新時代地方政府重點項目謀劃思路研究

陳軍偉

2019年，黃河流域生態保護和高質量發展首次上升為重大國家戰略，與鄉村振興戰略一并成為新時代國家重大戰略部署。河南作為黃河文明的重要發源地、發展核心區，以及全國農業大省，這兩個戰略為其提供了難得的歷史機遇。對地方政府來講，需要審時度勢，緊緊圍繞戰略落地，以項目謀劃為突破口，全力打造新時代區域發展核心競爭力，實現新時代、新作為、新發展。

一、謀劃背景

（一）新時代國家戰略為區域發展提供了歷史機遇

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，首次提出黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。在河南召開此次會議，反映了習近平總書記對地處黃河流域中樞位置河南的重視，并且首次提出“流域高質量發展”，這是黨中央新時代高質量發展的區域實踐，具有歷史性的意義。黨的十九大提出鄉村振興戰略，目前已經進入到實質性推進階段，在城市建設達到一定水平的背景下，這是開啟農村地區投資消費新空間的全局性戰略部署。對河南大部分市縣來講，這兩大戰略的實施，不僅為新時代高質量發展提供了政策指引，也為新時代打造經濟社會發展農村新引擎提供了路徑指引。

（二）政策體系持續完善為區域發展提供了現實空間

隨著國家現代農業產業園和國家城鄉融合發展試驗區試點建設，鄉村振興戰略的政策體系正在逐步完善。在《農業農村部 財政部關于2018年批準創建國家現代農業產業園的通知》中，明確現代農業產業園是培育農村經濟發展新動能、促進農民持續穩定增收的重要載體，是新時期推進農業高質量發展、加快農業農村現代化的重大舉措，是實施鄉村振興戰略、引領驅動鄉村產業興旺的有力抓手。2019年12月，國家發展改革委等18部委下發《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，并公布《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，明確建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，走城鄉融合發展之路，是現代化建設的應有之義，包括許昌市在內的11個地區成為首批國家城鄉融合發展試驗區。盡管黃河流域生態保護和高質量發展規劃尚未發布，但是只有超前謀劃，積極行動，才能夠有效將機遇轉化為實際行動，將機遇牢牢掌握在自己手中。

（三）平臺公司的優化轉型為區域發展提供了堅強依靠

自改革開放以來，區域之間的競爭經歷了政策開放程度、城市化進程、企業發展規模、產業發展水平、創新發展能力等不同階段的優勢比拼，競爭主體也在政府、企業、產業之間進行轉換。以習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話為標志，國有企業在經濟社會中的作用被重新定位。國有企業作為經濟發展的主力軍和先鋒軍，對地方政府擁有的國有企業，能夠發揮統籌協調和執行戰略意圖的作用，國有企業是平臺公司。隨著平臺公司的優化轉型，以平臺公司為主體，以項目謀劃實施為中心，充分匯集各類要素資源和創新能力，推動政策層面、智庫資源、技術創新、要素資源等落地開花結果，為戰略實施提供強有力的支撐。

（四）科學謀劃實施項目為區域發展提供了有力抓手

戰略、政策、主體的依次明晰，發展愿景的實現最終聚焦到了項目上。科學謀劃項目，成為戰略意圖、政策落地、主體作用的集中表現。一方面，高質量謀劃項目作為新時代高質量發展的重點，需要綜合政策、產業、市場、技術、資金、模式、運營、評價等多個方面進行統籌考慮。另一方面，傳統的區域發展邏輯更多的關注基于自身資源條件的發展思路和政策差異，側重于以被動的形式吸引企業、資金和項目等資源要素，以此構建區域經濟比較優勢。進入新時代，當政策環境的差異縮小，以及由交通基礎設施建設和信息化的普及造成的區域發展條件的趨同，使得傳統初級階段的“招商引資”已經難以適應新的環境。基于區域發展的布局，主動謀劃項目，以項目為基礎進行招商引資已經成為推動經濟發展的大勢所趨。對地方政府來講，加快推動項目謀劃，將為新時代區域發展提供有力抓手。

