政府研發補貼的有效性：引導、競爭與規制

宋建波 張海清

【摘要】自第三次科技革命以來，科技發展對于人類的生產方式和生活質量產生了巨大的影響。科技創新對于國家發展和人類進步的重要性不言而喻，企業本應為科技創新的主體，卻常常因研發的外部性問題而對此望而卻步。為順應科技發展的浪潮，國家普遍利用財政資金給予企業一定的無償性補助以消弭市場失靈的罅隙。近年來，我國顯著提高了對企業研發活動的扶持和補貼力度，但卻因研發補貼低效問題而飽受爭議。從思考“創新需要什么樣的補貼調控”出發追本溯源，根據市場和政府的二元關系分析補貼存在的合理性和必要性，并發現研發補貼低效的關鍵在于其制度缺陷和執行偏差;同時，嘗試探求完善補貼政策的可行方法，提出在補貼方向上強化突出引導性、在分配方式中引入競爭機制和健全補貼資金的規制等提升補貼有效性的多維路徑。

【關鍵詞】研發補貼效率;市場機制;政府調控;科技創新

【中圖分類號】 F272 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）08-0009-7

一、引言

我國作為后崛起的發展中國家，經過改革開放的40年，已經轉變為世界第二大經濟體，是全球經濟的重要構成和帶動力量。當前新一輪的技術革命早已起航，世界在日新月異地變化，我國與時俱進、前瞻性地調整生產方式和產業結構勢在必行。自黨的十八大以來，習近平總書記多次公開強調創新的重要性和踐行創新驅動發展戰略的必要性。較長一段時間以來，我國經濟發展單一依賴勞動力和資源的低廉成本優勢，全國經濟總量迅速提高的同時卻也承繼了難以忽視的積弊。實行創新驅動發展戰略則將有力緩解早期粗獷發展帶來的資源浩劫、環境污染等問題，在提升產業競爭力的基礎上優化我國經濟增長的質量和效益。然而，在當前經濟發展方式的改革實踐中，創新的強大驅動內核難以釋放，究其原因，創新活動一般都具有投入資金量較大、投資回收期較長以及風險偏高的特征，并且研發成果的溢出效應明顯，私人部門在權衡其中的利弊和風險后往往望而卻步。

顯而易見，在長期缺乏支撐創新的外部環境和內部機制的背景下，企業技術創新因較強的市場慣性約束而舉步維艱，成為供給側結構性改革的瓶頸之一。創新資源單一依靠市場機制配置，企業創新投入的能力受限、積極性受挫是現實市場運行中暴露出的既定事實，因此，為有效調動企業的主觀能動性，我國積極扶持企業研發活動。其中，發放研發補貼是政府支持、引導企業創新的重要宏觀調控手段之一。事實上，很多國家都通過財政政策對創新進行干預，以激勵企業開展創新活動。已有不少學者發現，研發補貼對于企業創新的投入和產出具有較強的正向影響，補貼資金緩解了企業研發資源稟賦受限的困境，得到政府扶持的企業明顯增加了研發投入[1] 。誠然，研發補貼的應用實務中也出現了低效甚至失效的情形。一方面，補貼的分配中潛藏的資源錯配因素抑制了研發補貼對于企業研發的促進作用，尤其是尋租行為[2] 、政治關聯[3] 、過度補助[4] 等因素造成補貼分配不均時，補貼低效問題更為嚴重。另一方面，由于研發補貼的成效難以衡量和評價，補貼資金的運用缺乏規制和監督，易出現企業研發投入大部分依賴于政府補貼，擠出了企業原有自主創新投入份額的現象[5] 。甚至，不透明的信息環境使研發補貼淪為部分公司操縱盈余、擾亂投資者視線的手段。

