增長。近年來，P2P平臺因能滿足那些在傳統金融模式下四處碰壁的借貸群體的需求而迅速發展，極大地改變了金融生態。特別是就民營資本而言，其進入P2P市場辦理借貸業務時不會再遭遇看似透明卻始終推不開的“玻璃門”、半途而廢的“彈簧門”、推來轉去的“旋轉門”。對于P2P平臺，政府基本上采取“讓子彈飛一會兒”的寬容態度，這使得P2P平臺準入更加容易。有數據顯示，截至2019年7月底，我國P2P平臺數量為6617家（含停業及問題平臺）。[4]P2P平臺的蜂擁而入極大地滿足了消費者的網絡借貸需求，但一大批P2P平臺在準入時沒有接受備案登記便“開張營業”，也導致了P2P的市場秩序混亂。

平臺質量良莠不齊。面對P2P這塊令人垂涎的大蛋糕，一些投資者無視P2P平臺對專業人員、知識背景、判斷金融風險能力、誠信經營品質等特殊要求而盲目投身其中，導致“非理性平臺”遍地開花。這種“非理性平臺”由于規模較小、注冊資本不充足、專業知識匱乏、風險承擔能力較弱且缺乏誠信，一旦壞賬率上升就不可避免地會出現“暴雷”現象。有數據顯示，截至2019年7月底，我國正常運營的P2P平臺數量跌破800家整數關，下降至787家。[5]

不法平臺魚目混珠。真正的P2P是不會跑路的，跑路的都不是P2P平臺。[6]目前，我國的P2P市場可謂是泥沙俱下。一方面，不少地下銀行、黑錢莊混跡其中，僅花費幾十萬元購買了P2P平臺運營軟件、網絡服務器和P2P平臺網站域名便開始經營。[7]這類平臺并非真正意義上的P2P平臺，其創立的目的也不是開展網絡借貸業務，而是借助P2P政策紅利實施非法集資行為，一旦得手便立即“拉網收魚”，卷錢跑路;另一方面，各式各樣的“套路貸”“高利貸”“超利貸”公司乘虛而入，利用借款人只顧攫取眼前利益、自我保護意識薄弱的心理引誘其借貸，令人眼花繚亂的手段背后卻潛藏著過度借貸、重復授信、不當催收、畸高利率、侵犯個人隱私等風險。

三、我國P2P平臺準入制度之檢討

實行P2P平臺準入制度是規范P2P市場發展的重要手段，一方面可以將信用不好、資質不高、潛力不足的平臺排除在市場之外，另一方面也利于監管主體在準入環節對P2P平臺施加影響以防止惡意平臺可能帶來的“負外部性”效應。[8]近年來，我國出臺了一系列規范性文件用以治理P2P平臺準入亂象，但在P2P平臺準入方式、準入條件和準入標準的設置上仍有不完善之處。

（一）P2P平臺準入方式不當

在我國，P2P平臺準入方式為“備案登記制”。銀監會于2016年8月24日公布的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第五條第一款規定：“擬開展網絡借貸信息中介服務的網絡借貸信息中介機構及其分支機構，應當在領取營業執照后，于10個工作日以內攜帶有關材料向工商登記注冊地地方金融監管部門備案登記。”第五條第二款規定：“地方金融監管部門負責為網絡借貸信息中介機構辦理備案登記。地方金融監管部門應當在網絡借貸信息中介機構提交的備案登記材料齊備時予以受理，并在各?。▍^、市）規定的時限內完成備案登記手續。備案登記不構成對網絡借貸信息中介機構經營能力、合規程度、資信狀況的認可和評價。”也就是說，P2P平臺只需到地方金融監管部門進行備案登記即可“掛牌營業”。本來銀監會作為P2P的唯一法定監管主體有權對P2P平臺準入進行監管，但“備案登記制”將銀監會的準入監管權剝離給地方金融監管部門，而地方金融監管部門備案時并不對P2P平臺的經營能力、合規程度、資信狀況等作實質性的判斷，這使得P2P平臺準入制度流于表面。可以說，相比傳統銀行體系下的“金融牌照制”，P2P平臺的“備案登記制”實際上降低了P2P平臺的準入門檻，加大了P2P平臺潛在借貸風險的發生率。

