審判中心視角下的行政訴訟制度構(gòu)造

于立深

(東南大學(xué) 法學(xué)院 江蘇南京 211189)

一、以審判為中心的行政訴訟制度構(gòu)造之研究意義

(一)超越“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革

2014年10月23日，中共中央通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，要求“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。”2016年6月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。2016年7月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》(法發(fā)〔2016〕18號)。2017年2月17日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》(法發(fā)〔2017〕5號)。2017年6月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》(法發(fā)〔2017〕15號)。這些政策文件凸顯了三個特點(diǎn)，一是它們不是一般的司法政策，而是事關(guān)國家行政權(quán)力和司法權(quán)力在訴訟過程中合理分工和配置的政法政策。二是“以審判為中心”的政法政策主要以刑事訴訟制度改革為主，但并沒有否認(rèn)民事訴訟和行政訴訟也可進(jìn)行“以審判為中心”的改革。最高人民法院“建立以審判為中心的訴訟制度”的司法改革目標(biāo)中至少涵蓋了“完善民事訴訟證明規(guī)則”和行政訴訟中“查封、扣押、凍結(jié)和處理涉案財(cái)物的司法程序”的內(nèi)容。(1)參見最高人民法院：《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(法發(fā)〔2015〕3號)。三是“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革突出了對人權(quán)司法保障的制度構(gòu)建，(2)參見最高人民法院編：《中國法院的司法改革(2013—2018)》，人民法院出版社2019年版，第20-21頁。此種政策導(dǎo)向顯然與刑訊逼供、非法取證等違法行為引發(fā)的特別社會關(guān)切相關(guān)。

評估“以審判為中心”的政法政策適用對象是否局限于刑事訴訟制度改革，是否涵蓋民事訴訟、行政訴訟制度改革，是本文研究的前提之一。眾所周知，刑事訴訟制度在偵查、起訴和審判職能關(guān)系上具有特殊性，“以審判為中心”的政法政策要求偵查、起訴活動應(yīng)當(dāng)面向?qū)徟小⒎膶徟幸螅瑫r發(fā)揮審判在認(rèn)定事實(shí)、適用法律上的決定性作用。由是，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“以審判為中心”是一個刑事訴訟命題，因?yàn)樵诿袷禄蛐姓V訟中，審判中心地位是不言而喻的。“以審判為中心”是一個訴訟關(guān)系命題，是偵查、起訴和審判三者關(guān)系的描述和界定。(3)參見龍宗智：《“以審判為中心”的改革及其限度》，載《中外法學(xué)》2015年第4期。

“以審判為中心”的政法政策，之所以容易被簡化為“公檢法”三方及辯護(hù)律師這四者之間的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系，與刑事訴訟中國家司法權(quán)力在組織結(jié)構(gòu)、程序運(yùn)作和法律效力上的特殊性密切關(guān)聯(lián)。“以審判為中心”的訴訟制度通常處理兩種關(guān)系，其一是訴訟管理關(guān)系。基于司法效率的考量，起訴、偵查、審判三個機(jī)關(guān)作為三種司法主體應(yīng)當(dāng)彼此保持連續(xù)高效的司法管理關(guān)系。其二是訴訟當(dāng)事人關(guān)系。基于司法公正的考量，在事實(shí)認(rèn)定、證明活動上，應(yīng)保障不同訴訟主體的權(quán)利義務(wù)合理配置與享有。

“以審判為中心”的政法政策，本質(zhì)上是對司法權(quán)力在國家組織結(jié)構(gòu)和程序上的反思，要求重新認(rèn)識各個司法主體及其司法權(quán)力的角色和功能，它們不是簡單的上下層級的科層制的權(quán)力等級關(guān)系，即權(quán)力大小或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。從權(quán)利能力視角分析，每一種司法主體的司法權(quán)力都具有片面性和不完全性，需要通過組織合作，共同運(yùn)用司法權(quán)力來完成訴訟任務(wù)。每種司法權(quán)力都是一種對事權(quán)力，在各自領(lǐng)域里保持著終局性的司法決定效力。但是，司法權(quán)力在不同司法主體之間具有權(quán)力分工和法律監(jiān)督關(guān)系的特征，為了保障司法公正和司法效率，就需要建立起以法院審判為中心的訴訟制度結(jié)構(gòu)。如果司法主體將自己的司法權(quán)力曲解為權(quán)力的大小高低，資源掌控的多少，那就背離了司法組織和程序制度設(shè)計(jì)的初始目的，司法權(quán)力就可能變成部門利益和個人利益的私器。“以審判為中心”的政法政策為我們確立了全面檢討司法權(quán)力和訴訟制度構(gòu)造關(guān)系的契機(jī)，力圖使司法權(quán)力回歸其本質(zhì)功能。

并非像刑事訴訟法學(xué)者所說的“所有民事和行政案件的處理從來都是人民法院一家的工作，一直都是以審判為中心”的那樣，(4)參見謝佑平：《論以審判為中心的訴訟制度改革——以訴訟職能為視角》，載《政法論叢》2016年第5期。我國行政訴訟制度運(yùn)行相當(dāng)復(fù)雜，司法權(quán)力并非完全在法院的有效掌控之下。因此，以司法權(quán)力合理功能為基礎(chǔ)的“以審判為中心”的政法政策，同樣適用于行政訴訟制度改革之需。無論是行政訴訟立案、當(dāng)事人、行政首長應(yīng)訴、集中或跨區(qū)劃管轄制度等，無不指向行政訴訟結(jié)構(gòu)關(guān)系中權(quán)力的特殊性。行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人，在訴訟過程中可能交織著行政特權(quán)、地方利益、私利等問題。與此同時，不斷強(qiáng)化并且可能被不當(dāng)運(yùn)用的“多元化糾紛解決機(jī)制”，也在行政權(quán)力之外經(jīng)由其他社會組織及其權(quán)力不斷沖蝕著法院司法權(quán)在行政訴訟中的合法合理運(yùn)用。可見，以法院獨(dú)立審判為核心，突出行政訴訟程序中法院的優(yōu)位角色即強(qiáng)調(diào)法院對行政機(jī)關(guān)當(dāng)事人的優(yōu)位，訴訟實(shí)踐意義更大。

概言之，“以審判為中心”的政法政策，本質(zhì)在于通過法院獨(dú)立審判和庭審核心制度，來發(fā)揮法院在行政爭議解決和法益保護(hù)上的制度能力和司法能力。雖然行政案件不需要過多地考慮公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入問題，但是行政訴訟中無疑存在著行政權(quán)力與司法權(quán)力的平衡問題，行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力則影響了法院獨(dú)立審判。行政訴訟制度的核心構(gòu)造是司法權(quán)力與行政權(quán)力的妥當(dāng)關(guān)系，二者的權(quán)力關(guān)系所涉及的訴訟矛盾并不比刑事訴訟中偵查、起訴、辯護(hù)和審判之間的關(guān)系更簡單。因此，相比刑事訴訟，推進(jìn)“以審判為中心”的行政訴訟制度改革也具有別樣意義，這是由特殊的行政訴訟實(shí)踐關(guān)系和內(nèi)容決定的。

(二)行政訴訟實(shí)踐情況的基層調(diào)查

為了解我國“以審判為中心”的行政訴訟實(shí)踐情況，筆者與研究生們在國內(nèi)展開了系列調(diào)研活動。自2017年6月以來，間斷性地分別走訪和了解了東北地區(qū)的黑龍江省高級人民法院、哈爾濱市中級人民法院、吉林省高級人民法院、長春市中級人民法院、遼寧省高級人民法院、沈陽市中級人民法院、沈陽市和平區(qū)人民法院、大連市中級人民法院、大連市沙河口區(qū)人民法院、本溪市中級人民法院以及最高人民法院第二巡回法庭的行政訴訟情況；“長三角洲地區(qū)”的上海浦東新區(qū)人民法院、奉賢區(qū)人民法院、杭州市余杭區(qū)人民法院、南京市中級人民法院、最高人民法院第三巡回法庭以及深圳市中級人民法院、深圳市鹽田區(qū)人民法院的行政訴訟狀況；山東省所轄的濟(jì)南市中級人民法院、青島市中級人民法院、威海市中級人民法院、煙臺市中級人民法院以及上述四座城市中的15個市轄區(qū)基層法院的行政訴訟情況。司法調(diào)研內(nèi)容覆蓋了行政爭議的立案和受理、當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、行政訴訟管轄以及辯論原則、證據(jù)制度在庭審過程中的運(yùn)行情況等。