研發補貼失效的情況不容小覷，但是現階段研發補貼的必要性和合理性不言而喻。要恰當地理解和完善研發補貼機制，首先要正確看待市場與政府之間的二元關系。為此，本文分析了政府在創新領域伸出“有形之手”的客觀必要性，糾正了將補貼低效與補貼無效混為一談、武斷推崇以取消補貼方式解決低效問題此種飲鴆止渴的觀點。盲目將企業自主創新與政府扶持對立起來，既忽視了創新領域的私有利益和公共利益的沖突事實[6] ，又不利于扶持企業走出創新困境以紓解國家創新動能不足、經濟發展疲軟的壓力。與此同時，本文根據補貼政策的實施狀況分析研發補貼的應用滯礙，指出研發補貼的功用未能有效發揮的根源在于制度的缺陷與執行的偏差，并非政府補助不葆有引導經濟資源錯配轉向的功用。基于此，筆者嘗試從補貼目的和方向、補貼對象的選取、競爭規制的引入以及后續監管等維度提出完善現行補貼機制的路徑，以提升研發補貼的有效性。

二、研發補貼的內涵與現狀

政府補助是政府基于政治、經濟和社會目標將財政資源無償調配給企業或個人的一種財政支出行為。從補助的目的上看，政府補助大體可以劃分為政策性補助、扶持性補助和捐贈性補助。研究開發類的政府補助（簡稱“研發補貼”）是扶持性補助的重要構成，主要是指政府無償將經濟資源轉移給企業（或科研機構）以扶持企業開展研究開發活動、推動科學技術創新的財政行為。研發補貼一如其他類型的補助，都具有政府補助的基本特征。政府補助的首要特征就是無償性，企業取得政府補助后會獲得一定的資源收益，但是無須向政府給付相應的商品或服務;當企業取得研發補貼后自行運用資金進行研發，無須將新創產品、技術反哺給資金提供者，這正是政府補助有效性存在監管難度的緣由之一。另外，政府補助活動中的直接主體為政府和受補助對象兩方，研發補貼活動中的主要參與者即為政府和獲研發補貼的企業，但是受研發補貼影響的利益相關者遠不止上述兩方[7] ，這也正是研發補貼效率研究的重要意義所在。

與此同時，研發補貼獨特的個性特征也難以忽視。其一，研發補貼作為扶持性政策，異于政策主導的政策性補助和捐贈性補助。研發補貼機制突出以企業為主體，政府重點發揮扶持作用，企業在補貼獲取和使用中保有的自主性和靈活性更強。其二，研發補貼資金指向明確統一。研發補貼一般與企業研究開發支出直接掛鉤，而其他類型補貼因錯綜復雜的政治任務、盤根錯節的利益關系，以致同一類型補助的資金走向并不統一、資金覆蓋面較為廣泛。其三，研發補貼的政策效果較難衡量和評價。一方面，從企業微觀層面上看，不同類型企業研發的產品具有云泥之別，同企業不同產品線的研發產出也不同[8] ，企業研發活動的產出效率無從給予合理的評價;另一方面，研發補貼的效果往往短期內難以顯現，及時評估和監控具有較高難度。研發創新是嘗試打破原有生產邊界或模式的高風險活動，研發投入成功轉換為產出的過程道阻且長，短期內企業研發產出的多寡并不能充分反映補貼效果的優劣，也無法衡量補貼政策對于國家創新水平的提升作用。

表1列示了各國R&D經費占國內生產總值的比重。創新是經濟發展、產業升級和社會進步的內核推動力，我國一直重視、支持和鼓勵各領域的研究創新活動。根據我國科技統計年鑒數據，我國研發支出的金額逐年上升，近十年來增長了近十倍，且在國有生產總值中的占比也越來越大，2014年起研發總額逾13001.6億人民幣，超GDP的2%，早就超過全球研發支出的平均水平。環顧比鄰，無論是發達國家，還是發展中國家，都深諳創新的力量，研發經費支出均持高不下，并且各國政府資金在研發經費總額中重足而立[9] 。Piekkola[10] 指出，美、法兩國政府資金在研發支出總額中的占比過半，德日等國也均超20%。2016年，我國知識產權數量在全球的排名上升了17位，其中政府的扶持和推動尤為重要，我國研發經費中超兩成資金源自財政。

從表2中我國研發經費的資金來源情況看，企業內部資金占主體，政府資金緊隨其后，企業在研發中的主體地位和政府的扶持力量均不容小覷。我國現階段大額的研發補貼支出，一方面體現了政府對于創新的重視，另一方面也迫切驅使我們審視補貼的有效性、探索補貼政策的完善路徑。