（五）要素資源整合能力為區域發展提供了現實路徑

區域經濟發展的唯一評價標準是勞動生產率的提升，只有在此基礎上，國民產出和勞動者的收入才能夠同步增加。要實現生產率的提升，人才、技術、創新、政策、資本等要素整合能力就成為關鍵所在。從這個意義上，區域發展能力一定程度上就體現為要素資源整合能力。地方政府作為要素資源的提供者，承擔著要素資源環境優化的任務，在具體發展中，實際需要的是強大的要素資源整合平臺和載體，最佳的對象就是各類平臺公司。當區域發展的戰略、政策、主體、項目被進一步明確，以平臺公司為基礎，聯合產業要素、技術要素、智力資源、資本要素等多元主體，全方位構建和提升區域要素資源整合能力，為區域發展提供現實路徑選擇。

二、謀劃思路

堅持“戰略聚焦、優化平臺、要素整合、科學謀劃、創新推進”的思路，聚焦黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興兩大國家戰略，立足各地實際，進一步推動平臺公司優化轉型，加快各類要素資源廣泛整合，科學界定公司和項目邊界并開展項目謀劃，創新推進項目實施，率先打開黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興戰略實施局面，加快推動戰略機遇依次轉變為政策優勢、資源要素優勢、平臺和項目優勢，最終轉變為發展優勢，構建基于戰略、政策、主體、項目、要素五位一體項目謀劃實施格局，打造區域經濟社會發展新空間，為全域經濟社會高質量發展奠定堅實項目基礎。

（一）戰略聚焦

緊緊圍繞黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興等國家戰略，抓住歷史機遇，從戰略中找定位，從政策中找重點，從環境中找優勢，進一步明確區域發展戰略導向凝聚合力，率先構筑“戰略制勝”先發優勢，打造獨具區域特色的戰略先行區和試驗區。

（二）優化平臺

以戰略為導向，科學推動政府各類平臺公司轉型，根據發展需要整合設立平臺公司，強化平臺公司政府政策執行能力、項目謀劃能力和要素資源整合能力，推動平臺公司優化業務布局和發展重點，強化要素整合和協同實施，加快治理架構和創新體系，實現企業發展邊界和政府戰略相一致，為戰略愿景實現提供強有力支撐。

（三）要素整合

緊緊圍繞區域發展大局，以平臺公司為基礎，聯合各類產業資源、技術資源、智庫資源，積極構建基于“平臺政策資源-產業要素資源-技術創新資源-智庫智力資源”四個維度要素整合格局，率先形成“政策引領、產業帶動、創新驅動、智庫支撐”要素整合高地，有效支撐項目謀劃實施。

（四）科學謀劃

依據優化整合后平臺公司功能定位和發展戰略，以項目謀劃為抓手，同時兼顧長遠和近期利益，既著眼于規劃，謀劃一批長期支撐性項目，又著眼于發展實際，按照政府發展重點，謀劃一批支撐經濟社會發展的提升性項目，為經濟發展提供強有力的項目支撐。

（五）創新推進

堅持創新推進項目實施，充分發揮政府和社會資本合作（PPP）模式、特許經營、EPC等多種模式在項目實施中的運用，創新項目管理運營模式，推動項目聯合運營，依托政策創新解決項目實施中的資金問題，強化困難環境下創新謀劃實施高質量項目的能力。

三、謀劃目標

以“重塑坐標、大膽先行、科學推進、高質發展”為目標，緊緊抓住政策機遇，實現新時代區域新發展、新支撐、新優勢，著力打造黃河流域生態保護和高質量發展的先行區、鄉村振興戰略實踐示范樣板和區域性要素資源匯集示范區。

（一）黃河流域生態保護和高質量發展先行區

以生態環境保護、河道治理、水資源節約集約利用、高質量發展以及保護、傳承、弘揚黃河文化為重點，積極編制發展規劃，構建發展平臺，匯集各方資源，謀劃發展項目，積極推動建設黃河流域生態保護和高質量發展的先行區域，打造高質量發展先發優勢。

