政府購買社會服務的悖論

陳鋒　侯同佳

一、引言

2014年，為進一步轉變政府職能，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用，財政部、民政部和工商總局聯合出臺了《政府購買服務管理辦法（暫行）》。各地基層政府響應號召，以政府購買服務的項目化運作方式，促進社區與社會組織對接，以期實現基層社會的多元主體協同治理。在此背景下，中國的社會工作機構也獲得了前所未有的發展空間與發展機會。根據中國社會工作聯合會發布的《2018年度中國社會工作發展報告》顯示，截至2018年底，各地共成立社會工作服務機構9793家。[1]讓社會工作更好地參與社會治理成為政學兩界共同的期待，政府希望借此優化基層治理體系，而學界則希望社工機構與政府形成“嵌入”型政府-社會關系。

作為一種處理政社關系的路徑，嵌入模式源自國家與社會這一理論框架，多元主義和法團主義則是基于這一框架的兩個競爭性理論。前者認為利益多元的社會中存在不同的競爭性群體，強調獨立于國家之外的社會空間對國家權力的制衡與約束;后者則認為社會的自主活動不足以形成秩序，強調國家對于市民社會參與的控制，以及國家與社會之間制度化的聯系渠道。[2]隨著理論和經驗研究的推進，一些學者對這兩種理論對于中國基層治理體系中各主體間關系的適用性產生了懷疑。

首先，這兩個理論雖然可為當代中國社會管理創新提供一種初步的分析框架和認知路徑，卻無力在中觀層面揭示社會管理實踐中諸多組織機制間的復雜因果鏈條和微妙互動關系。[3]其次，兩個理論在適用性和本土化方面均存在問題，諸如公民社會等理論概念，在實踐中無法適應中國的制度和文化環境。[4]最后，國家與社會理論框架對“嵌入”的探討，不應只限于單向度的國家性組織與社會性組織[5]間的互動和聯系，也要顧及不同國家性組織之間（如各級政府之間）、不同社會性組織之間（如社工機構與社區居委會之間）的互動和聯系，因為任何要素的加入、退出或變化都會導致整個社會治理系統發生變動。目前，多數研究并沒有注意到國家性組織和社會性組織內部的層次性和差異性，因而難以展現社工機構參與社區治理的全貌。

在實地調研的基礎上，本文試圖呈現社會工作機構嵌入社區治理體系的過程、機制與效果，分析街道、社工機構和社區三者間的互動關系和運作機制，并希望借此重新審視社會性組織本身的主動性和異質性，考察各類社會性組織對國家與社會關系的塑造作用。

二、貌合神離：社會工作機構參與社區治理的特征

政府購買服務在社區的推行，意味著社區治理主體以及不同主體的角色都將發生一定變化，尤其是社區黨居站與社會組織需要明確自身的角色定位。然而，二者的關系更多是由黨居站的上級部門與購買社會組織項目的政府確定的。

從實地調查的結果來看，社工機構與社區黨居站具有一定的互補性。社工機構購買政府服務，主要是以項目制的形式開展社區服務與活動，減輕社區黨居站的工作負擔，以及實現部分社區服務的專業化。但街道對外生性的社工機構的定位，仍然是輔助性、臨時性的;而社區作為高度依附于政府的“準政府組織”，仍然承擔了政府的主要行政工作與政治任務。換言之，政府購買服務并非弱化黨居站的行政職能，相反可能加速黨居站的行政化，客觀上固化了原有的“街道-社區黨居站-居民”這一自上而下的社區治理體系。

與“分類控制”[6]不同，在政府購買服務日益成為一種新型治理模式的背景下，政府對社會組織并非簡單的管理與控制，而是采取“選擇性吸納”機制，鼓勵具有專業服務能力的社會組織參與社會治理與社會建設，形成對既有社會治理體系的有益補充。通過政府購買服務項目，社工機構分擔了社區黨居站在開展社區活動方面的任務，提出了更豐富且具有創新性的活動方案，吸引了部分社區民眾的參與。但值得反思的是，社工機構并未實質性地嵌入社區，這表現在以下四方面：