通過現(xiàn)場或媒介訪談、問卷調(diào)查以及對法院工作報(bào)告、司法白皮書及其政策、新聞信息的查閱，筆者較直觀地了解了人民法院(巡回法庭)在行政訴訟過程中推進(jìn)以審判(庭審)為中心的訴訟活動的狀況，希望藉此能夠反映并概括出行政訴訟實(shí)踐中真實(shí)問題。在行政訴訟活動中，“以審判為中心”首先展示的問題是：(1)是否能以法院為中心即以司法為中心；(2)是否能以庭審為中心，即現(xiàn)代司法所要求的辯論過程和證據(jù)證明過程能否被貫徹。行政訴訟法上的“審判中心”既包括司法中心又包括庭審中心，前者具有司法組織法的意義，后者具有司法程序法意義。“庭審實(shí)質(zhì)化”則在于防止審判流于形式，即現(xiàn)代司法過程的虛化。

(三)行政訴訟實(shí)踐“以審判為中心”的學(xué)術(shù)研究意義

“以審判為中心”的訴訟制度改革，“是一場未完成的討論，也是一場未完成的改革”。(5)顧永忠：《一場未完成的討論：關(guān)于“以審判為中心”的幾個問題》，載《法治研究》2020年第1期。“以審判為中心”的訴訟問題學(xué)術(shù)研究主要集中于刑事訴訟方面的著述，民事訴訟與行政訴訟研究者對此政法政策關(guān)注甚微，少有論文討論以審判為中心的行政訴訟制度改革問題。(6)只檢索到較少的行政訴訟法方向的論文。例如，葛先園：《論我國新行政訴訟法的審判中心主義》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第5期。作者主張?jiān)趯徟兄行闹髁x旨趣下，優(yōu)化審判權(quán)、原告訴權(quán)、行政權(quán)的“網(wǎng)狀法權(quán)結(jié)構(gòu)”，樹立審判權(quán)的權(quán)威和公信力，改造行政訴訟證據(jù)制度，實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，保障原告的合法權(quán)益和基本人權(quán)。筆者認(rèn)為，“以審判為中心”的政法政策將重構(gòu)行政訴訟制度的組織關(guān)系和程序關(guān)系，這恰是本文思考的核心所在。

《行政訴訟法》在1989年制定后，歷經(jīng)2014年和2017年兩次修改，并不斷以司法解釋作為制度補(bǔ)充。其塑造的行政訴訟過程能否貫徹依法審判精神，關(guān)鍵是看有多少行政爭議能夠?qū)嶋H進(jìn)入行政訴訟程序，行政機(jī)關(guān)作為被告一方能否積極參與訴訟程序，因?yàn)槿狈﹃P(guān)鍵當(dāng)事人的訴訟程序不能有效地展開。如果行政機(jī)關(guān)不出庭，或者不派政府代理律師，復(fù)雜的行政法律關(guān)系和事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)無異于書面審理或者不開庭審理，達(dá)不到訴訟上辯論要求和定紛止?fàn)幍墓δ堋Ｔ诜ㄍ徖砩希姓V訟尤其易受到行政權(quán)力和地方保護(hù)主義的干預(yù)，遂導(dǎo)致行政訴訟中法院與行政機(jī)關(guān)的私下接觸和妥協(xié)，影響了司法公正和審判正常活動。另外，行政機(jī)關(guān)如果在開庭時不提供證據(jù)，放任案件審判，那證據(jù)證明過程就無法展開，既影響公共利益，也不利于對相對當(dāng)事人普法，不利于尊重司法和法治觀念的形成。

行政訴訟作為“實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)平衡的法律手段”(7)羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)》，載《中國法學(xué)》1993年第1期。，在實(shí)踐中因?yàn)樾姓?quán)力與司法權(quán)力之間的錯位關(guān)系，導(dǎo)致相對人與行政主體不能在訴訟法關(guān)系上平等，法院無法作為居中裁判者保護(hù)法益和解決行政爭議。這種行政訴訟實(shí)踐中的“行政中心主義”，導(dǎo)致了法院司法權(quán)旁落和庭審形式化，造成了司法對行政的屈從，無法真正落實(shí)行政訴訟制度的原初功能。理解“以審判為中心”的政法政策，超越刑事審判為中心的訴訟制度改革，包容以審判(庭審)為中心的行政訴訟制度改革，這樣的學(xué)術(shù)研究和制度建構(gòu)更能在戰(zhàn)略上全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家，才能進(jìn)一步深化司法與行政關(guān)系的良性互動，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

二、行政訴訟解紛和法益保護(hù)的司法制度能力

(一)行政訴訟司法準(zhǔn)入的復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)

在《行政訴訟法》設(shè)立和實(shí)施過程中，行政訴訟的受案范圍和當(dāng)事人資格，是特殊的行政訴訟法問題。哪些和多少行政爭議被法院受理，既反映出司法積極主義對涉法糾紛的回應(yīng)程度，也反映出公民和組織的實(shí)體性和程序性法益受到司法保護(hù)的程度。因此，司法準(zhǔn)入的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，才是推進(jìn)以審判為中心的行政訴訟制度改革的首要內(nèi)容。

縱觀1989年初訂和2014年新訂《行政訴訟法》及其司法解釋，我國不斷擴(kuò)張行政訴訟的受案范圍，同時通過原被告資格標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大了準(zhǔn)予起訴和受理的機(jī)會。例如，如果足球(運(yùn)動)協(xié)會不是一個行政主體，那么受其處罰的企事業(yè)或者個人法益就不能進(jìn)入行政訴訟保護(hù)范圍。如果“三好學(xué)生”或“勞動模范”資格授予屬于內(nèi)部行政行為或者僅僅是公務(wù)員人事管理行為，也將被排除司法保護(hù)。在實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)很多奇特的當(dāng)事人申請或訪民訴求，很多屬于內(nèi)部行政行為，或者微小的實(shí)體或程序性的訴求，經(jīng)常導(dǎo)致無法立案受理。近年來，我國不斷引用德國的主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論，來重新調(diào)整對行政相對人或利害關(guān)系人的法益保護(hù)(8)代表性論文參見，王天華：《主觀公權(quán)利的觀念與保護(hù)規(guī)范理論的構(gòu)造〉，載《政法論壇》2020年第1期；朱芒：《行政訴訟中的保護(hù)規(guī)范說》，載《法律適用》2019年第16期；趙宏：《主觀公權(quán)利的歷史嬗變與當(dāng)代價值》，載《中外法學(xué)》2019年第3期；趙宏：《保護(hù)規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學(xué)家》2019年第2期；趙宏：《原告資格從“不利影響”到“主觀公權(quán)利”的轉(zhuǎn)向與影響》，載《交大法學(xué)》2019年第2期；蔣紅珍：《面向“知情權(quán)”的主觀權(quán)利客觀化體系建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2019年第4期，等等。，這是對爛訟或纏訟現(xiàn)象的一種回應(yīng)。最高人民法院在一系列案件中頻繁引用反射利益、主觀權(quán)利、保護(hù)規(guī)范理論，大有構(gòu)成指導(dǎo)性案例的趨勢(9)參見“劉廣明與張家港市人民政府案”，[2017]最高法行申169號；“李百勤訴鄭州市二七區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)案”，[2018]最高法行申2975號；“聯(lián)立公司訴東城區(qū)政府行政復(fù)議案”，(2019)最高法行申293號。，預(yù)示著司法準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)被重整和嚴(yán)謹(jǐn)化。