三、現行研發補貼政策的迷思

目前，我國政府的研發補貼政策主要是在企業原有的研發支出稅收減免優惠基礎上，根據企業研發支出金額給予企業一定比例的資金補助。審視研發補貼政策的實施現狀，研發補貼低效的困擾主要表現在關于研發補貼的分配和后續使用中公平性與普惠性的爭議[11，12] ，以下從研發補貼對象、補貼金額、補貼方式和補貼監管四個方面來闡述和分析。

困惑之一：研發補貼發給了誰？現行研發補貼發放對象顯見專斷性和隨意性。補貼發放對象是補貼資金的運用主體，恰當的資金使用者是補貼資金合理利用的前提，是研發補貼切實為企業創新和國家發展助力的先決條件，即補貼對象選擇的恰當性與補貼政策的有效性密切相關。但是，研發補貼作為市場配置資源的補充手段，受補貼企業的篩選機制并非市場機制，而是由撥款機構決定獲補企業并向其無償提供資金。撥款機構及其執行者對于補貼發放對象并沒有統一、固定的選擇判定依據，貫徹落實政策時難免潛藏主觀性，尤其是在補貼的決策機制不規范、不透明的情況下，專斷隨意地發放補貼的現象屢見不鮮。與此同時，當前補貼政策對于發放對象的行業保有人為設定，補貼政策傾向高新技術企業的恰當性有待商榷。隨著補貼資金向高新技術產業聚集，雖有力促進了高新技術行業的發展，但是傳統行業企業同樣開展研究開發活動，卻因政策的人為設定并未得到支持。部分高新技術企業長期占用國家的大量研發資金，非高新技術行業的企業雖然也在從事著技術和產品的創新，甚至通過創新的方式進行著傳統行業轉型道路的探索，但是卻因為專斷條款的制約難以獲得有效的政策扶持，很可能產生新的資源錯配和分配不公。

困惑之二：該撥付多少研發補貼？當前研發補貼額度缺乏可解釋力和激勵性。補貼金額以上一年或當年的企業研發支出為基數計算，旨在通過補償企業研發成本來激發企業的創新動力，但實際上卻產生了兩種有悖初衷的執行效果。①各企業研發資金投入差距懸殊，大型企業研發體量明顯高于中小企業，研發補貼順勢大量流向大型企業，因而規模越大的企業往往越容易獲得更高的補貼額度。如此錦上添花式的補貼偏離了公平和普惠原則，既未緩解中小企業研發的融資困境，又很可能加深大企業與中小企業之間固有的研發溝壑。②補貼發放金額單純倚重研發支出情況，表面上直接拉動了企業的創新投入，但也容易導致企業輕視研發投入產出比，盲目調增研發份額而摒棄降低研發成本的路徑，難免形成研發補貼資源的浪費。換句話說，如今的補貼分配著重于研發投入而非研發效果和效率，缺乏對于低成本高效率項目的激勵導向。

困惑之三：發放方式是否合理？現行研發補貼的發放方式隱含悖論。現行補貼主要采用兩種發放方式：事前補貼和事后補貼。事前補貼是指，參照企業以往研發情況，政府事先撥付資金用于支持企業下一年度的研發項目;事后補貼是指，政府以當年研發支出金額為基數，在年末按照適當比率無償撥付給該企業。這兩種發放方式在實行中的弊端都在一步步地浮出水面，公眾對于研發補貼的質疑之聲甚囂塵上。顯而易見，事前補貼雖然便于企業掌握充裕的資金開展研發活動，但是由于獲補企業提前取得了補貼資金，后續階段政府無法有效管控企業研發資金的使用情況，常常出現企業并未將補貼資金運用到既定項目的情況。相較之下，采用事后補貼的方式，企業研發活動先行、補貼資金后繼撥配，政府對補貼資金應用的掌控力更強。然而，研發補貼本為企業研發活動的重要扶持手段，補貼資金原為“高風險、高投入”研發活動的資金補給來源，事后補貼資金則更側重于呈現獎勵效應，卻疏漏了緩解研發前期融資約束的效力，容易導致企業因缺乏資金支撐而錯失研發契機。