第一，社工機構在社區的存在極不穩定，人員流動性也很大。社工機構與社區圍繞政府所購買的服務項目發生聯系，而項目以政府政策導向為標準招標，因此一旦政府決定不再購買該項服務，且該機構未有其他項目可以在這一社區跟進時，社工機構便只能撤離社區。此外，社會工作者工資低導致人員流動頻繁，這也造成社工與社區的對接難以常態化，甚至引發社區居民的不滿。以筆者調研的海品社區開展的“創享計劃”[7] （該項目是S區近年來在所轄街區開展推動社區自治的政府購買服務項目）為例，該項目提案人對社工機構工作人員的流動性大十分不滿：“和鳴社工機構都不知道來多少人了，也就站點負責人郝億待的時間長一點，其他的一般待一年就走了。”

第二，社區居民與社區工作者對社工機構缺乏信任感。社會工作機構仍是新鮮事物且穩定性差，這主要表現在居民對社工機構的認知度很低，從而難以建立信任關系。筆者參與開展“創享計劃”項目活動時發現，只有項目提案人（都是居民精英）知曉和鳴社工機構，并能說出機構站點負責人的名字，但并不知道社工機構到底是做什么的;部分居民只是聽說過和鳴社工機構的名字，也說不清楚社工機構是做什么的，很多居民甚至根本沒聽說過“和鳴”二字。不僅如此，社區工作者對社工機構也缺乏信任感，從社區主任、副書記到對接社工機構的普通社區工作者，大都認為社工機構是來“圈錢”的，甚至表示社區與社工機構對接不僅增加工作負擔，也未能為社區治理帶來多少實質性改變。

社工機構尚未成為社區治理不可或缺的一環

第三，社會工作機構更加關注項目策劃的目標而非居民的需求。從調查來看，社工機構通常首先以機構生存作為承接項目的核心目標，更看中項目實施的效率與結項效果，并不關注社區黨居站和居民是否喜愛這個項目，項目能否真正滿足居民的需求，解決居民問題。這就導致一些項目與社區需求、社區問題脫節的現象。例如和鳴社工機構在K街道的站點負責人表示：“機構按照項目的要求做完了項目，各個指標都達到了，按說可以不再繼續做服務，可以結項了。但是社區居委會和居民們不愿意啊，非得按照結項時間來算，可是我們的服務已經達標了啊，所以沒有必要繼續做。”

第四，社會工作機構僅僅參與所購買的服務項目，不參與社區的重大事件決策和民生事務管理工作。具體來講，社工機構不出席社區黨委、居民委員會的換屆選舉活動，不參加任何與項目無關的社區會議，與社區交流的范圍限定在對接項目、開展活動和提供服務上。

綜上可見，社工機構尚未成為社區治理不可或缺的一環。相反，社區居民和社區工作者卻切實感受到社工機構參與社區治理帶來的一些負面作用，這進一步阻礙了社工機構在社區開展相關專業服務。

三、有意的脫嵌：政府購買服務背景下社工機構與社區間的互動

政府購買社會服務，作為一種自上而下、由外向內逐步推行的新型治理模式，最終難以有效地嵌入社區治理體系。但政府購買服務背景下社會工作機構與社區的行為邏輯以及二者間的互動機制，形塑了社區治理的新樣態。

（一）服務市場化：社工機構作為嵌入主體的外生性

在“服務社會化”的愿景下，政府期待社會組織提供具有公益性和非營利性的服務。但現實中，政府購買社會服務往往走向“服務市場化”。在相關政策越來越規范的情況下，社會組織選擇遵照市場邏輯行事，通過保證項目達標，拿到盡可能大和多的項目，獲得更多收益。服務市場化雖然可以激勵社工機構積極發掘新項目，改善社區治理現狀。但優勝劣汰的市場競爭，也可能導致社工機構過分關注自身生存和經濟收益，忽略了滿足居民需求的公益目標。如此一來，社工機構最終無法嵌入社區，社區居民和黨居站對社工機構也會產生疏離感，優化社會治理體系的初心也難以實現。以社工站點負責人與社區主任在實施“創享計劃”上的認識差異為例。和鳴社工機構的站點負責人認為：“最近XX機構的‘創享計劃做得不錯，不是一年一個項目，而是一個季度主打一件事，這樣做項目效率高。”而社區主任則指出：“那不行，那樣做項目太頻繁了，而且活動不能持續。”