究竟什么樣的行政案件進(jìn)入了行政審判程序？什么樣的法益和誰的法益訴求得到了行政訴訟保護(hù)？我們建立了怎樣的標(biāo)準(zhǔn)？概括說來，是以起訴條件為中心的復(fù)合性司法準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。準(zhǔn)入的內(nèi)容不僅僅包括受案范圍，同時包括了行政訴訟目的、行政行為類型和性質(zhì)、原被告資格、法院管轄權(quán)、訴訟前置程序或程序銜接要求、起訴期限等規(guī)定。其中受案范圍和原被告資格制度是關(guān)鍵。我國行政訴訟司法準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)表面上是一個個積極條件，即起訴條件、行政行為、當(dāng)事人資格等。但是綜合分析，它們卻又構(gòu)成了相互勾連的一個個否決性條件。

2014年新訂《行政訴訟法》的立法目的，包括賦予法院通過行政訴訟解決行政爭議，以及保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。究其實(shí)質(zhì)，行政訴訟司法準(zhǔn)入的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)可被分解為兩個：

其一，是當(dāng)事人資格的利益標(biāo)準(zhǔn)。這條標(biāo)準(zhǔn)的演繹路線是：《行政訴訟法》及其司法解釋使用了合法權(quán)益、(法律上的)利害關(guān)系與權(quán)利義務(wù)等三個關(guān)鍵術(shù)語，三者本質(zhì)是一致的。由于我國缺乏權(quán)利與利益、權(quán)利與特權(quán)、法律上利益與反射利益、法定利益與信賴?yán)婕拔磥眍A(yù)期利益、主觀權(quán)利和客觀法利益的嚴(yán)格概念細(xì)分和法律制度區(qū)隔，致使行政訴訟法將更廣泛的“訴之利益”作為當(dāng)事人資格的基礎(chǔ)，以至于產(chǎn)生虛假訴訟或爛訟。“陸紅霞案”被視為典型的濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)、超越權(quán)利行使界限的惡意訴訟行為，(10)參見“陸紅霞與南通市發(fā)展和改革委員會二審行政裁定書”，江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書，[2015]通中行終字第00131號。促成法官和學(xué)者將禁止權(quán)利濫用原則引入信息公開法律制度，行政訴訟法學(xué)開啟了法益訴訟保護(hù)原理的新思考。

其二，是受案范圍的“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)。行政受案范圍是用“行政爭議”和“行政行為”兩個立法術(shù)語表達(dá)的。結(jié)合司法解釋(11)參見最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)，第1條第(六)項(xiàng)規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)，第1條第(十)項(xiàng)規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。和透過大量案例可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟受案范圍的顯性標(biāo)準(zhǔn)是“行政行為”，隱性標(biāo)準(zhǔn)是“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”。我國行政訴訟受案范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是從行為標(biāo)準(zhǔn)到合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)再到“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)。“權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響”作為受案范圍的新標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是中國行政訴訟獨(dú)特的制度，從橫向和縱向上拓展了受案范圍，擴(kuò)張了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，提升了對法益的救濟(jì)。(12)參見于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第6期。

綜合而言，行政訴訟司法準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)就是“法益”，其內(nèi)容覆蓋了各種福利和新財(cái)產(chǎn)、信賴?yán)妗⒎瓷淅婧凸娴葍?nèi)容。法益是受到特定時代的主流價值觀、實(shí)在法或者某種法律權(quán)威機(jī)構(gòu)及其規(guī)范予以保障的價值物，其范圍從精神層面到物質(zhì)層面、從現(xiàn)實(shí)世界到虛擬的智能數(shù)據(jù)世界、從積極利益到消極利益，都可能存在訴訟上的利益主張。

需要注意的行政訴訟制度變遷史實(shí)是，在20世紀(jì)60年代，德國行政訴訟制度所代表的受案范圍不再是“行政行為”，而是行政爭議，即《德國行政法院法》第40條規(guī)定的“非憲法性質(zhì)的公法爭議”。在亞洲地區(qū)，長久以來是以“違法行政處分”作為行政訴訟受案范圍。進(jìn)入20世紀(jì)末，我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”將“公法上之爭議”作為受案范圍。日本和韓國則通過訴訟類型制度，將違法處分、公權(quán)力行使侵害國民權(quán)益、公法上的權(quán)利關(guān)系或法適用上的爭議，一并作為行政訴訟的受案范圍。

大致說來，世界各國基本建立起了行政爭議和法益作為行政訴訟司法準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)。有法律或法理上依據(jù)的涉及行政行為的法益，都概括納入了司法保護(hù)，由此消解了行政行為分類識別上的困難。并且，各種權(quán)利、法律的利益都將得到有效司法保護(hù)，如公務(wù)員法上的利益、學(xué)校、行業(yè)協(xié)會管理等特別權(quán)力關(guān)系上的利益、程序權(quán)利等等。行政訴訟法的本質(zhì)是對法律關(guān)系糾紛的管轄和處理，即類似于《民事訴訟法》受理因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系而提起的糾紛。“行政行為”只是引起行政法律關(guān)系即權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動的法律事實(shí)，法益才是行政法上實(shí)體請求權(quán)的基礎(chǔ)。行政訴訟法上的訴權(quán)，只是實(shí)體請求權(quán)的投射。我國行政訴訟受案范圍仍然以“行政行為”作為固定不變的基石，仍然沒有轉(zhuǎn)向“行政法律關(guān)系”，仍然沒有跳出近代行政訴訟制度確立的“行政行為”的路徑，有制度落伍之嫌。

(二)行政訴訟司法能力與司法制度能力的正向關(guān)系

“制度能力”常用于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)研究領(lǐng)域，是指特定制度實(shí)現(xiàn)既定任務(wù)的實(shí)際水平。(13)參見趙丹：《轉(zhuǎn)型國家憲法審查制度能力的理論建構(gòu)》，載《行政法論叢》2017年第2期。司法制度能力，表征了法院通過司法組織、實(shí)體和程序性法律規(guī)則達(dá)到解決糾紛和保護(hù)法益的現(xiàn)實(shí)力量。越是良法善治，則越有調(diào)整或統(tǒng)御訴訟法律關(guān)系的制度能力。司法能力，即法院解決行政爭議、保護(hù)法益的力量。司法能力不是指法院的工作業(yè)務(wù)上的認(rèn)識論能力，而是指對行政糾紛進(jìn)行司法審查的作為能力。法院的司法能力通常概括為三點(diǎn)：法院是否能公正；是否能為利害關(guān)系人提供實(shí)質(zhì)性的聽證機(jī)會；在裁判過程中，是否能夠?qū)⒎梢?guī)則適用于事實(shí)認(rèn)定和舉證證明活動之中。(14)參見Ralph Cavanagh, Austin Sarat, Thinking about Courts: Toward and Beyond a Jurisprudence of Judicial Competence，Law & Society Review, Vol.14, No.2.,1980,p.378.

在制度能力有限且受司法節(jié)制主義理念拘束的情況下，我國法院在行政訴訟司法準(zhǔn)入上仍展示了較積極能動的司法力量。筆者經(jīng)過系列調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2015年以來，不僅行政訴訟一審收案數(shù)量趨于穩(wěn)定增加，而且不斷有新的案例類型在增加。征收征用、強(qiáng)制拆除、行政處罰、履行法定職責(zé)和行政登記案件雖然依然排在收案前列，但占比有所下降。行政給付和社會管理糾紛案件數(shù)量呈上升趨勢。在新《行政訴訟法》實(shí)施背景下，出現(xiàn)了行政協(xié)議、代履行決定、網(wǎng)約車違法查處、法律援助決定、非營業(yè)性客車額度拍賣管理等新類型案件，以及一并解決民事爭議、一并審查規(guī)范性文件等新行政訴訟處理問題。同時，法院也開始積極面對惡意訴訟和虛假訴訟等新問題。