困惑之四：研發補貼有何監管？補貼資金前期撥付制度不健全，后續使用中產出不明，補貼政策淪為尋租行為和財務舞弊的溫床。追本溯源，政府將部分財政收入無償撥付給企業用于研發，補貼資金的提供者為社會公眾，政府并不是資金的真正所有者而是公權的執行者。政府旨在通過補貼手段調控市場失靈對于研發活動的干擾，但并不意味著政府行使行政權力就是提升社會福利和效率的充分保證。尤其是研發補貼的撥款機制缺乏健全的制度規制，補貼政策在執行過程中存在巨大人為空間，尋租等低效的非正式制度無孔不入，缺乏制約和監管的補貼頻頻失效，由此加重了市場的資源浪費問題。除此之外，補貼資金運用過程中所有者缺位導致公眾資金投入研發但產出收益卻未能由資金提供者享有。換句話來說，公眾所有的資金經政府撥款轉移給企業，企業用其開展研發活動，但產出的直接收益歸企業私有，公眾更多享有的是研發產出的溢出收益。但是這部分溢出收益較難衡量，更為重要的是，無法監督和規制此類產出不明的資金的使用情況，因而補貼資金難以物盡其用，甚至成為部分企業營私舞弊、操縱盈余的手段。

四、研發補貼的合理性與必要性：彌補市場機制的不足

研發補貼政策執行過程中出現的一些問題，導致公眾和理論界對于研發補貼存在的合理性和必要性的質疑之聲不斷。部分學者承認市場失靈在一段時間和研發創新領域的存在，但卻認為政府在市場失靈領域的表現未必優于市場機制，由此將政府干預視為市場低效、資源錯配中的新桎梏。因研發補貼政策應用狀況不佳而“一刀切”地否定研發補貼存在的合理性，卻并不深究補貼失效的真正緣由，這無異于因噎廢食。其實，結合我國現行制度和國情可以判斷，上述研發補貼的問題根源在于研發補貼的功用未能有效發揮，主要是制度的缺陷與執行的偏差，并非政府補助不保有引導經濟資源錯配轉向的功用。風聲鶴唳地否定政府補助存在的合理性，既不利于政府經濟職能的發揮，也無法正確處理政府補助實際運行中暴露的矛盾和問題。

黨的十九大報告指出，要發揮市場機制在社會資源配置中的基礎性作用，與此同時有效提升政府的宏觀調控水平。市場配置資源更為高效，但毋庸置疑的是，我國當前市場發育程度有限，不完備的外部環境下單一由市場機制決定資源使用很可能產生難以預料的后果，特別是在研發領域中，自發性、盲目性和滯后性等市場失靈問題尤為嚴重。一方面，當企業投入大量時間和精力摸索形成新產品和新技術后，由于知識產權保護不足、技術外溢效應，企業承擔的私人成本大于社會成本，出現了外部性問題[13] ，企業從自身利益出發難免囿于原有熟悉的經營領域、開展激烈的紅海競爭，如此勢必會壓縮創新產品和技術的生產空間。另一方面，若經濟運行僅僅依靠價格機制和供求關系，各參與主體將根據供求關系自發調節以牟取更高的收益。當前現實情況是，經濟活動的參與者并不能充分掌握交易信息以準確把控和預期供求情況[14] ，因而時常因供求短期波動而盲目采取投機行為，或因市場機制中的滯后周期而做出短視決策，導致社會資源的無效耗費。研發活動不能在短期內獲取可觀的收益，如果缺乏引導價格和供求機制決定下的市場，往往容易誘發企業對于創新活動的抵觸情緒，短視地縮減部分可行的研發投入。

研發創新領域的市場失效正是政府發揮宏觀調控作用的有為之地。政府扶植和引導企業開展研發活動以提升整體創新實力，對于重整市場失靈引致的創新資源錯配來說十分必要。首先，研發補貼通過無償向研發企業先行撥付資金的方式，直接補償企業新產品共享、公共產品生產和技術外溢等外部性成本，可極大程度地消除企業由自我防御產生的研發顧慮，減弱市場機制下外部性問題對于研發投入的抑制效應。與此同時，取得研發補貼后將帶給企業經濟利益流入，在利益驅動下研發補貼將有力地引導企業重視研發創新，而不是盲目追求短期收益。其次，研發補貼具有較強的指向性，企業為了取得補貼資金會按照獲補條件積極規劃和調整研發行為。因此，良好的補貼政策可以指引企業按照國家產業規劃方向開展研發活動，減少原有的各自為營、獨立研發的資源浪費，脫離根據供求關系變化進行事后補救的遲滯困境。