我國社會組織發展仍處于起步階段，多數社工機構的運營資金主要來自政府購買社會服務

當然，社會組織的服務市場化導向，與其所處的發展階段和社會環境緊密相關。當前，我國社會組織發展仍處于起步階段，資源來源單一，籌集和整合社會資源的能力不足，多數社會工作機構的運營資金主要來自政府購買服務項目。 [8]在社會組織繁多，項目數量較少的情況下，政府購買服務使得社會組織間的競爭性提高，維持機構生存成為社工機構的首要任務。在向政府“爭資跑項”成為社工機構的第一要務的情況下，社工機構和政府的關系便被機構理解為“供需關系”。如一位社工機構負責人所言：“作為服務購買方的政府想做公益，于是通過各社工機構的項目策劃書預測實施效果，購買某些社工機構服務，為社區購買‘產品;社工機構作為服務提供方，以服務口碑和完備的項目策劃書為籌碼推銷自己的服務，向政府‘賣產品，替政府做公益。”當社工機構的項目策劃書符合政府的預期時，買賣雙方即達成協議，社工機構就開始按照項目策劃書提供服務。在項目完成時，政府根據項目策劃書與能夠證明實施效果的材料進行比對，如果達到目標甚至超過預期，就說明供給方提供了一款好“產品”。否則終止交易，政府也不再購買該社工機構的“產品”。

然而，社會工作機構在承接和運作政府購買服務項目時的市場化導向，與社區對項目和社工機構的期望形成了巨大落差，使得社工機構與社區間產生較大的隔閡，增加了社區對社工機構的不信任，進而影響了社工機構與社區黨居站、居民間的深層次社會關系的建立，也因此難以形成實質性的嵌入式社區治理體系。

（二）項目事本化：項目制作為嵌入手段的工具性

在籌集和實施服務項目過程中，面對兼具情感性關系和工具性關系的熟人網絡和工作場域，社工機構需要嵌入已有的社區關系網絡，通過正式和非正式的平臺建構新的熟人網絡，獲得長期適應的能力，從而更好地提供服務。[9]然而，在實踐中，社工機構嵌入社區的手段是項目制，聯結兩者的主要紐帶是短期市場契約。項目制和市場契約的事本主義性質，阻礙了社工機構嵌入社區治理體系。所謂事本主義，即主張就事論事，只觸及行政體制的工具性層面而非既有體制。一方面，社工機構并非以人為本，增進人的福利，而是在實施項目中以考核為目標，以達標為動力;另一方面，為保障項目運行質量和效率，社工機構僅因事務與社區居民建立聯系、產生互動，這些行為取向幾乎貫穿于項目承接、實施與結項評估的各個過程當中。

從項目承接來看，服務項目的有無、方向、大小和多少，都與政府的政策導向有關。當政策導向發生變化，政府的資金投入就會發生變化。因此在并未明確提出要改革社區治理結構，而是僅僅致力于“職能互補化”的背景下，項目制形式實際上限定了社工機構的行動范圍，使其在社區治理中只能扮演輔助性角色。而社工機構在上級政府手中獲取項目，并通過政府的逐級壓力傳遞，獲得了社區黨居站的工作支持。這就使得社工機構不需要與社區建立私人關系和情感聯系，也能開展基礎性的項目工作。

在社工機構工作人員看來，項目實施若受到情感影響，服務工作就可能會被私人關系左右，難以按照預先設定的方案執行，質量難以得到保障。而且，私人關系還可能會使社工機構承擔額外工作，從而影響到既定工作量和效果的達成。因此，工作人員往往選擇盡量避免與社區建立太過緊密的聯系。一位社工機構站點負責人毫不避諱地說：“‘談錢不傷感情，談感情才傷感情。用錢說話的時候，讓我給你做一件事情，我就幫你做一件，沒有情感影響，服務可以按照預先設定的方案做，以客觀的心態介入，質量可以得到保證;但用感情說話就麻煩了，讓我給你做十件事情，我礙著關系也都不得不做，拿不到錢不說，服務也不一定能按照策劃做，質量也不一定能得到保證。”