（二）P2P平臺準入條件混亂

一般而言，P2P平臺市場準入條件應包含如下內容：確保正常運營的必要資本金，從事網絡借貸服務的必要規范，具有相關知識背景的專業人員，經營場所符合金融活動的基本要求，等等。這些條件的設置可在一定程度上初步篩選出具有“不正當目的”的惡意平臺，從而在入口處降低金融風險給消費者帶來的不穩定的危險因素。[9]然而在我國，有關P2P平臺準入條件的規定只散見于一些法律和規范性文件中，不僅零散且不利于監管。一方面，P2P平臺股東、董事、監事和管理層的準入條件基本上是參照《中華人民共和國公司法》及《中華人民共和國公司登記管理條例》的相關規定來設定的，并未充分考慮到P2P行業自身的特殊性，缺少對風險備付金、保障金、服務范圍、高管資質、征信情況以及專業能力等準入條件的說明;另一方面，《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發[2016]21號）及《暫行辦法》設定了P2P平臺開展網絡借貸服務的消極條件，但因其多為原則性描述，導致各地方金融監管部門在適用這些消極條件時做法不一。如在《北京市金融工作局關于〈北京市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（試行）（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》中規定了網絡借貸信息中介機構申請備案應當滿足風險管理能力、風險識別能力等條件，而在《深圳市人民政府金融發展服務辦公室關于公開征求〈深圳市網絡借貸信息中介機構備案登記管理辦法（征求意見稿）〉意見的公告》中除規定了P2P平臺主體申請備案登記應當符合的條件外還規定了董事、監事和高級管理人員不得存在的情形。

（三）P2P平臺準入標準模糊

P2P平臺在P2P市場中扮演著“場地管理員”的角色，對其在持續性要求、高層人員任職資格條件、經營條件、經營規模、風險風范、信息披露、出借人權益保護、征信報告、行業監督以及適用范圍等方面設置準入標準，可以有效預防并及時遏制風險的發生。目前我國P2P平臺準入標準尚未明確，對P2P平臺注冊資本、人員資質、營業場所的要求往往采取“一刀切”的方式，難以滿足P2P市場多樣性的需求;對P2P平臺支付方式、客戶識別、身份驗證等沒有制定相應的技術標準，難以保障網絡借貸消費者的合法權益;對P2P平臺風險防控的規定過于概念化、抽象化，難以達成防范金融風險與促進金融創新的平衡。雖然上海市于2013年發布了《網絡借貸行業準入標準》，但由于是行業自律規范，作用也極其有限。

四、我國P2P平臺準入制度之重構

通過對我國P2P平臺準入亂象的梳理及P2P平臺準入制度的檢討，筆者認為，應遵循“理念——模式——制度”的路徑，重構我國P2P平臺準入制度。

（一）樹立“適度準入”理念

對于P2P平臺準入標準究竟是從嚴把握還是從寬處理，“嚴格準入論”認為，P2P的本質是金融，金融風險很難被網絡借貸消費者所識別，且問題平臺已經暴露出P2P平臺準入的弊端，[10]故應嚴格把控P2P平臺進入網絡借貸市場;“寬松準入論”則認為，若對P2P平臺準入要求過嚴，無形之中會將其與銀行業、證券業等高風險金融行業實行同等管理，這顯然不利于整個互聯網金融市場充分參與競爭。[11]無論是從P2P平臺風險出發的“嚴格準入論”還是從P2P平臺競爭考慮的“寬松準入論”，均有其內在的合理性。一方面，P2P平臺不能沒有準入門檻，若堅持寬松準入，很難防控“暴雷潮”的復發;另一方面，業界投資者十分看好P2P的發展前景，若堅持嚴格準入，勢必會壓縮P2P市場的發展空間，甚至會影響到普惠金融理念在我國的落地生根?！斑^于冗雜或寬松的制度會扼殺P2P行業的生命，適度的制度才會帶來更多的金融創新?！盵12]P2P平臺準入直接關乎網絡借貸消費者的切身利益，既不能嚴守準入防線，也不能放寬準入標準，因此應基于“適度準入”理念構建P2P平臺準入制度?！斑m度準入”包含兩個層面的含義：一方面，P2P平臺準入不是“低門檻、低成本”，而是根據P2P平臺的發展設置適宜的準入限制，控制P2P平臺準入數量，將那些“偽平臺”或質量不高的平臺排除在外，避免因放松管制而引發的平臺跑路、“龐氏騙局”①、“裸貸”“校園貸”等亂象發生;另一方面，P2P平臺準入也不是“高門檻、高成本”，其限制并非“剛性規定”，而是有一定的彈性空間。動態調整P2P平臺的準入門檻，可以給那些有發展前景但底氣不足的P2P平臺提供更多的機會，防止出現“金融抑制”現象?！斑m度準入”理念既能夠平衡“管死”與“不管”兩者之間的關系，為潛在的P2P平臺經營者創造公平競爭的制度環境，促進P2P商業運營模式的創新，也能夠改變現有準入不嚴的局面，防止不符合準入標準的P2P平臺進入市場，還能夠提高P2P平臺的違法違規成本，有效控制P2P平臺的金融風險，從而引導P2P市場安全穩健地向前發展。

