高效利用耕地助力全面小康

張艷琳

2020年是具有里程碑意義的一年，我國將全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標。農(nóng)村是全面建成小康社會的短板，全面建成小康社會的關鍵是讓農(nóng)民普遍富裕起來。農(nóng)民的收入主要靠耕地，耕地保護工作服務的主體是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，工作價值體現(xiàn)在要向耕地要產(chǎn)出、向耕地要效率、向耕地要效益，滿足基層農(nóng)民群眾的愿望和實際需求，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。

耕地利用基本情況

河南省總面積16.7萬平方千米（約為2.51億畝），其中，耕地面積1.22億畝，居全國第二位，占全省總面積約47.5%。河南省糧食種植面積常年穩(wěn)定在1.6億畝，其中，口糧田面積穩(wěn)定在9000萬畝以上，糧食產(chǎn)量連續(xù)3年超過1300億斤，占全國的1/10，居全國第2位。小麥產(chǎn)量700億斤以上，玉米產(chǎn)量470.28億斤，稻谷產(chǎn)量100.28億斤，用全國1/16的耕地生產(chǎn)了全國1/10的糧食、超過1/4的小麥，是全國僅有的5個糧食凈調(diào)出省份之一，每年向省外輸出原糧及制成品約600億斤。

據(jù)調(diào)查，河南省現(xiàn)有1.22億畝耕地中按照優(yōu)等（1～4）、高等（5～8）、中等（9～12）、低等（13～15）進行區(qū)分，其中，高等10479.26萬畝，占耕地總量的85.69%。雖然耕地質(zhì)量總體較好，但全省約3/4優(yōu)質(zhì)耕地集中于中東部平原及南陽盆地，而耕地后備資源僅余94.13萬畝，其中，可開墾未利用地93.18萬畝中主要包括草地81.58萬畝、內(nèi)陸灘涂10萬畝等，受生態(tài)保護影響，已禁止開發(fā)為耕地，耕地后備資源面臨枯竭，耕地“占補平衡”難以為繼，耕地保護形勢不容樂觀。

近年來，河南省通過土地整治，大力推動農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，耕地利用效率得到明顯增強，糧食產(chǎn)量、耕地產(chǎn)能持續(xù)增長，“十二五”以來，河南省累計投入960億元，建設高標準農(nóng)田6320萬畝，累計新增糧食生產(chǎn)能力189億斤。但是隨著黨中央國務院關于守牢耕地紅線，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，扎實實施鄉(xiāng)村振興等要求的相繼提出，河南省在耕地高效利用方面也暴露出諸多問題，現(xiàn)行政策措施已不能完全適應當前形勢，亟待進行調(diào)整。

耕地利用存在的問題

耕地經(jīng)營規(guī)模小，勞動生產(chǎn)率低。受人多地少等因素的影響，河南省耕地以分戶分散利用為主，戶均耕地僅6.5畝，具體到作物品種則戶均種植面積更小，最大宗的小麥戶均種植面積僅在5畝左右。耕地流轉(zhuǎn)雖然取得了一定進展，但總體上規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶比例仍很小。2019年，河南省土地流轉(zhuǎn)、土地托管面積分別為3946萬畝和2652萬畝，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶1844.68萬戶，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體僅28萬家，農(nóng)村居民人均可支配收入為1.38萬元，而人均消費支出為1.04萬元，單純進行農(nóng)業(yè)種植的人均年收益更低，經(jīng)營規(guī)模小，勞動生產(chǎn)率低，是種植業(yè)收入低的根本原因。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，畝均效益低。據(jù)調(diào)查，2018年，河南省農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比分別為37.8%、60%、2.2%，高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面積僅占全省耕地面積的9%，高效設施農(nóng)業(yè)不足，設施蔬菜僅占蔬菜面積的16%。2019年，全省糧食種植面積16102.5萬畝，占全國的9.25%。但從畝均收益來看，河南省主要農(nóng)產(chǎn)品西瓜約為4000元、黃瓜西紅柿約為2500元、花生約為1000元、小麥玉米約400元，從經(jīng)濟效益看，以糧為主的種植結(jié)構(gòu)經(jīng)濟效益較低。據(jù)測算，種3.9畝糧食相當于1畝露地蔬菜或水果收益，種9畝糧食相當于1畝大棚蔬菜收益。

亂占濫用耕地，優(yōu)質(zhì)耕地面積不斷減少。由于河南省地處中原，土地開發(fā)利用程度較高，建設占用的多為城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地，補充耕地多來自偏遠的自然條件較差的區(qū)域，耕作條件遠不如被占用的耕地，質(zhì)量也難以相提并論，耕地占用補充質(zhì)量不對等，客觀上形成“占優(yōu)補劣”。因生態(tài)退耕、自然災毀、農(nóng)民自發(fā)的在承包耕地上植樹等占用耕地的現(xiàn)象也比較嚴重。僅2018年，河南全省就減少耕地37.68萬畝，其中，因建設占用減少耕地33.21萬畝，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地3.59萬畝，其他原因占用耕地8804.25畝。

