改革攻堅必須打破壟斷

以市場作為配置資源的基本手段， 利用價值規律推動市場競爭、促進生產發展和經濟繁榮是改革開放以來我們取得成功的一個基本經驗。對壟斷行業進行改革，是堅持社會主義市場經濟方向改革過程中的重要環節，但是相對于其他領域的改革，壟斷行業改革的推進較為緩慢。我國經濟運行中存在的中小企業發展困難、價格關系扭曲、結構調整進展緩慢、資源消耗過高等問題，都與行政性壟斷范圍過廣、程度過深導致市場機制作用發揮不充分有直接關系，壟斷行業是深化改革的焦點和難點所在，改革攻堅必須打破壟斷。

一、行政壟斷阻礙市場經濟的發展和完善

行政壟斷已經嚴重阻礙市場經濟的發展和完善，具體表現在以下幾個方面：

——壟斷行業在能源、電信、交通、金融等領域的壟斷惡化了市場環境，影響了中小企業的發展。而以民營企業為主體的中小企業貢獻了60% 以上的國內生產總值，50% 以上的稅收，并創造了80% 的城鎮就業。中小企業是緩解就業壓力、解決民生問題的重要渠道，行政壟斷對民生問題的解決造成不利影響。

——行政性壟斷對國民收入分配格局產生了負面影響，導致不同部門之間、不同社會群體之間收入差距過大。在過去幾年中，不同部門之間的收入差距呈擴大趨勢，其中尤以壟斷性部門與競爭性部門之間的收入差距擴大趨勢尤為明顯。

電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等壟斷行業職工的平均工資和工資外收入與競爭性行業的收入差距大約是7 倍左右。壟斷企業憑借其壟斷地位獲得的超額利潤并沒有轉化為國民財富，使全體人民獲益，而是很大一部分留在企業轉化為壟斷利潤和職工收入或福利。國民收入分配過度向企業傾斜，還為企業盲目擴大投資提供了資金來源，成為導致社會投資與消費關系失衡的一個重要因素。

——與行政性壟斷相伴相生的行政權力過多介入微觀經濟活動，由此衍生了經濟轉型時期的秩序混亂和腐敗現象。近年來，腐敗問題主要集中在土地批租、國企改制、金融市場等領域，而這些領域正是行政權力掌控的重要方面。一些腐敗分子利用土地批租權，廉價征用農民土地，轉手以壟斷價格出讓給開發商和用地單位，從中牟取私利；利用國企改制審批權，與國有企業負責人、出資人合謀，隱匿、私分、轉移、賤賣國有資產；利用金融監管權，通過金融信息與行政權力的壟斷，從被監管者和社會投資人手中牟取暴力。一些掌握著行政權力或稀缺資源的單位和個人，利用手中的公共權力謀取私利，尋求行政定價與市場價格之間的巨額“租金”，一夜暴富，擾亂了社會經濟秩序，造成了極其惡劣的影響。除此之外，行政力量對土地、能源、資本等要素市場的壟斷為政府過度干預市場提供了便利條件，在短期政績績效的驅使下，政府為驅動市場主體進行投資，給予大量廉價的土地、資源等要素，而政府投資決策體系的不健全往往造成很大浪費。

——調整產業結構，改變過去粗放的經濟發展模式，以科技創新、服務管理創新提升產品附加值，扭轉高投入、高污染的低端擴張模式，是現在及未來一段時間內市場經濟改革發展的重要任務。企業進行科技創新、服務管理創新源自市場競爭，行政壟斷使民營企業在多個重要行業失去參與競爭的機會，而壟斷國企安于壟斷利潤的現狀，創新動力不足，這就使得舊的低端擴張模式難以改變，造成資源的巨大浪費，在國際競爭中也主要依賴價格、數量競爭，屢屢產生海外投資的重大虧損。深圳華為作為一家民營企業在專利申請方面已經超越一些跨國巨頭，成為全球市場的有力競爭者，而許多壟斷國企則仍然沉迷在國內的壟斷利益和國外的低端數量擴張中。

二、打破壟斷需要破除既得利益格局

發達市場經濟國家對壟斷保持高度的警惕，有時寧可犧牲產業巨頭，也要維護市場公平秩序，譬如美國的分解微軟和ATT 案等，美國IT 高科技行業的不斷創新和繁榮發展，是開展市場公平競爭的結果。

在我國，對壟斷行業的改革仍然遭受種種掣肘，一些反壟斷的政策、法規不是被架空就是被閹割失去真正的反壟斷功能。比如中央在2005 年和2010 年先后出臺了扶持民營中小企業的非公經濟“36 條”和新非公經濟“36 條”，但相關實施細則至今仍未出臺。再如2007 年出臺的《反壟斷法》，在其出臺前草案中的反行政壟斷專章被整體刪除。計劃經濟條件下，行政權力雖然管控一切，但行政權力并不能為權力主體帶來經濟上的收益。然而在不完善的市場環境下，未受到與市場經濟相匹配的法治環境嚴格制約的行政權力通過行政壟斷，將權力轉化為高額的壟斷利潤，形成阻撓改革的壟斷既得利益格局。