法院的司法能力受限于司法組織結(jié)構(gòu)和司法規(guī)范。(15)參見Andrew B. Coan, Judicial Capacity and the Substance of Constitutional Law, The Yale Law Journal ，vol.122,2012,p.422.收案或案件受理只是表征法院司法能力的一個維度，其數(shù)量主要取決于受案范圍和當(dāng)事人資格司法準(zhǔn)入制度的合理性。檢索和分析1983-2018年間的行政訴訟收案數(shù)量，可以管窺我國法院的司法能力與制度能力呈現(xiàn)出正比例關(guān)系。某年度案件數(shù)量的急劇增長，與司法制度建立和健全的外在推動力強(qiáng)弱有關(guān)。下列表格中的人民法院審理行政一審案件收案數(shù)據(jù)(16)數(shù)據(jù)源于國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，參見http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，最后訪問日期：2020年1月30日。，在特定時期內(nèi)出現(xiàn)了節(jié)點(diǎn)變化。每次凸起的收案數(shù)據(jù)都與行政訴訟制度變遷密切相關(guān)，越是強(qiáng)有力的司法制度的增修，越可能刺激收案數(shù)量的增長。這些司法制度包括審判組織改革、司法解釋、行政訴訟立法、典型案例、指導(dǎo)性案例、法院工作報(bào)告和司法政策發(fā)布，等等。

表1:人民法院審理行政一審案件收案數(shù)(1983-1988年，單位件)

表1反映了《行政訴訟法》制定和通過以前的行政訴訟狀況。1983年的行政訴訟收案雖然很少，但卻非常重要。彼時的行政案件受理是依據(jù)1982年《民事訴訟法(試行)》第3條“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”之條款進(jìn)行的。此外，1983年3月19日最高人民法院《關(guān)于人民法院能否受理當(dāng)事人因不服工商行政管理部門的行政處罰而提起的訴訟的批復(fù)》([83]法研字第8號)也起到積極的司法制度作用。1987年的節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)比1986年收案數(shù)量有急劇飛升。最高人民法院于1987年1月14日發(fā)布了《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，行政審判機(jī)構(gòu)開始在全國范圍內(nèi)設(shè)立，無疑刺激了行政訴訟的發(fā)展。

表2：人民法院審理行政一審案件收案數(shù)(1989-1998年，單位件)

表2反映出《行政訴訟法》實(shí)施的“黃金十年”盛況。1991年的節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)，與《行政訴訟法》于1989年4月4日頒布、1990年10年1日實(shí)施，以及最高人民法院于1991年6月1日發(fā)布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》的通知》(法[1991]19號)之間，有緊密關(guān)聯(lián)。在1993-1999年間，我國通過深化改革和憲法修正案逐漸確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，提出了依法治國和建設(shè)法治國家戰(zhàn)略，為行政訴訟發(fā)展提供了有利的宏觀制度環(huán)境。

表3：人民法院審理行政一審案件收案數(shù)(1999-2008年，單位件)

表3反映出行政訴訟收案數(shù)量曾經(jīng)在10萬件關(guān)口上長期徘徊。其中，2001年節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)尤其體現(xiàn)了司法制度的外在推力作用。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)在2000年3月10日實(shí)施，其受案范圍和原告資格制度具有諸多中國原創(chuàng)性，體現(xiàn)了較大的司法作為主義和能動主義。

表4：人民法院審理行政一審案件收案數(shù)(2009-2018年，單位件)

表4中有兩個節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)，2009年收案數(shù)量較2008年有大幅提升。最法人民法院于2008年2月1日實(shí)施了《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(法釋[2008]號)，對管轄制度進(jìn)行改革，可能刺激了案件的受理。2015年，收案數(shù)量首次突破20萬件大關(guān)。《行政訴訟法》于2014年11月1日發(fā)布修訂決定，并于2015年5月1日實(shí)施。新法完善了受案范圍、立案登記、當(dāng)事人資格、管轄、行政規(guī)范性文件附帶審查等制度，首次通過立法明確了行政合同的可訴性。

此外，1996年10月后，《行政處罰法》《治安管理處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《政府信息公開條例》等行政實(shí)體法的相繼施行，以及國家政策、司法政策和司法解釋所確立的行政訴訟當(dāng)事人保護(hù)、立案登記、案件案由、行政協(xié)議制度等(17)參見中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組：《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(2015年4月1日審議通過)；最高人民法院：《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》(法發(fā)〔2009〕54號)、《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(法發(fā)〔2017〕25號)、《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點(diǎn)工作的通知》(法〔2010〕446號)、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(法釋[2002]21號)、《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》(法釋〔2015〕8號)、《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2號)、《關(guān)于增加部分行政案件案由的通知》(法[2019]261號)、《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2015]9號)，等等。，及社會主義法律體系的初步完成，也推進(jìn)了法院在缺乏合憲性審查權(quán)情況下的司法能力的拓展。

(三)行政訴訟理念變化與制度能力的擴(kuò)張

上述表格及節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)分析，大致勾勒出司法制度與司法能力的關(guān)系，即法院解決糾紛和保護(hù)法益的司法能力依賴于行政訴訟制度如何設(shè)計(jì)及完善。以“審判為中心”的行政訴訟構(gòu)造與訴訟理念之間具有緊密聯(lián)系。以公益訴訟制度設(shè)立為例，2014年10月23日，中共中央通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。2015年7月1日，全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。2017年6月27日，全國人大常委會決定將《行政訴訟法》第25條增加一款，確認(rèn)了行政公益訴訟制度。行政公益訴訟拓展了法院的司法能力，打破了行政訴訟“民告官”恒定預(yù)設(shè)的理念。在修訂《行政訴訟法》時，交織著不同理念的爭執(zhí)，有人認(rèn)為公益訴訟與行政訴訟“民告官”制度定位之間存在矛盾關(guān)系，不宜設(shè)立公益訴訟。(18)參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《行政訴訟法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2015年版，第22頁。

在實(shí)踐中，亦可發(fā)現(xiàn)有些行政合同不在行政訴訟受理之列，這并非因?yàn)槭馨阜秶贫认拗圃斐傻模怯稍桓尜Y格制度不健全造成的。包括國家立法機(jī)構(gòu)在內(nèi)的主流理念認(rèn)為，行政訴訟就是“民告官”，不能“官告民”。他們堅(jiān)持認(rèn)為，行政合同也具有四項(xiàng)效力內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)作為締約方可以采取單方行政行為來強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)合同目的。將“官告民”納入《行政訴訟法》，必要性不足，且沖擊本法各項(xiàng)以“民告官”為基石的制度。(19)參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第6-7頁。

相類似的諸多錯誤的行政訴訟理念，不僅分裂了行政訴訟司法準(zhǔn)入制度，也弱化或撕裂了司法制度能力，這無疑影響了法院解決行政爭議和保護(hù)法益的司法能力。有相當(dāng)多的行政爭議和法益被擠到其他解決糾紛機(jī)制或者信訪道路上，這浪費(fèi)了司法資源和社會資源。因此我們呼喚“以審判為中心”構(gòu)造行政訴訟制度，以應(yīng)對復(fù)雜社會的法益保護(hù)之需。尚有一個問題需要澄清，那就是對行政爭議的多元化糾紛解決機(jī)制的安排，它們可能像信訪一樣兒，“從司法的體外循環(huán)機(jī)制演變成中國司法的內(nèi)在元素”，“對于行政訴訟的結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)作都產(chǎn)生了極大的沖擊”。(20)汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第118頁。這種多中心的糾紛解決機(jī)制實(shí)際上消解了法院的司法能力，也背離了行政訴訟立法的初始目的。

三、尊重司法和司法優(yōu)位下的重要行政訴訟制度變革

法院司法能力的受限因素，依國情和時代而不同。當(dāng)后工業(yè)社會逐漸成長為以科技為中心的智能時代時，法院所擁有的傳統(tǒng)法律技術(shù)無疑愈發(fā)具有局限性，法院由此也遭遇了超出其司法能力限度的科技和社會風(fēng)險(xiǎn)問題，包括應(yīng)對不確定性和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的科技爭議、行政決策合理性、科技證據(jù)的判斷等。應(yīng)對復(fù)雜社會的復(fù)雜案件，需要法院提高自身的科技認(rèn)知能力。(21)參見Sheila Jasanoff; Dorothy Nelkin，Science, Technology, and the Limits of Judicial Competence，Science, New Series, Vol.214, No.4526, 1981, p.1211.與此同時，社會連帶關(guān)系和內(nèi)容日趨緊密，法院常規(guī)的司法能力可能愈發(fā)受限于政治和社會條件。中國法院的行政審判能力受到重要的實(shí)質(zhì)性的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、司法組織架構(gòu)、程序法以及不斷變化的國家發(fā)展任務(wù)的制約。不完整不完善的行政訴訟制度猶如不斷受到?jīng)_蝕的蟻堤，必須構(gòu)筑自身的制度性堡壘。這里優(yōu)先考慮的核心問題是行政訴訟制度應(yīng)該如何構(gòu)造，并識別其中的權(quán)力邏輯關(guān)系。