（二）選擇差異化的準入監管模式

當前，在互聯網金融行業“強監管”“穿透式監管”的背景下，有必要根據不同P2P平臺的實際情況采取差異化的準入監管模式，以達成防控P2P平臺準入風險與促進P2P充分競爭的平衡，實現對P2P平臺準入的合理規范。在內部差異化準入監管方面，隨著P2P行業向縱深發展，網絡借貸需求的多元化和平臺業務的復雜化激生了一大批P2P信用平臺和增信平臺，[13]不同的角色定位決定了各個P2P平臺的運營機制、作用優勢、潛在風險有所不同，這就需要相關部門進行準入監管時也應對其區別對待。同時，在設置最低注冊資本、資本充足率、股權結構等指標時應充分考慮P2P平臺的地區差異和客戶差異，采取分區、分層、分類等形式靈活設計。此外，P2P市場的發展歷史雖短，但已有“純線上”“線上+線下”“擔保公司擔?！薄癙2P+股票配資”等十余種經營模式，對其準入進行監管，應根據經營模式各自的技術特點有針對性地采取不同的方式，不能簡單地“一刀切”。在外部差異化的準入監管方面，P2P平臺的服務對象定位是小微企業及零散消費者，因此在設定P2P平臺準入指標時應與傳統銀行機構、其他類型的互聯網金融機構有所區分。其設定指標應將P2P平臺準入監管底線定位于維護網絡借貸的安全和穩定，綜合運用原則性監管模式和規則性監管模式，不要用“舊辦法”來對待“新業態”。

（三）具化實質性要件

一是P2P平臺準入實行“準金融牌照制”?！暗怯泜浒钢啤彪m可以突出P2P平臺金融脫媒的效果，但無法保障P2P市場的安全運轉。鑒于P2P平臺的準金融屬性，P2P平臺準入制度可以考慮變“重視事中和事后監管”為“強調事前監管”，用“準金融牌照制”取代以往的“備案登記制”。相比之下，“準金融牌照制”可以成為互聯網金融商業模式創新與市場秩序之間的“協調器”。[14]當然，“準金融牌照”并非中央層面的“金融許可證”，而是由地方金融監管部門直接辦理的“地方牌照”，中央只負責制定統一規則，控制總數?！皽式鹑谂普罩啤背浞挚紤]到地方與中央的事權分工，將準入程序下放地方，不僅降低了準入成本，準入監管也能更加到位。需要注意的是，“準金融牌照”的頒發不能陷入“政府背書式”審批①的泥淖，[15]可借助大數據、人工智能等技術簡化準入程序，以節省人力資源。

二是動態調整P2P平臺準入之積極條件和消極條件。積極條件主要指針對P2P平臺的組織形式、資本要求、股東資質、支付業務設施、營業場所、安全保障措施等制定的標準。為保障網絡借貸消費者的信息和資金安全，積極條件還應包括信息披露、資本充足率、風險準備金等內容。消極條件主要指P2P平臺準入時不得存在之情形，包括信用記錄不良、銀行征信不良、金融犯罪等。地方金融監管部門對申請準入的P2P平臺進行審查時應采取零容忍的原則，一旦發現存在消極條件，立即“一票否決”。鑒于P2P平臺的經營模式多種多樣，P2P平臺準入的積極條件和消極條件可根據實際情況進行適當的動態調整，以保障P2P市場的充分競爭和資源優化配置。

三是設置P2P平臺最低準入標準。P2P市場是金融與互聯網深度“聯姻”的結果，不可避免地存在系統性風險，因此應在資質、風險防控、技術安全等方面對P2P平臺準入設置最低標準。就資質而言，對P2P平臺的股東人數、資歷年限、人員素質等非關鍵性的內容不宜設置過高的標準，但也不能毫無限制，要確保準入的P2P平臺能夠達到開展網絡借貸服務的基本要求。就風險防控而言，為控制P2P平臺自身風險外溢，當P2P平臺服務涉及到大學生、工薪階層、農民工等風險識別能力比較弱的群體時，應采取嚴格的準入標準，將一些風險防控能力較弱的平臺排除在外。就技術安全而言，P2P平臺依托互聯網開展借貸服務，技術安全是其生命線。應針對P2P平臺的硬件基礎設施、軟件技術、技術風險控制等設置嚴格的準放標準，以保證P2P平臺的安全運轉。

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（責任編輯：劉??丹）

Review?and?Reconstruction?of?Access?System?of

P2P?Platform?in?China

Guo?Jianglan，Ye?Ming

Abstract：At?present，China's?P2P?platform?access?system?still?has?some?shortcomings，such?as?improper?access?mode，disordered?access?conditions?and?vague?access?standards，which?lead?to?the?rough?growth?of?P2P?market，mixed?good?and?bad，and?confusion.In?order?to?reconstruct?the?access?system?of?P2P?platform，we?should?follow?the?path?of?“idea?model?system”，set?up?double?standards?of?control?and?incentive，choose?differentiated?access?supervision?mode，and?specify?the?access?mode，conditions?and?standards.

Key?words：P2P?platform;online?lending;access?system;quasi?financial?license