壟斷既得利益掣肘壟斷行業改革的借口多種多樣，溫和一點的是矢口否認存在壟斷。有些人聲稱，國企所處的行業都存在競爭，比如金融行業那么多銀行在競爭，電信行業聯通、移動、中國電信三家競爭得很厲害，怎么會有壟斷呢？

這種看法似是而非，對壟斷的認識過于膚淺，是一種認識上的誤區。應該看到，行政性壟斷的要害在于通過權力運行排斥潛在的競爭者。以“競爭最激烈”的銀行業為例，民營資本不被允許發起設立銀行，即使參與最弱小的村鎮銀行也受到苛刻的出資額度限制，行政權力排斥了潛在的競爭者。判斷行政性壟斷是否存在，并不完全在于市場是否存在競爭，也不完全在于企業是否處于競爭性行業，而在于是否能夠自由進入，是否具有平等競爭條件。壟斷的存在不容否認。黨中央對壟斷行業的改革是明確而堅定的。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“加快推進和完善壟斷行業改革，對壟斷行業要放寬準入標準，引入競爭機制。有條件的要積極推行投資主體多元化。”

有人認為，反對行政壟斷，就是反對國企做大做強，而反對國企就是反對社會主義、破壞黨的執政基礎。他們的理論根據是，國有經濟是我們黨的執政基礎。按照這個“基礎論”定位，國有經濟就只能進，不能退，因為進才能加強中國共產黨的執政基礎，退就削弱中國共產黨的執政基礎。

對此，我提出“十二五”期間要解決兩個重大問題。第一，國有經濟是不是黨的執政基礎。第二，如何正確理解以公有制為主體。

2003 年在參加起草中共十六屆三中全會報告的時候，我就提出，如果將國有經濟定位為黨的執政基礎，有四種現象就不好解釋。第一，前蘇聯垮臺時，國有經濟一統天下，它為什么就沒有支撐蘇聯共產黨繼續執政、社會主義制度持續下去？第二，第二次世界大戰以后，發達資本主義國家中的國有經濟比重都比較高，基本上在30%-35%，也沒有人說他們是社會主義國家；第三，浙江的國有經濟投資很少，但恰恰是經濟發展比較快，人民較富裕，社會較穩定；第四，越南的國有經濟比重比我們低得多，但沒有人說越南不是社會主義。

我認為，中國共產黨的執政基礎不在于國有經濟比重的高低，而根本的是在于三個“民”：民心、民生和民意。得民心者得天下；為了得民心要把民生搞上去；民意，也就是老百姓必須有話語權、參與權、監督權，有尊嚴。有了這三“民”，共產黨執政的基礎就牢固多了。

改革攻堅必須打破壟斷

改革攻堅必須深化壟斷行業改革，打破行政性壟斷。必須下決心在石油、電力、電信、金融、鐵路等行業進一步深化改革，實行政企分開、政資分開、政事分開，完善機制，打破壟斷，加快構造有效競爭格局，加快壟斷行業建立現代企業制度的步伐。

推進壟斷企業股權多元化改革，允許非公有制經濟進入壟斷行業參與競爭。2005 和2010 年，國務院先后發布兩個非公經濟“36 條”，鼓勵支持和引導非公有制經濟發展，對于深化壟斷行業改革具有重要意義。兩個非公經濟“36 條”都規定允許民營資本進入壟斷行業和領域，允許進入公用事業和基礎設施領域，允許進入社會事業領域，允許進入金融服務業，允許進入國防科技工業建設領域；鼓勵非公有制經濟參與國有經濟結構調整和國有企業重組，為打破壟斷、引入競爭創造條件，為推進國有壟斷企業股權多元化提供契機。

堅持公開、公正原則，保證壟斷行業改革規范有序進行。不可否認，在以往的國有企業改制重組中確實存在一些問題，特別是政企不分、監管不力為個別政府主管部門、企業經營者和出資人進行暗箱操作提供了可乘之機，導致國有資產流失，使國有產權制度改革受到質疑。國有壟斷行業是特殊利益最為集中的領域之一，在股權多元化改革中勢必會出現突出的利益博弈問題。對此，最有效的辦法就是方案公開、程序公正、社會參與、媒體監督，“讓權力在陽光下運行”。

轉變政府職能，弱化政府對微觀經濟活動的干預。近年來，政府職能轉變取得了顯著進展。

但受長期計劃經濟體制和思維慣性的影響，在不少地方和部門，政府的直接干預依然滲透在微觀經濟活動的諸多方面，不僅包括壟斷行業的生產經營過程，甚至涉及已經市場化的競爭性行業。

這種行政權力的濫用，為腐敗行為提供了制度土壤，加劇了收入分配不公，影響了政府的公信力。

為了從根本上解決這一問題，必須加快行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。凡是市場主體有能力做好的事情都要交給市場主體去做，政府的主要職責是為市場主體創造公平競爭的環境。

加強立法，提高《反壟斷法》可操作性和執行透明度。應根據改革市場化的進程，修改我國的《反壟斷法》。通過修改《反壟斷法》，并制定行政法規、實施細則，不斷提高法律的可操作性，同時要強化反壟斷執法，統一反壟斷執法機構。

通過積極開展反壟斷法的實施，促進社會主義市場經濟的不斷完善。

(高尚全系中國經濟體制改革研究會名譽會長，著名經濟學家)