從項目結項評估來看，目標管理責任制作為項目評價的主要手段，使得社工機構按照政府的要求嚴格行事。在當前的評估體系中，政府往往聚焦于可見的、可測量的指標，項目實施的效果主要依賴于社工機構提交上來的諸如照片、簽到表等評估材料，而對社工機構促進社區善治的實質效果卻難以判斷。這就導致社工機構在實施項目過程中，以評估指標作為行動指南，更加關注項目效果能否達到指標，并且側重形式化的呈現，而非與社區居民實際的關系聯結，進而影響到社區對社工機構的認可度。

最終，政府以項目制為手段購買服務產生了兩種截然不同卻相伴而行的后果：一方面，政府在社會服務購買上的巨大資源以及政策自主性的投入，展現出促成性效應，即政府通過項目制引導社工機構的服務與發展方向;而更值得注意的是，政府設定的各種評估制度以及對社會組織的監控，也容易產生約制性效應，社工機構會根據項目制定規范的服務行為，進行應對。[10]

（三）利益內部化：社區作為嵌入對象的排他性

社區居民作為社區治理的主體和受益者，對社區事務最為關心。在政府購買服務背景下，社區分配利益的空間卻受到了極大限制。不過，社區也并非只是被動接受來自外界的影響，它也會嘗試在合法范圍內主動參與，獲取并留存更多利益。

社區自治作為社區黨居站的重要工作，需要充足的資金作為支撐。社工機構作為一種外生組織具有強烈的不穩定性，其市場化、盈利化導向使社區難以消除對其產生的不信任感。為此，在無法扭轉既有體制格局的情況下，社區萌生出自己創辦社工機構的想法，以減少外部組織從社區資源“分一杯羹”，實現利益內部化。當然，受制于年齡、精力、受教育程度等因素的影響，社區工作者或社區居民自身注冊社工機構，直接對接政府的項目，并不常見。這更多只是反映了社區對社工機構的反感甚至不配合，但通過與社區有密切關聯的社工機構合作來實現利益內部化則是一種新的趨勢。

對于社區計劃自己注冊成立組織、承接項目的提議，社工機構不僅并未強烈抵制，反而對此持支持態度，甚至為社區介紹經驗并出謀劃策。這一吊詭的態度并非體現社工機構的“大度”，而是其已有應對的策略。郝億說：“如果社區真的申請注冊了社會組織，以社區居民的現有能力和素質勢必要請督導幫忙，到時候我們就不是一線社工的身份了，而是督導的身份。政府購買督導服務的費用要比普通社工多很多，所以以后我們就可以不像現在這么累地做項目，還能拿到更多的費用。”社工機構意圖從社工服務者轉變為社工督導，并獲取更高的政府購買服務的項目費用。這樣的變化在客觀上同樣促進了社區利益的內部化，實質上強化了原有的“街道-社區黨居站-居民”的治理體系，社工機構也離嵌入社區治理體系的目標更加遙遠。

社工機構嵌入社區治理體系互動關系圖

綜上所述，在政府購買服務的政策環境中，社會組織與政府、社區的合作，為社區治理轉型帶來了新契機。基層政府對社會組織的政策態度，從原來的“分類控制”向“選擇性吸納”轉變，在依賴居委會落實行政事務的同時，引進社工機構開展項目、提供服務，以實現職能互補。但社會工作機構與社區并非完全受行政權力擺布，相反他們基于或公或私的利益考量，采取種種行動反塑著國家與社會的關系。其中，作為嵌入主體的社會工作機構，遵循服務市場化的邏輯，最大程度地利用了項目制的事本化和工具化特性;而作為嵌入對象的社區，則以利益內部化的方式，應對社區服務的轉型。社工機構與社區雖然在立場、目標、行為邏輯等方面均存在明顯差異，但是兩者的態度和行為都導致社工機構與社區保持在若即若離的狀態。這種狀態，并非單純的合作或對抗，而是在政府劃定的合法行動范圍內，即在政府提倡的職能互補的定位下，以各方利益或需求滿足最大化的原則行事。由此，就必然形成了社工機構“有意的”脫嵌于社區治理體系。