（二）鄉村振興戰略實踐示范樣板

以國家和河南省鄉村振興政策為導向，依托各地鄉村振興戰略規劃，優化支持鄉村振興平臺載體體系，推動平臺公司聚焦基礎設施建設，承接資金、統籌協調工程實施等重點領域，發揮項目投資主體、資金主體、承接主體、統籌主體、謀劃主體、改革媒介的職能，統籌、引進、謀劃、創新支持鄉村振興工程項目盡快落地，打造基于平臺公司創新實踐的鄉村振興典型實踐。

（三）區域性要素資源匯集示范區

充分發揮各地區位優勢和資源優勢，緊緊抓住黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興兩大國家戰略機遇，加快優化區域發展環境，推動平臺公司統籌各類資源，匯集國內外資本、人才、創新、技術等各類要素，協調推進城鄉融合協調發展，加快重點項目落地，打造全國要素資源匯集高地，形成區域高質量發展持久動力。

四、謀劃重點

（一）加強發展頂層設計

頂層設計的作用是統攬全局和協調各方，是區域性發展戰略的決策表達。面對國家戰略交匯形成的歷史機遇，立足各地發展實際，做好發展頂層設計，需要重點做好“1方案2優化3體系4抓手”。“1方案”即做好國家戰略各地實施方案，以方案明確戰略目標和重點，以方案凝聚合力，以方案統籌實施，以方案督導執行;“2優化”即做好政府營商環境優化和平臺公司職能優化，以營商環境構建戰略實施政策環境，以平臺公司匯集戰略實施要素環境，打造發展環境優勢;“3體系”即著力構建政策體系、資源體系、產業體系，完善支撐發展的各類優惠政策，強化資源要素整合，推動構建產業競爭力，牢牢掌握政策引導主導權、資源整合主動權、產業發展統籌權，推動戰略實施“一盤棋”，高效推動戰略愿景實現;“4抓手”即抓住先行試驗區建設、平臺公司優化、集體經濟發展、外部優勢資源，積極推動各地市申報戰略先行區、試驗區、示范區，構建戰略先發優勢，加快平臺公司優化，做大戰略執行和項目謀劃主體，探索集體經濟發展模式，打造鄉村振興發展載體，積極引進外部產業、技術、智庫資源，形成發展合力。

（二）科學界定發展邊界

以平臺公司和項目謀劃為核心，以明晰邊界突出發展重點，強化戰略執行力，加快戰略目標落地。一方面，以科學界定企業發展邊界為基礎，堅持平臺公司落實政府戰略意圖的職能定位，以服務政府決策和推動區域經濟社會發展為目標，以黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興戰略為政策指導，以統籌聯動政府資源和匯集經濟要素為重點，充分發揮平臺公司能動性，積極謀劃相關項目。另一方面，以有效界定項目邊界為重點，以生態環境治理、基礎設施建設、土地開發、城鄉產業開發等為重點，突出基礎設施、公共服務和農業產業類項目三類重點，以項目謀劃為出發點，全力做好項目前期可行性論證、實施方案以及融資方案設計等前期工作，以及根據項目情況，發揮第三方專業機構作用，做好項目建設管理運營工作，完善重點領域項目謀劃和實施機制，構建項目謀劃、項目儲備、項目實施、項目管理、項目運營、項目評價、項目推廣全過程項目謀劃鏈。以項目謀劃鏈為依據，推動項目謀劃科學、高效進行。

（三）聚焦項目謀劃重點

圍繞黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興等戰略，聚焦以下六類項目。

1.黃河流域生態保護項目

包括生態保護修復、水源地建設、水土保持和污染治理、黃河治理、水資源節約集約利用、現代農業、黃河文化保護傳承等項目。

2.基礎設施項目

包括城鄉交通、物流等基礎設施，如“四好城鄉路”、城鄉鐵路、配送中心等的建設;城鄉水利基礎設施，如生態型節水型灌區、大中型灌排泵站、城鄉水系連通和河塘清淤整治等項目;城鄉現代能源基礎設施，包括城鄉電網、天然氣、供暖等設施建設;城鄉信息化基礎設施，包括寬帶網絡和移動通信網絡、遠程教育、醫療等設施項目。