過度使用化肥農(nóng)藥，造成耕地污染。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中主要依靠農(nóng)藥、化肥來提高單產(chǎn)，但使用效率不高，并且這些有毒有害化學物品滲透到土壤中，會破壞土壤的結(jié)構(gòu)從而造成嚴重的土壤污染。我國基礎地力對糧食產(chǎn)量的貢獻率僅有50%左右，遠低于歐美國家的70%～80%。由于對耕地過度索取，近10多年，我國基礎地力貢獻率下降了5%。此外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、化工廠缺乏必要的環(huán)保意識和凈化設備，造成周邊河流、地下水、耕地污染，加之部分農(nóng)區(qū)節(jié)約集約用水意識不強、地下水超采等問題日趨突出，破壞了原有的土地生態(tài)環(huán)境，也影響著糧食安全。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，農(nóng)產(chǎn)品價格不合理，單純依靠土地的收益普遍較低，使得許多農(nóng)民轉(zhuǎn)而到城市務工。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年，全省小麥畝均收益414.34元，按照一年兩季收入來算，人均種糧收入約為2187.72元，僅占農(nóng)村居民人均可支配收入的14.39%。河南省現(xiàn)有農(nóng)村人口4638萬人，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)目前不足2000萬人，且大多是老人和婦女，多數(shù)種植小麥、玉米等傳統(tǒng)作物，種植效益普遍較低。隨著河南省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的繼續(xù)深入推進，農(nóng)村勞動力進一步轉(zhuǎn)移，由于土地流轉(zhuǎn)不暢、種糧效益低等原因，農(nóng)民種糧積極性進一步降低。

耕地基礎設施不足，制約耕地潛能發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，灌區(qū)內(nèi)糧食單產(chǎn)是非灌溉區(qū)糧食單產(chǎn)的1.56倍，水資源約束已成為河南省糧食生產(chǎn)最大的挑戰(zhàn)。河南是水資源嚴重短缺地區(qū)，人均水資源量僅為全國平均水平的1/5，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺問題日益突出，冬春連旱、旱澇急轉(zhuǎn)頻頻發(fā)生，特別是原來一些降雨豐沛的地區(qū)，也出現(xiàn)多年罕見的嚴重干旱和洪澇現(xiàn)象。農(nóng)田建設對全省耕地質(zhì)量等級的提升起到了關鍵性的作用，但當前河南省高標準農(nóng)田只占全省耕地的一半，且部分已建成項目標準不高，如缺乏必要的田間道路及農(nóng)田水利設施等，即使前些年建成的高標準農(nóng)田也有一部分因管護不力等原因而需要進一步提升，在一定程度上制約著耕地生產(chǎn)潛力的發(fā)揮。

耕地高效利用的措施建議

習近平總書記在河南考察調(diào)研時指出，糧食安全、“三農(nóng)”工作是一切工作的重要之基，河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口比重大，“三農(nóng)”工作任務繁重，糧食生產(chǎn)這個優(yōu)勢、這張“王牌”任何時候都不能丟。2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情帶來的全球糧食安全問題，更加凸顯了耕地保護的重大意義，扛穩(wěn)糧食安全責任要靠耕地，要靠提高耕地產(chǎn)出效率。

機構(gòu)改革職能整合之后，土地資源管理仍然是自然資源部門最基本的職責，耕地保護更是自然資源部門的核心任務。要實現(xiàn)耕地高效利用，自然資源系統(tǒng)必須堅持底線思維，強化紅線意識，從行政、經(jīng)濟、技術、法律等方面打好“四張牌”，強化耕地保護和監(jiān)督管理，探索農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展新路子，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動實現(xiàn)全面小康提供有力保障。

嚴守耕地紅線，打好“制度創(chuàng)新牌”。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格實施永久基本農(nóng)田特殊保護，全面評估各地貫徹中央保護耕地政策成效，強化耕地保護責任目標考核結(jié)果運用，進一步壓實各級政府耕地保護主體責任，構(gòu)建以耕地保護為首要任務的土地管理工作格局。通過國土三調(diào)全面摸清農(nóng)村建設用地底數(shù)，在城鎮(zhèn)化大背景下綜合分析農(nóng)村建設用地以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)用地需求，推算可轉(zhuǎn)換的耕地資源數(shù)據(jù)，在此基礎上，結(jié)合農(nóng)村新居建設和危舊房改造等，依據(jù)現(xiàn)階段土地管理要求和城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，積極開展增減掛鉤試點，作為補充耕地的主渠道。加強耕地利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測體系建設，建立耕地利用動態(tài)巡查制度，準確掌握耕地利用情況，及時發(fā)現(xiàn)和制止粗放用地、拋荒撂荒耕地行為。探索實行耕地輪作休耕制度試點，科學合理安排耕地休耕，實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用。