(一)行政權(quán)力與司法權(quán)力關(guān)系屬性的再認(rèn)識

“以審判為中心”的行政訴訟制度構(gòu)造，其重要的前提是需要重新認(rèn)識國家權(quán)力關(guān)系和權(quán)力屬性。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系之間不是簡單的大小與服從關(guān)系，不能對應(yīng)于行政等級的層級控制關(guān)系。《行政訴訟法》對縣級以上地方人民政府所作的行政行為的提級管轄，雖然符合中國國情，但是顯而易見，因司法權(quán)受到了行政干預(yù)，才有此變通舉措。這種妥協(xié)式制度設(shè)計(jì)，在本質(zhì)上顛倒了司法權(quán)力與行政權(quán)力的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。在本質(zhì)上，行政管理權(quán)只在其管轄領(lǐng)域里具有最高性。法院則在法律監(jiān)督領(lǐng)域，通過裁判權(quán)獲得了對行政權(quán)的司法最高性，即法院司法權(quán)優(yōu)位，應(yīng)該受到訴訟當(dāng)事人行政機(jī)關(guān)的尊重。

具體而言，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系一般表現(xiàn)為四種形態(tài)并展示出四種結(jié)構(gòu)。第一種是上下層級之間的權(quán)力優(yōu)位性體現(xiàn)，主要是行政權(quán)所代表的科層制權(quán)力關(guān)系，是典型的權(quán)力大小或高低關(guān)系，尤其以行政組織等級和首長制為代表。

第二種是聯(lián)合權(quán)力關(guān)系，既包括憲法上的元首聯(lián)合、立法聯(lián)署權(quán)力，也包括行政機(jī)關(guān)的共同權(quán)力行為，如聯(lián)合制定部門規(guī)章或作出行政協(xié)定，或聯(lián)合執(zhí)法行為。司法權(quán)在庭審中遵循委員會投票制度，本質(zhì)上是一種聯(lián)合權(quán)力。這種聯(lián)合權(quán)力是通過少數(shù)服從多數(shù)的投票機(jī)制運(yùn)行的。

第三種是對訴訟事務(wù)實(shí)質(zhì)上的管轄權(quán)和終局性決定權(quán)，它們尤其對科層制的等級權(quán)力觀念構(gòu)成了挑戰(zhàn)。它們通常屬于業(yè)務(wù)分工的管理權(quán)力，行政權(quán)力的運(yùn)用與效力也并非都是由首長或者上級決定的。例如，基層行政官員或者行政副手也有獨(dú)立的最高的行政權(quán)力，主要基于它們對事務(wù)內(nèi)容的具體分工管轄權(quán)。基層政府或其內(nèi)部機(jī)構(gòu)也可能有終局決定權(quán)，不待上級行政機(jī)關(guān)或首長批準(zhǔn)就能行事。法院副院長、審判庭審判長也有獨(dú)立于法院院長的權(quán)力。

第四種是其他機(jī)關(guān)橫向的對事管理權(quán)力，包括橫向?qū)徟鷽Q定權(quán)力。例如，某些事項(xiàng)需要聯(lián)合做出。從權(quán)利能力視角分析，一個機(jī)關(guān)并不包含完整完全的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)擁有的可能是有限權(quán)力甚至是沒有權(quán)力，有時只有不充分的權(quán)利能力。典型的例子是橫向的由諸多行政機(jī)關(guān)介入的行政聯(lián)合審批制度。在刑事訴訟的管理權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系上，“公檢法”之間是一種橫向的權(quán)力關(guān)系，它們本身不構(gòu)成隸屬關(guān)系。但是，實(shí)務(wù)中，具有行政權(quán)性質(zhì)的偵查權(quán)成為了權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心，因此有學(xué)者認(rèn)為以審判為中心的刑事訴訟制度改革就是“觸動偵查中心主義的訴訟構(gòu)造”。(22)陳瑞華：《審判中心主義改革的理論反思》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。很顯然，訴訟關(guān)系運(yùn)作中，多元權(quán)力本應(yīng)該根據(jù)分工進(jìn)行橫向合作處理，卻被簡化和異化為線性的層級、等級權(quán)力關(guān)系。

“以審判為中心”的行政訴訟制度構(gòu)造，須明晰國家權(quán)力的分工本質(zhì)，應(yīng)復(fù)歸法院與行政機(jī)關(guān)之間正常的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系。在行政爭議解決和法益司法保護(hù)上，法院始終處于裁判者和監(jiān)督者的地位。這一公法領(lǐng)域所要求和展示的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不是誰大誰小、誰高誰低、誰聽誰或誰指揮誰的問題，而是誰都應(yīng)該在法律規(guī)則之下。行政訴訟提級管轄和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、原被告資格制度，反映出司法對行政權(quán)力優(yōu)位主義的屈從。法院司法能力受到了行政掌控的預(yù)算薪俸制度和人事制度的影響。我國行政訴訟法已經(jīng)施行的諸多制度安排，受限于司法權(quán)與行政權(quán)之間的舊的結(jié)構(gòu)關(guān)系的約束，并未能真正地明晰國家權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)。當(dāng)法院司法權(quán)和人事關(guān)系變成了科層制的公務(wù)員管理關(guān)系，法院的司法能力就可能陷入科層制權(quán)力等級圈套。

(二)行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴的法理和制度影響

1.行政首長出庭應(yīng)訴的意義。2014年新訂《行政訴訟法》第3條規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。《行政訴訟法》第66條規(guī)定被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭的或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將其拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告并可向監(jiān)察機(jī)關(guān)或被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。

強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴以及撤訴的當(dāng)事人司法參與制度，是針對行政過程中行政權(quán)力以首長為優(yōu)位這一現(xiàn)狀而設(shè)計(jì)出來的。強(qiáng)制出庭應(yīng)訴，旨在強(qiáng)化法院實(shí)質(zhì)解決行政爭議的作用，同時也有利于依法行政意識的培養(yǎng)，體現(xiàn)出我國行政訴訟構(gòu)造一直試圖回歸“審判中心性”的努力。

雖然，行政管理體制運(yùn)作的基本模式是首長負(fù)責(zé)制，但是行政法越來越要求行政行為的作出，需要集體討論、首長審批才能作出。行政首長是行政決策、行政決定作出的真正的意志主體，自然也是實(shí)際的責(zé)任主體。由于在整體的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法與行政之間并未構(gòu)成憲法性的法律監(jiān)督權(quán)力關(guān)系，遂導(dǎo)致本應(yīng)優(yōu)位的法院屈從于行政，最后造成行政訴訟程序運(yùn)轉(zhuǎn)不佳不暢。

如果行政訴訟過程中法院能對行政機(jī)關(guān)形成優(yōu)位的訴訟關(guān)系管理權(quán)，保證司法權(quán)不在行政審判過程中旁落兒，那么法院就對行政權(quán)力具有真正的可控性，也才可能公正審理行政行為的合法性與合理性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是行政決策和決定的作出主體，也是行政程序運(yùn)行的參與主體，作為決策核心的行政首長掌握了爭執(zhí)糾紛的證據(jù)，熟知行政決定作出的程序和過程。如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能參與訴訟過程，也就不能保證已經(jīng)發(fā)生的行政管理要素和行政程序在訴訟中得以還原，影響實(shí)質(zhì)化地解決行政爭議。

2.行政首長出庭應(yīng)訴的行政法法理。以往，我們只是常識性地從生產(chǎn)生活中發(fā)現(xiàn)了某種行政訴訟制度的作用，遂將該對策性觀察作為一種法律制度加以立法，對背后的法理思考并未深挖。為什么行政首長不(愿意)出庭應(yīng)訴？其中的一個“法理”藉口是：行政機(jī)關(guān)及其官員比法院或法官級別高，不能出庭；行政如何決定，是行政機(jī)關(guān)自己的事情，可以不搭理法院和法官。這種“法理”觀念彌漫到整個行政訴訟文化之中，就造成了行政與司法的權(quán)力對峙。