四、余論：社會工作機構如何嵌入社區治理體系？

社會工作機構嵌入社區治理體系，主要有以下兩種方式：一是社區以崗位制的形式，將專業社會工作者吸納進街區網絡;二是社會組織以項目制的形式承接社區服務。相關研究表明，前者通常因為復雜的權力關系而難以發揮作用。[11]本文則表明，社會工作機構以項目制進入社區，雖然取得了一定的成效，但它們難以真正嵌入社區治理體系，也是不可否認的事實。

從實踐層面來講，嵌入作為社區治理創新的一種路徑，面臨著諸多困境。雖然社會組織與社區治理體系存在若即若離的互動關系，但并未阻礙社工機構為社區提供基本的社區活動服務，并實現了部分社區服務的專業化。但是，政府向社工機構購買服務的效率如何評估？社會組織是否僅僅止于這一角色和功能？如何提升社工機構提供社區服務的質量，以實現服務社會化，并最大程度滿足社區居民需求或解決社區問題？

當前，政府購買服務仍然是社區治理的重要路徑，加快改進政府購買服務的體制機制是當務之急。為此，首先，要增強社會工作機構提供公共服務的穩定性，對于居民滿意度較高的社工機構，應使其盡可能扎根社區，提供長效化的服務;其次，要強化以居民需求滿足與社區問題解決為導向的評估機制，防止評估形式主義化，更不能將評估異化為新的利益爭奪場。針對社區內部利益化的問題，我們首先應當充分認識并挖掘社區黨居站在與居民的親和性以及在地化方面的各項優勢，激發社區本身的主體性與能動性，拓展社區自主運作部分公共服務資金的空間，提升社區的動員能力與自治能力，同時也要警惕可能存在的社區權力尋租問題。

最后，值得一提的是，政府購買服務背景下，雖然出現了公共服務市場化、社會化的導向，但通過對不同類型的社會性組織的“選擇性吸納”，政府仍然保證了自身在此領域的主導作用。但與此同時，以市場為導向的社會工作機構和以利益內部化為導向的社區，在互動過程中形成的若即若離的狀態，也消解了政府的部分預定目標，未能實現公共服務的有效供給，以及社區治理的實質性改善。基層公共服務供給體系如何優化，多元主體如何共同參與社區治理依然是有待解決的難題。

作者單位：北京工業大學文法學部社會科學學院、北京社會管理研究基地

（責任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 中國社會工作聯合會：《2018年度中國社會工作發展報告發布》，參見公益時報網：http：//www.gongyishibao.com/html/yaowen/16252.html。

[2] 劉安：《市民社會？ 法團主義？——海外中國學關于改革后中國國家與社會關系研究述評》，載《文史哲》2009年第5期。

[3] 李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題—一種基于中觀機制分析的視角》，載《學術月刊》2012年第7期。

[4] 祖密密：《“公民社會”思潮及其理論和實踐誤區》，載《探索》2018年第2期。

[5] 為避免概念混淆，“社會性組織”指包括居委會、工會等準政府組織在內的所有相對于國家領域的社會領域中的組織，是廣義的“社會組織”概念;以區別于狹義的“社會組織”概念，即在社會轉型期由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。參見王名：《走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢》，載《吉林大學社會科學學報》2009年第3期。

[6] 康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，載《社會學研究》2005年第6期。

[7] “創享計劃”項目是S區近年來在所轄街區開展推動社區自治的政府購買服務項目。各街道以項目制引進社工機構，使其與社區對接，鼓勵和引導居民開展與社區治理有關的提案，并為遴選后的提案提供資金支持，以提升社區居民的社區參與意識和能力，實現三社聯動。另外，按照學術慣例，本研究中的所有人名與地名均為化名。

[8] 宗君：《P市政府購買社會組織服務管理現狀研究——以促進社會組織發展為視角》，載殷星辰編：《北京藍皮書：北京社會治理發展報告（2015—2016）》，社會科學文獻出版社2016年版，第17～29頁。

[9] 張超、朱俊瑞：《社會組織合法性的雙重面相及其生成邏輯——基于杭州6家“引領型”社會服務組織的分析》，載《浙江學刊》2018年第1期。

[10] 徐盈艷、黃曉星：《促成與約制：制度嵌入性視角下的社會組織發展——基于廣東五市政府購買社會工作服務的實踐》，載《新視野》2015年第5期。

[11] 朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，載《社會學研究》2013年第1期。