3.公共服務項目

包括城鄉教育、健康養老、社會保障、防災減災救災等項目，重點加強城鄉中小學校、農民大學、鄉村振興人才基地、養老院、福利院、防災中心等項目。

4.產業類項目

包括特色農業、休閑旅游、健康養老、商貿物流、農產品加工等投資類項目，還包括農業產業園、特色小鎮、田園綜合體等城鄉片區開發項目。

5.生態環境項目

包括污水處理、垃圾處理、廁所改建、生態治理等項目。

6.村莊改造項目

包括對各類村莊的改造，以及對貧困村的搬遷等項目。

（四）創新項目實施模式

圍繞投資、融資、運營、使用、監管五個階段，著力構建一體化項目實施模式，發揮平臺公司城市建設和資本運營經驗、集體經濟鄉村發展經驗，強化財政資金杠桿作用，提升鄉村項目、生態保護項目創新融資能力，平臺公司和集體經濟共同發力，財政資金、金融資本、社會資本、內生性資金共同支撐，項目投資、融資、運營、使用、監管五位一體化實施模式。

在投資方面，按照“項目分層、項目分類、項目分包”的原則，對項目充分進行打包組合，使公益性項目和收益性項目進行匹配，強化項目現金流互補，為項目融資奠定基礎;在融資方面，按照“先內后外、先直接后間接”的原則，強化以項目現金流為基礎的自身融資，提升項目股東融資份額和股權融資比例，合理安排項目建設時序，推動項目批次資金合理化調劑;在運營方面，按照“統籌負責、廣泛合作”的原則，在保障公司對項目管理的獨立性的基礎上，根據新項目情況適度引進外部專業機構參與項目管理運營，充分提高項目運營收益;在使用方面，按照“科學預測、健全機制”的原則，在項目前期科學預測項目收益，為項目實施提供基礎，在項目建成運營后，健全收費價格和收費管理等機制，切實保障項目收益符合預期;在監管方面，按照“嚴格監管、定期總結”的原則，強化對項目實施全過程的管理，尤其是涉及民生類公益性項目在招投標、建設運營等方面的監管力度，確保項目實施過程的透明。

（五）匯聚各方要素資源

以平臺公司政策資源、各類產業要素資源、科技資源、智庫資源為重點，打造基于“政策-要素-技術-智庫”四個維度的項目實施路徑。一是深度挖掘平臺公司政策資源優勢，以全面參與為導向，深度挖掘平臺公司政府資源優勢和政策執行優勢，推動平臺公司科學、有序、穩健、高效、全方位參與區域發展大局，實現平臺發展和政府戰略的完美結合。二是積極引入產業龍頭企業要素資源，積極發揮各類產業龍頭企業作用，積極推動企業發展服務區域戰略布局，積極延伸產業鏈條，推動鄉村產業體系建設，培養和引進產業高端人才，打造多元化、高質量鄉村產業發展體系。三是積極引進科研院所等機構科技資源，為地方政府項目謀劃提供技術支撐，提升項目實施創新能力，最大程度服務黃河流域生態保護和高質量發展、鄉村振興戰略。四是積極引進智庫機構智庫資源，發揮各類智庫機構在服務政府決策和項目評估咨詢方面積累的大量豐富經驗，為項目實施全過程提供科學支撐。

（六）打造區域發展競爭力

區域發展競爭力是區域發展能力的核心體現，對各地發展來講，需要著力戰略執行力、環境支撐力、創新推動力、要素匯聚力、項目謀劃力五個方面，以此打造發展優勢和發展能力。戰略執行力需要緊緊圍繞國家戰略，超前謀劃發展，科學布局先行探索;環境支撐力需要制定支撐戰略實施的政策體系，完善政務服務能力，提升發展包容度，提高統籌協調能力;創新推動力需要富于探索精神，有先行先試的積極性，提升發展趨勢的判斷力;要素匯聚力需要多方聯合各類產業要素、技術要素、智庫要素，提升要素支撐能力;項目謀劃能力需要明晰發展邊界，推動項目前期研究，提高項目實施能力。

（作者單位：河南省工程咨詢中心）