此外，政府通過研發補貼將資金注入企業，而非直接參與或行政干預企業的研發活動，是保證企業在研發活動中的主體地位、釋放科技創新的自主空間的合理途徑。科學技術早已成為提振國家經濟的重要抓手，但是其發展并非一蹴而就的過程，面對巨額的資金投入、較長的回報周期和未知的盈利模式，創新主體在孤立無援情況下的自主研發舉步維艱。尤其對于企業來說，研發活動需要資金保障，而籌集資金的過程中投資者和債權人往往因研發活動的風險性而心生芥蒂，無充裕資金的企業對于研發創新只能望而卻步。習近平總書記多次公開強調企業作為創新主體的重要性，企業創新能力的整體提升是強化國家軟實力的必行之路。政府在此伸出“扶持之手”，利用自身的政治職能和財政儲備，通過研發補貼的方式為研發主體提供資金支持和政策優惠，對于自身稟賦不足的企業來說無疑是絕渡逢舟。

五、完善研發補貼路徑的探索：引導、競爭與規制

通過補貼政策應用現狀，能夠找到修正研發補貼政策的有效路徑。挖掘研發補貼低效背后的原因，不難發現研發補貼政策失效源于政策本身的缺陷（制度漏洞）和非政策因素的滋擾（執行偏差）。前者是政策本身制定的不健全、不清晰所致，現行補貼政策的發放對象、金額和方式缺乏清晰的導向和合理的邏輯，加之監督政策趨近空白;后者則主要產生于政策執行流程中的人為空間，政策執行者并非完全公正中立、外生于其他市場參與者，公共權力的無主化和執行者的自利性導致政策執行效果受到執行主體行為的影響，這也根植于政策制度漏洞的附帶效應。

基于上述分析，研發補貼效率提升的關鍵在于有針對性地健全補貼機制來化解政策失效的困境。首先需要明確補貼的目的和方向，突出政策的引導性地位，并根據補貼方向制訂合理的研發補貼分配方案。同時，政府的調控活動也不應排斥競爭機制[15] ，引入良性競爭可以更好地激發創新活力、提升補貼的效率。此外，健全研發補貼整個流程的監督制度勢在必行。

1. 研發補貼目的和方向應突出引導性。研發補貼應在市場機制的基礎上發揮引導效應，緩解市場外部性對于企業研發活動的制約，此為補貼政策的初衷。無疑通過市場配置資源更為高效，但因市場存在不完全性和外部性，也會存在失靈脫軌的現象，特別是處于研發領域的企業，其創新動力缺乏、采取短視行為等問題更為突出。雖然從整個經濟發展歷程來看，市場具有自愈能力，然而在這個逐步回歸正軌的過程中，整個社會承繼著巨大市場失靈的代價，并且修復時間極其漫長，因此需要政府以發放研發補貼為手段調控研發領域市場資源配置的罅隙。契合良治的補貼政策須首要保證市場在資源配置中起決定性作用，繼而引導企業良性競爭創新，推動市場及時消納資源錯配的隱疾。在此過程中，堅持企業為研發活動的主體是保持市場在政府宏觀調控下有序配置資源的重要環節。“有形之手”借用補貼資金的利益驅動發揮對企業和市場的導向作用，而不是事必躬親地直接參與研發，否則又會陷入“政府辦企業”的低效陷阱，偏離補貼政策的目標。在研發補貼運行過程中，政府與企業共同參照補貼政策協商合作機制，政府將補貼資金轉移支付給企業，通過補貼機制調配企業研發活動滿足社會對于創新的共同需要，從而實現公共價值;企業則得到研發補貼資金，轉變為研發溢出的公共物品生產者和供給者，并在此研發過程中收獲符合自身預期的盈利。表面上看，政府無償將公眾資金撥付給企業，企業因補貼的存在而敢于將資金投入具有正外部性的自主創新活動中;從實質上來看，政府作為公權的受托執行者，通過補貼資金的再次分配來兼顧研發產出的社會屬性與市場參與者的產權利益，從而系統協調社會公眾的共同利益與企業私有利益。