行政首長出庭應(yīng)訴不僅僅是在法律監(jiān)督關(guān)系上司法權(quán)優(yōu)位于行政權(quán)的體現(xiàn)，而且是行政首長親歷和親自作出行政決定之公法義務(wù)的本質(zhì)要求。美國四個“摩根案”和“肯德基國家管理公司案”等，確立了重要的行政法規(guī)則和判例原則。雖然法院對行政首長如何作出行政決定的思考過程無權(quán)司法審查，但是法院有權(quán)要求作出行政行為的“決定者必須聽證”(he who decides must hear)。(23)參見Morgan v. United States 304 U.S. 1(1938).摩根案判例原則是：有義務(wù)做出行政決定的機(jī)關(guān)，必須切實(shí)做出決定；法院不能對行政決定的方法——首長的思考過程、其決策對職員的依賴關(guān)系，進(jìn)行嚴(yán)格司法審查。即法院不能探索行政首長作出行政決定的思考過程，但是行政決定者的決定應(yīng)該有足夠的證據(jù)。(24)參見KFC National Management Corp., Petitioner, v. National Labor Relations Board, Respondent, 497 F.2d 298 (2d Cir. 1974).美國法院如此判決的目的是：作出行政行為的決定者，應(yīng)該誠實(shí)地按照程序要求行使公共權(quán)力，不誠實(shí)或?yàn)E用權(quán)力將危及公共利益或個人利益；當(dāng)根據(jù)行政案卷無法判斷行政決定合法或違法時，法院可以要求行政機(jī)關(guān)闡明行政決定成立的證詞和成立過程。

何海波教授敏銳地指出了我國行政訴訟被告制度以“行政組織體”面目出現(xiàn)的局限性。在行政實(shí)體法和訴訟法上，是“行政組織體”而不是行政首長或公務(wù)員被賦予了行政權(quán)力，行政行為是以“行政組織體”的名義作出的，這實(shí)際上遮蔽了行政權(quán)力作出的實(shí)際過程。行政行為在“行政組織體”之內(nèi)由誰作出、如何作出之內(nèi)部行政程序，是一個值得關(guān)注的行政實(shí)體法、程序法和訴訟法問題。我國行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的民主集中制憲法原則要求之下，行政首長負(fù)責(zé)制賦予首長最終作出行政決定的權(quán)力，也勘定了其按照行政審核、批準(zhǔn)、集體討論等內(nèi)部程序作出決定的公法義務(wù)。這些內(nèi)部行政程序是由《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則復(fù)合性法典予以強(qiáng)制規(guī)定的，內(nèi)部程序正從“內(nèi)部”走向外部，也變成了法院司法審查的對象。(25)參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第35頁。由此，構(gòu)成行政首長和行政機(jī)關(guān)之間藩籬的最后一堵墻被拆掉了。誰有出庭義務(wù)，誰必須積極參與審判過程，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系昭然若揭。

上述域外域內(nèi)行政法判例表明，在組織法上，行政首長在行政決定作出過程中，有親歷參與程序過程、負(fù)有證明責(zé)任和親自作出行政決定的公法義務(wù)。這種公法義務(wù)在行政訴訟過程中就轉(zhuǎn)化為行政首長出庭應(yīng)訴并須積極完成訴訟角色的新的訴訟義務(wù)。法院可以審查行政決定的內(nèi)部程序。基于依法行政的使命，法院也逼出了行政行為的決定者走出行政帷幕，走到司法前臺。

3.行政首長出庭應(yīng)訴之制度能力的不足。據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴狀況與法院跟行政機(jī)關(guān)之間的互動機(jī)制密切相關(guān)。自中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”要求之后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》(國辦發(fā)〔2016〕54號)，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》(法〔2016〕260號)，分別通過軟法性質(zhì)的政策性制度推進(jìn)了行政首長出庭應(yīng)訴義務(wù)的落實(shí)。

在行政訴訟實(shí)踐中，法院和行政機(jī)關(guān)之間還在糾結(jié)是行政機(jī)關(guān)副職出庭，還是委托工作人員作為代理人出庭，甚至僅僅是委托代理律師出庭應(yīng)訴這些有些幼稚的話題上。在各地法院行政訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和律師代理情況不盡理想，使得行政訴訟過程無法切實(shí)地展開，直接影響了行政爭議審理過程中的法庭辯論狀態(tài)，也對案件的實(shí)體判決產(chǎn)生了很大影響。

造成此種局面的原因有二。首先，行政首長出庭并未構(gòu)成一項(xiàng)嚴(yán)肅的公法義務(wù)，其義務(wù)實(shí)現(xiàn)缺乏嚴(yán)肅的規(guī)范性保障。在《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度后，對于行政首長不能出庭，無疑需要進(jìn)行法律意義上的合理解釋。如不解釋不出庭原因，則構(gòu)成了對司法義務(wù)的懈怠。但是在目前，行政機(jī)關(guān)與法院分別以軟法機(jī)制，勸導(dǎo)涉訴行政首長出庭，彼此依賴的制度基礎(chǔ)是省級人民政府發(fā)布的“加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作實(shí)施辦法”、省高級人民法院發(fā)布的“關(guān)于對被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行通報(bào)的通知”之類的政策性文件。這些政策的司法制度能力之低，顯而易見。其次，行政決定作出的非嚴(yán)肅程序性之弊端，遷延到了行政訴訟過程之中。我們糾結(jié)于行政機(jī)關(guān)派誰出庭，究竟哪類案件須由負(fù)責(zé)人出庭；憤然于政府代理律師服務(wù)質(zhì)量差，他們往往對法庭和當(dāng)事人的詢問或語焉不詳，或答非所問，或亂回答，或拒絕回答，由此不利于查清案件事實(shí)，影響了庭審效率，易引發(fā)和加劇當(dāng)事人的對抗情緒，造成工作被動。這些令人糾結(jié)的癥結(jié)的產(chǎn)生，主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)及其代理人、法院以及其他高層國家機(jī)關(guān)，并沒有認(rèn)識到出庭應(yīng)訴義務(wù)與行政行為決定作出過程之間存在緊密的關(guān)系，故由此設(shè)計(jì)出的軟法性的出庭應(yīng)訴政策當(dāng)然缺乏應(yīng)有的司法制度能力，法院也就無法在訴訟過程中構(gòu)成“審判的中心”。根據(jù)2014年新訂《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)單獨(dú)委托律師出庭應(yīng)訴已不符合法律規(guī)定，對此情況，法院應(yīng)按照被告未出庭應(yīng)訴情形進(jìn)行處理。

(三)行政訴訟管轄制度之獨(dú)立審判空間保障

1.行政訴訟管轄制度改革的司法能力釋放。行政訴訟制度設(shè)立的目的，在于保護(hù)法益、有效解決行政爭議，并通過監(jiān)督行政行為的合法性合理性，塑造出依法行政的客觀法秩序。關(guān)鍵問題是如何保證法院的司法能力與法規(guī)范的制度能力之間達(dá)成一致性。

近20年來，我國行政訴訟以一種特別的“審判中心”的路徑，不斷地推進(jìn)著行政審判組織、審判程序和訴訟管轄體制方面的改革落實(shí)。2008年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(法釋〔2008〕1號)，提出試行行政案件提級管轄、交叉管轄、適度的集中管轄。中共中央則分別在2013年、2014年提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”的政法政策。最高人民法院陸續(xù)設(shè)立了6個巡回法庭。在京滬中級法院的跨區(qū)改造之外，在全國各地嘗試將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃的行政案件集中管轄的法院。2014年新訂的《行政訴訟法》第18條第2款將“法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”制度設(shè)定權(quán)予以法律化。隨后的幾年，最高人民法院將行政訴訟管轄重構(gòu)作為司法改革的重點(diǎn)之一，規(guī)劃了詳細(xì)的路線圖，其意圖是去行政化、去地方化，通過解決立案難、審理難、執(zhí)行難的制度設(shè)計(jì)，達(dá)到司法效率和司法公正的目的。(26)參見最高人民法院：《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(法發(fā)〔2015〕3號)。