堅持因地制宜，打好“用途管制牌”。按照“宜耕則耕、宜建則建、宜牧則牧、宜林則林、宜濕則濕、宜草則草”原則，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制紅線，既要為城市建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展留出必要空間，又要堅決防止借鄉(xiāng)村振興之名，把耕地非農(nóng)化。規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，嚴格落實“一戶一宅”制度，穩(wěn)妥有序推進宅基地制度改革，加大對城鄉(xiāng)建設用地集約節(jié)約引導，建立健全節(jié)約集約用地評價機制，積極盤活城鄉(xiāng)存量建設用地，以更少的耕地資源支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展。對重度污染耕地，實施生態(tài)退耕，還林還草，通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，將污染耕地逐步退出耕地保護范圍。大力支持交通廊道建設，在交通干道兩側(cè)合理區(qū)域內(nèi)植樹造林，采取灌木與喬木搭配種植，減少機動車尾氣對耕地造成的污染。在不破壞耕作層、不改變耕地性質(zhì)的前提下，鼓勵耕地經(jīng)營者根據(jù)市場需求調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，探索適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的土地流轉(zhuǎn)模式，發(fā)展適應市場需求的高效農(nóng)作物生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品有效供給和農(nóng)業(yè)種植效益。利用山區(qū)、丘陵、未利用地等，大力支持發(fā)展林果業(yè)，建設生態(tài)防護林，推廣農(nóng)林間作和農(nóng)果間作，充分發(fā)揮其生態(tài)防護效應，著力打造一批具有規(guī)模效應的示范基地，結(jié)合高效農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)，適度增加農(nóng)副產(chǎn)品加工等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，提升果品附加值，實現(xiàn)特色林果業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進農(nóng)民增收，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

強化數(shù)質(zhì)并重，打好“提質(zhì)增效牌”。按照“數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高和生態(tài)更優(yōu)化”的要求，大力支持高標準農(nóng)田建設，積極推進全域土地綜合整治，完善工程技術標準，加強農(nóng)田基礎設施配套，高標準設計，高標準施工，全面提高耕地數(shù)量和質(zhì)量。以高標準農(nóng)田建設和全域土地綜合整治為補充耕地主要途徑，進一步明晰新增耕地核實認定要求，打通高標準農(nóng)田建設新增耕地渠道，嚴格新增耕地入庫管理，強化新增耕地后續(xù)監(jiān)管，完善儲備補充耕地核查，堅決剔除不真不實的補充耕地，建立干凈、可靠的補充耕地儲備庫，確保新增耕地真實準確、合理利用，實現(xiàn)增減掛鉤拆舊區(qū)復耕、高標準農(nóng)田建設新增耕地入庫、全域土地綜合整治“互聯(lián)互通”，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一入庫、統(tǒng)一使用。利用供地前置手段，剝離可利用的耕作層表土，推行“移土培肥”，提高新增耕地質(zhì)量，加強綜合整治項目后期管護，在中低產(chǎn)田增施有機肥料，進一步改良土壤，提高耕地復種指數(shù)，擴大經(jīng)濟作物種植比例，適當調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，大力支持設施農(nóng)業(yè)用地，不斷提高耕地的利用率與產(chǎn)出率，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

實行獎勵激勵，打好“調(diào)節(jié)控制牌”。積極發(fā)揮政府的引導作用和市場資源配置的決定性作用，利用好經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，建立耕地保護利益調(diào)節(jié)機制，讓保護耕地的地方“不吃虧”，讓保護耕地的集體和農(nóng)民“得實惠”。建立耕地保護補償激勵機制，從種植規(guī)模、糧食產(chǎn)量質(zhì)量、人員素質(zhì)以及耕地的利用率和承載率等方面，綜合評定耕地保護成效，結(jié)合耕地保護責任目標考核結(jié)果，對承擔耕地保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補，通過補貼降低耕地的生產(chǎn)成本，提高基層政府和農(nóng)民保護耕地的積極性。開展耕地利用質(zhì)量評價，推進用地和養(yǎng)地相結(jié)合，鼓勵耕地經(jīng)營者增加改善地力投入，提高耕地產(chǎn)能。發(fā)揮財政資金撬動效應，引導鼓勵金融資金和工商資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置，改善農(nóng)村金融服務，加快農(nóng)村金融組織、產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，落實和完善涉農(nóng)貸款優(yōu)惠獎勵政策。加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民，引導扶持農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社開展適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵支持農(nóng)村能人、院校畢業(yè)生、農(nóng)業(yè)科技人員、外出務工經(jīng)商成功農(nóng)民成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)成為令人向往的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)、農(nóng)村成為推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的強大驅(qū)動力。（作者單位：河南省自然資源廳）