2. 補貼對象務必合乎補貼政策的目的和方向，補貼結構和比例亟待向公平性、普惠性和功能性優化。補貼資金的分配對象與補貼政策效果、效率息息相關，補貼結構和比例直接反映了補貼的目的和方向。只有具有明確合理的補貼對象、結構和比例，研發補貼政策才能有的放矢。現行研發補貼政策在較長一段時間內過多地偏重于高新技術產業以及產業內的部分企業，難免會導致財政支出在公平、普惠、功能性方面不能盡如人意。有效的研發補貼應協調分配補貼資源：①公平對待各行業的研發活動。人為選擇性的補貼反而容易形成一種新表征的行業壁壘，研發補貼應強化其功能性和普惠性而非人為選擇單一行業。這樣做不但可以鼓勵各行業重視研發活動以提升國家整體創新能力，而且有利于輻射帶動資源密集型企業通過研發創新活動平穩過渡到新興領域，推動傳統產業結構優化升級、逐步淘汰過剩產能。②在各行業內不能過度偏好于補貼國有企業或是政治關聯企業[3，16] 。國有企業因自身政治關聯、戰略地位等先天優勢，更易于取得補貼資金，但是行業中資源過度集中于國有企業，既不利于行業內各種所有制企業公平競爭，也容易讓本就缺乏競爭的國有企業更加產生惰性，導致行業整體效率低下[17，18] 。因而在保持國有企業在國家利益和國家安全支柱地位的前提下，應漸進式改進、降低對國有企業補貼的比例和力度，維護企業間的良性競爭，優化企業的資源配置效率。③可持續收效的補貼結構和比例并非一成不變。研發補貼的分配方案應從實際出發，根據社會經濟環境變化及時調整，避免僵化滯后的補貼方案偏離補貼的目的和方向。

3. 引入競爭規則強化補貼的效率性。研發補貼是一種政府調和公共產品和市場外部性的重要“庇古手段”，誠然是一種政府主導的行為，但根據補貼的宏觀調控目標，自然亦非拒競爭機制于門外。缺乏競爭的研發補貼大體績效不佳。譬如，參考海洋漁業過度捕撈問題的治理經驗，早期政府無論采用征稅、強制管制還是懲戒干預均收效甚微后，許多地區開始嘗試將政府干預與市場機制相結合，政府出臺、監管漁業各個捕撈參與者的配額，每個參與者捕撈總額受限，此時捕撈者會自發根據市場競爭情況合理安排各期捕撈量以使得自身利益最大化。這種利用“準市場化”配額制的策略極大地減少了過度捕撈的現象，進而保護了共有的海洋資源。由此可以看出，將研發補貼放置于競爭環境中未嘗不是提升補貼效率和研發產出的可行之路。競爭機制的引入主要針對研發補貼對象篩選領域，現行的補貼政策主要是企業按照規定申請符合補貼政策基本條款，資金發放單位審核后決定是否給予補貼，是一種沒有總額、個體數約束的核準篩選，企業之間即使從事重復的相同研發活動也并不存在競爭關系。這樣就形成了一種邏輯，企業只要滿足了政策規定的補貼條款就可以取得補貼收益，那么企業還會關注補貼資金運用的成果嗎？換句話說，補貼政策確實起到了引導作用，但更可能使企業墨守補貼的有形規定而非提高研發成效[19] ，產生企業因補貼而壓縮自主研發、擠出原有自身研發投入份額的效應。倘若根據補貼的初衷在研發補貼政策中采用競爭機制[20] ，構建企業研發投入和產出的綜合評價體系，篩選一批研發前景良好、具有較強研發比較優勢的企業作為扶持對象，補貼資金將更多地流向真正能有效利用研發補貼的、有競爭力的企業。借此也可以正確引導企業重視研發能力和產出效率，取代趨之若鶩的尋租行為。