行政訴訟管轄體制屬于特殊司法制度。在無法建立行政法院以保障司法獨(dú)立審理行政訴訟案件的大歷史背景下，各地法院經(jīng)過本地高級法院的允許，主要采取了跨區(qū)域的交叉集中管轄和指定管轄制度改革。這些行政訴訟管轄制度改革成果究竟能產(chǎn)生多少制度能力，究竟能釋放多少司法能力，值得重新評估。最高人民法院自我評估認(rèn)為，跨區(qū)法院的設(shè)立“有效破除了‘訴訟主客場’現(xiàn)象，提升了司法公信力。”(27)參見最高人民法院編：《中國法院的司法改革(2013—2018)》，人民法院出版社2019年版，第17頁。我們在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)多數(shù)地方法院認(rèn)為，這種管轄改革無疑釋放了法院的司法能力，防止了行政機(jī)關(guān)和地方保護(hù)主義干預(yù)司法獨(dú)立，保障了司法公正，同時保證了審判資源有效集中，也讓行政機(jī)關(guān)更加專注于案件辯護(hù)本身。

2.司法獨(dú)立公正的制度原點(diǎn)和原力。行政訴訟管轄改革屬于大刀闊斧式的組織和體制重構(gòu)。自2019年，這種系統(tǒng)性的組織改革，又有了自我否定和反思的跡象。有些省市對跨區(qū)域的行政案件異地管轄進(jìn)行了調(diào)整，不再執(zhí)行既有文件，各中級法院、基層法院管轄的一審行政訴訟案件不再實(shí)行“轉(zhuǎn)圈式”異地交叉管轄制度，重新按照《行政訴訟法》關(guān)于地域管轄的規(guī)定執(zhí)行。(28)參見河南省高級人民法院：《關(guān)于調(diào)整行政訴訟案件管轄若干問題的意見》(2019年8月13日發(fā)布)。據(jù)悉，有些地方法院對行政訴訟管轄的制度能力評估后認(rèn)為，“全省法院于2014年5月開始施行的行政案件異地交叉管轄機(jī)制，在有效解決地方不當(dāng)干預(yù)方面起到了積極作用，但與修訂后的行政訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定不符，同時也產(chǎn)生了訴訟成本增加、實(shí)質(zhì)性化解糾紛效果不好、信訪工作協(xié)調(diào)不暢等問題。”(29)吳倩、王東、喬良：《一審行政訴訟案不再“異地管轄”》，載《河南法制報(bào)》2019年8月27日。為了減少訴累，實(shí)質(zhì)化解決行政爭議，提高審判質(zhì)量、效率和效果，重新復(fù)歸最常規(guī)的行政訴訟管轄制度。

兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，終點(diǎn)又回到了起點(diǎn)，帶給我們的反思是：究竟何種行政訴訟管轄制度可以實(shí)現(xiàn)去行政化、去地方化，并使司法公正且有效率，達(dá)到有效解決爭議和保護(hù)法益的目的哪？在此，我們應(yīng)該意識到：所有制度設(shè)立的目的，都旨在抑制不正當(dāng)利益及其不正當(dāng)關(guān)系連接進(jìn)入行政訴訟裁判之中。概括說來，主要是法官的司法倫理、血緣、地緣和其他社會利益訴求這四者深刻地影響了司法公正和效率。

在鄉(xiāng)土中國，血緣、地緣和人情被認(rèn)為是影響利益取舍和公務(wù)行動的關(guān)鍵因素。社區(qū)社會學(xué)認(rèn)為，血緣是身份社會的基礎(chǔ)，地緣是契約社會的基礎(chǔ)，地緣和籍貫又是血緣的投影，地緣概念是血緣靜態(tài)社會的反應(yīng)。但是，血緣和地緣并非就是消極的概念。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，地緣也是積極的塑造力量，它“獨(dú)立成為一種構(gòu)成團(tuán)結(jié)力的關(guān)系”。由此，地緣顯示出獨(dú)立的積極張力。打破血緣關(guān)系的地緣社會，有利于商業(yè)和交換關(guān)系的發(fā)展，利于契約、權(quán)利義務(wù)、法律的發(fā)展。從血緣結(jié)合到地緣結(jié)合是社會變遷的一個重大問題。(30)參見費(fèi)孝通：《費(fèi)孝通全集(第六卷)》(1948-1949)，內(nèi)蒙古人民出版社2009年版，第166-171頁。被視為傳統(tǒng)社會的血緣、地緣以及現(xiàn)代社會的人際利益關(guān)系，同樣屬于一種“人緣”。這種“人緣”以利益為基礎(chǔ)和紐帶，不可能也不必要完全予以消除，我們消除的只是對不正當(dāng)利益的訴求。在現(xiàn)代社會，生產(chǎn)和生活趨于物質(zhì)極大豐富，交通設(shè)施、通訊工具、支付手段愈加發(fā)達(dá)和便捷，使得以鄉(xiāng)土中國的公務(wù)回避制度為藍(lán)本的異地行政訴訟管轄模式越發(fā)不具有實(shí)用性了。在不甚發(fā)達(dá)的舊時代，受限于物質(zhì)力量的匱乏，人際的利益關(guān)系可以在時空之間被自然地隔離，而在現(xiàn)代社會的信息能力和交通能力之下，那些原始樸素的利益隔離方式根本不起作用了。異地管轄在鄉(xiāng)土中國的優(yōu)勢變成了“互聯(lián)中國”的劣勢，不單單無法避開血緣和地緣關(guān)系，而且造成了資源浪費(fèi)。

司法獨(dú)立公正的制度原點(diǎn)和原力，根本點(diǎn)是對不當(dāng)利益訴求及其關(guān)聯(lián)因素進(jìn)行制度性隔斷。去行政化和去地方化的主要目的在于防止二者對司法公正和效率產(chǎn)生消極影響。借用藥理學(xué)的概念，藥物效果要能擊中靶心。訴訟的“靶心”就是影響法院司法能力的下列因素：(1)人財(cái)物背后的物質(zhì)資源和人力資源的分配控制權(quán)；(2)不正當(dāng)關(guān)聯(lián)利益進(jìn)入裁判過程的渠道；(3)補(bǔ)救機(jī)制。

弄清誰在控制司法資源，法院如何獲得司法資源的自主性，這是關(guān)鍵的前提。在既有預(yù)算配置和控制的憲法制度安排下，我國行政系統(tǒng)實(shí)際控制了司法資源配置，從而總體上影響了法院的司法能力。因此，推行中央統(tǒng)轄的地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，改變地方法院機(jī)構(gòu)編制和法院遴選、工資福利制度，比訴訟管轄制度改革更有實(shí)際價值。與此同時，行政程序、司法程序和信息公開制度，更能約束不正當(dāng)利益的訴求和連接。

程序可以形成現(xiàn)代化的利益溝通與隔離管道。法院的司法原力源于具有交涉性質(zhì)的不當(dāng)利益隔離機(jī)制和公開制度，這是根本制度。行政訴訟異地管轄制度經(jīng)常被比喻為競技體育比賽的主客場治理模式，其實(shí)是錯誤的。球迷可能影響戰(zhàn)績，但關(guān)鍵還須依賴于體育競技規(guī)則和程序來保證公平競爭。既然同一個行政爭議不會被兩次審理，也就不存在所謂的“主客場”審判。沒有程序機(jī)制約束的不正當(dāng)利益主體將進(jìn)行成本效益分析，一旦劃算，他們就會竭力刺透任何“利益場”。

經(jīng)過實(shí)地調(diào)查，筆者意識到：設(shè)立獨(dú)立的程序，可能比回避功能的異地管轄制度改革更具作用。但這一點(diǎn)恰恰是被忽視的。迷思于大刀闊斧式的組織和體制建構(gòu)，毋寧通過漸進(jìn)的平和而理性的程序制度起到屏蔽不當(dāng)利益要素的聯(lián)結(jié)訴求，這至為重要。組織和體制猶如人的骨骼，而我們更需要程序所象征的血脈和神經(jīng)網(wǎng)路。無法建立起現(xiàn)代行政程序和司法程序，則解紛和法益保護(hù)的司法制度能力就將無法達(dá)成，法院的司法能力將無從發(fā)揮。誠如季衛(wèi)東先生所言：“如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。”(31)季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期。

(四)庭審制度之實(shí)質(zhì)審查功能

“以審判為中心”的行政訴訟制度構(gòu)造，也被理解為“以庭審為中心”。庭審制度包括司法組織和司法程序(過程)兩個方面。“還權(quán)于法官”的扁平化審判組織改革，正在形成權(quán)責(zé)一致的合議庭辦案和審理制。將審判業(yè)務(wù)庭改組為審判團(tuán)隊(duì)，組成相對固定的合議庭，明確審判長、獨(dú)任法官在職權(quán)內(nèi)行使簽發(fā)權(quán)，取消院長、庭長對案件的審批權(quán)，這些中觀性質(zhì)的審判組織改革，讓行政訴訟初步回歸到“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”之司法規(guī)律的客觀要求的軌道上。

庭審制度的核心是開庭審理、辯論和法官自主決策。根據(jù)實(shí)際觀察，從程序上看，行政訴訟一、二審中，絕大多數(shù)庭審程序遵從了法庭調(diào)查、法庭辯論和當(dāng)事人最后陳述三大主要階段。法庭調(diào)查多是在主審法官的主持下，圍繞被訴行政行為的合法性進(jìn)行，包括行政行為認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律和程序是否合法三個大的方面。法庭辯論和最后陳述在審判長主持下，雙方對焦點(diǎn)問題發(fā)表辯論意見和最后陳述自身觀點(diǎn)。從訴訟效果上看，法庭調(diào)查是在法官主導(dǎo)下，針對行政行為認(rèn)定的事實(shí)、適用的法律和程序上的合法性三大方面，采取對雙方當(dāng)事人進(jìn)行詢問的方式進(jìn)行的。新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)了司法責(zé)任制，法官的司法責(zé)任心明顯增強(qiáng)，對事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查、法律適用更加較真，實(shí)現(xiàn)了辦案由“過得去”向“過得硬”的轉(zhuǎn)變，法官辦案質(zhì)量和辦案效率有明顯提升。

在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了行政訴訟庭審中存在的消極現(xiàn)象。一是法庭辯論環(huán)節(jié)在大部分庭審中沒能達(dá)到預(yù)期的效果。這與當(dāng)事人的訴訟業(yè)務(wù)能力和知識儲備有關(guān)，也與其所聘律師素質(zhì)有關(guān)。在審判中，大部分當(dāng)事人對庭審的目的和圍繞的基本焦點(diǎn)不能做出較好的法律上的理解。事實(shí)問題與法律問題經(jīng)常混同。或者當(dāng)事人在庭審中情緒激動，不聽法庭指揮的情況比較常見。有的當(dāng)事人經(jīng)明示之后也不能理解法庭調(diào)查和法庭辯論的區(qū)別。二是法治思維和程序知識狀況不佳。法官對庭審的把控能力取決于法官素質(zhì)，法院級別越高，所轄法官素質(zhì)通常越高，庭審狀況也越好。部分行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人有較強(qiáng)的訴訟能力，這與政府機(jī)關(guān)自身加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)有關(guān)。也有部分行政機(jī)關(guān)及其出庭應(yīng)訴人或者代理律師缺乏證據(jù)意識，對行政執(zhí)法過程中的事實(shí)認(rèn)定不清。三是受撤訴、和解制度以及“多元化糾紛解決機(jī)制”政法政策的影響，行政案件的協(xié)調(diào)解決率較高，即調(diào)解撤訴、和解撤訴和調(diào)解結(jié)案的比例高。積極意義上說，這有利于化解行政爭議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。消極方面上說，行政訴訟和解與調(diào)解方式的頻繁使用，存在著法院與行政機(jī)關(guān)私下溝通甚至妥協(xié)的“軟法”暗渠。由此，行政審判過程中應(yīng)有的證據(jù)采信、辯論、舉證責(zé)任等訴訟制度都變得多余了，法院的審判中心地位也實(shí)際被消解了。

結(jié)語

在司法調(diào)研中，筆者一直在思索這樣的問題：究竟是什么原因造成了行政訴訟在受理、審理和執(zhí)行上出現(xiàn)了那么多困難？為什么行政訴訟領(lǐng)域出現(xiàn)了較高比例的申訴、信訪、訴訟和解及其他多元化糾紛解決機(jī)制？這與行政訴訟中當(dāng)事人需求端與法院解紛能力端上的供給矛盾關(guān)系持續(xù)緊張密不可分。

沒有當(dāng)事人的需求，也就沒有法院受理行政爭議的必要。我國面臨著較旺盛的行政解紛需求，其背后是對法益司法保護(hù)的尋求。理解何種法益是正當(dāng)?shù)暮椭档帽Ｗo(hù)的，也是關(guān)鍵問題之一。長期以來，我國通過低級別的政策文件甚至政府口頭允諾來設(shè)立法益，無形中造成了“法益”的類型和內(nèi)容缺乏嚴(yán)肅的“權(quán)利義務(wù)”身份認(rèn)定，眾多法益訴求最后難以被行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)。另一方面，我國正處于發(fā)展中國家的高速發(fā)展階段，行政權(quán)是社會變遷的重要力量，行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著越來越多的行政任務(wù)。行政機(jī)關(guān)被夾在社會發(fā)展“目標(biāo)-手段”的矛盾對峙狀態(tài)之中，其所運(yùn)用的行政手段和所作出的行政行為之脫法和違法的幾率較高。行政訴訟過程中當(dāng)事人訴求的對抗，本質(zhì)上是官民實(shí)體權(quán)利義務(wù)矛盾關(guān)系在訴訟法上的反應(yīng)。凡是纏訟的案件，行政行為幾乎都有瑕疵之處存在，或者是行政機(jī)關(guān)沒有遵守常識性的行政程序規(guī)則，或者是行政決定的決策作出未滿足最基本的民主要求，例如未予公開、告知或聽取意見。簡言之，我們有必要弄清楚是什么樣的法益訴求和爭議構(gòu)成了“行政案件”。

通常，符合世界各國通行的行政訴訟制度就能夠滿足當(dāng)事人的司法需求。可是，由于我國行政爭議構(gòu)成和法益訴求的特殊性，《行政訴訟法》又在司法審查準(zhǔn)入、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、訴訟管轄、庭審、替代性糾紛等制度上，做了諸多超強(qiáng)化的規(guī)定，目的是增加解紛和法益保護(hù)的力度。本文認(rèn)為，實(shí)有必要對現(xiàn)有行政訴訟的司法制度能力和法官的司法能力進(jìn)行評估。制度規(guī)則并非越多越好。疊床架屋式的行政訴訟制度構(gòu)造，既無法禁得住實(shí)踐檢驗(yàn)，也可能起到消解法官司法能力的副作用。

中國人經(jīng)過半個世紀(jì)的試錯代價，終于認(rèn)識到了市場機(jī)制在生產(chǎn)消費(fèi)供給關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。市場真正的主體不是政府而是企業(yè)，市場可以有效地配置生產(chǎn)力要素，達(dá)到福利最大化效果。本文在評估既有制度之后主張，行政爭議解決和法益保護(hù)的基礎(chǔ)制度須以審判為中心，通過司法程序和行政程序制度能力的塑造，來落實(shí)法院在訴訟過程中對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督優(yōu)位角色。“以審判為中心”的行政訴訟制度構(gòu)造，重新理清了行政權(quán)力和司法權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系，力圖回歸常識性的制度設(shè)計(jì)，即以行政程序和司法程序?yàn)橹行模Ｕ戏ㄔ喊l(fā)揮司法能力，依法依規(guī)，自主而公正地作出裁判。面向行政爭議處理和法益保護(hù)的行政訴訟制度構(gòu)造，只有以審判為中心，才可能建立起現(xiàn)代性的行政權(quán)與司法權(quán)之結(jié)構(gòu)關(guān)系，才可能通過現(xiàn)代性的行政程序和司法程序機(jī)制，達(dá)到常規(guī)化地解紛和對法益進(jìn)行司法保護(hù)的結(jié)果。