4. 健全研發補貼獲取、使用和產出的規制機制。我國研發補貼領域的監督制度一直較為薄弱，既沒有嚴格關于研發補貼撥款的監督，又缺乏對于補貼資金使用效果的約束。這主要是研發活動本身具有投入和產出的雙重不確定性導致研發補貼的監管難度較大，喪失有力監督的補貼實務中會暴露種種弊端。面對投入與產出關系不明的研發活動，我國可以嘗試重新構建研發補貼的規制方式，明晰各項研發補貼要達成的目標，以研發項目為補貼資金的微觀載體，政府通過企業申報的研發項目來決策、評價和監督研發補貼的發放、使用和效果。具體來說，企業在申請獲取補助時應確定補貼產出對象，政府以各項目的預期產出作為發放研發補貼的一項重要標準，既有助于政府合理分配補貼資金，又可以壓縮本因撥款沒有明確評價標準而泛濫的行政自由裁量權，防范研發補貼發放中的徇私舞弊問題;在企業使用研發補貼資金過程中應專款專用，保證補貼資金確實應用于既定項目，政府和公眾可及時監督補貼資金的流向;研發產出通過項目方式也更易于核算和衡量，結合各項目的投入情況，根據項目原始目標的達成情況評價和監管補貼政策效果。誠然，以項目為載體的規制機制有助于引導企業將研發資金用于實質創新而非低效擴張，并且監管補貼績效的成本和難度將大大降低，但更多監管制度還有待完善和探索，以進一步規范研發補貼資金的運用。

六、結論

企業研發活動具有很強的外部性，為了社會公眾的整體利益，政府開展宏觀調控具有合理性和必要性。研發活動客觀上投入成本大、開發周期長且產出不確定，并且，新技術和新產品的出現將迅速被模仿、學習和再革新，進而帶動相關領域創新水平的提升，這正是研發產出社會屬性的主要源泉，但也由此擠壓了私人研發的收益空間[21] 。因而在單一市場機制配置下，具有正外部性的公共產品與市場機制的相容性不佳，企業創新主觀動力疲軟。此時，政府調控的出現恰如其分，政府作為溝通社會共同利益和企業私有利益的重要橋梁，鑒于企業面對研發活動的畏難情緒和短視行為，通過一定的補助政策，利用公共資源鼓勵企業勇于、敢于創新，以消除市場失靈帶來的外部性，緩解企業個體難以解決的創新資金瓶頸。值得肯定的是，研發補貼一定程度上補償了企業因創新的風險成本和溢出效應伴隨的利益損失，緩解了企業出于短視、自利角度而抗拒研發的問題。當然，運行中的補貼政策也暴露出一些問題，如研發資金發放顯失公允、信息不透明、資金利用低效等，要解決上述問題亟須適當優化補貼的機制，逐步消弭其中的制度缺陷和執行偏差。

探求我國研發補貼效率的提升之路遠比無謂爭論研發領域中政府應該出手干預還是放任單一市場配置更為有意義，兩者之間本就不是非此即彼的關系，市場良好運行需要政府干預的保護力量，而有為的政府須以市場為基礎實施宏觀調控。這促使我們在理解政府和市場關系的前提下，尋求合理的研發補貼制度建設和執行規范，以提升補助的效率。本文認為，政府應更重視補貼的引導效應，在保持企業作為自主創新主體地位的前提下，用制度引導市場預期，用規劃明確研發方向。同時，基于研發補貼的目的和方向制定恰當的補貼分配制度尤為重要。因市場競爭與宏觀調控具有一定的互補性[22] ，補貼資源分配機制可以利用競爭機制因勢利導企業高效使用研發補貼、重視補貼資金產出。除此之外，提升補貼機制的透明度是降低執行偏差的必要保證。長期以來，我國針對研發補貼的監督較為薄弱，較為寬松的補貼政策執行中的尋租、腐敗和浪費現象屢見不鮮。倘若公眾能更多地知悉政府和企業運用研發補貼資金的情況，并通過健全補貼的規制方法，使各外部相關者能夠監督補貼流程的執行，將有力驅散執行程中的逆向選擇和道德風險陰云。

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