水利水電工程投資超概算的原因及對策

陳美紅

（廣西水利電力勘測設計研究院有限責任公司，南寧 530023）

由于水利水電工程項目龐雜、涉及面廣、技術難點多、地質復雜及工期長等特點，工程投資控制風險大，超概算現象時有發生。

近年來，筆者接觸了幾個水利水電工程修改概算項目，從資料的收集到報審稿出版，少則兩三年，多則五六年。造成超概算以及修改概算編制進展困難的原因是多方面的，本文站在造價從業人員的角度就超概算的原因及應對措施進行分析總結，供業內管理及相關專業人員互相學習，引以為戒。

1 超概算原因

1.1 地質因素

水利工程建筑地址的選定不完全決定于地質條件，而首先考慮的是整體經濟建設的發展和需要。即便是根據地質條件選擇的地址，也不完全是理想的，難免會存在地質問題。因此，前期地質情況沒有查明或認識不足會導致在施工期內由于不良地質條件引起的一系列超概算問題，特別是地下工程，由于前期難以完全探明存在的地質缺陷，施工階段新增的工程處理措施會導致投資增加。

1.2 物價因素

1999年水利部轉發國家計委《關于加強對基本建設大中型項目概算中“價差預備費”管理有關問題的通知》（計投資[1999]1340號），按照文件要求，自1999年9月起，水利工程投資就不再計列價差預備費，一直延續至今。近10年材料價格穩中有升，特別是近5年，人工和材料價格不斷攀升，導致工期較長的工程實際結算價格大大突破審批概算。

為了對近年人工工資和水利水電工程涉及的主要材料價格變動情況有直觀的了解，本文以可再生能源造價信息網發布的歷年價格指數為依據對2011-2018年數據進行統計分析（見圖1）。

由圖1中數據可得知：①與人工成本有關的勞務類和管理性費用逐年上漲，8年總漲幅30%～40%；②變幅最大的材料是鋼筋，8年間最高與最低值之差超過50%，其次是油料和水泥；③施工用電、炸藥和施工機械相對平穩，變幅不大。

因此，物價因素對于工期在2年以內的項目影響較小，如中小河流治理、堤防加固等項目。而對于水利樞紐工程、大型灌區、大中型水源工程等，由于施工條件相對復雜，工期較長，投資控制風險也較大。

另外，由于近年砂石業環保整治風暴席卷全國，不法開礦、采砂被關停整頓，導致2017年以來砂石料價格呈現全國性大范圍上漲。下面以廣西南寧、柳州、桂林、梧州4個主要城市信息綜合價為例，統計2015年至今砂石料價格變化情況（見圖2）。由圖2可知，自2015年以來砂石料漲幅已超過30%。

圖1 以2010年下半年為基數100的價格因素變化幅度

圖2 4市砂石料信息綜合價變化情況

表1 砂石料價格上漲對馱英灌區某標段招標價格的影響

1.3 設計變更

工程實施過程中的設計變更大部分是由于前期設計工作深度不夠引起的。近年，設計咨詢行業競爭日益激烈，設計周期越來越緊、任務重，這也是導致設計工作深度不夠的原因之一。水利工程由于受工期及地形條件影響，大部分項目施工圖階段是邊設計邊施工的，這一特點導致設計單位對招標圖的精度不夠重視，招標設計階段深度不夠，工程量清單項目漏項或與計量支付條款不對應，招標階段工程量與施工圖階段誤差大等，這些都增加了施工階段合同價款的變更和索賠風險。

1.4 管理因素

除一般項目常碰到的地質、自然災害、物價波動、政策調整等客觀因素外，管理問題也是導致超概算的主要因素。筆者接觸的大部分水利項目建設管理單位都缺乏完善和有效地全過程造價管控機制，導致出現合同條款不規范、工程計量和支付沒有嚴格按合同執行、進度款結算滯后、檔案資料不齊全、變更手續不完善等。這些項目造價管理各階段工作中的不規范行為，不但增加了投資超概算風險，還導致修改概算工作缺乏依據、困難重重、進展緩慢。

2 應對措施簡析

由以上分析可見，造成水利水電建設工程項目超概算的原因很多，涉及范圍較廣，為了有效控制工程投資，防止超概算，作者結合以往修改概算經驗，從投資控制及工程管理者的角度提出以下需重點關注的投資控制措施和建議。

2.1 前期設計階段

設計階段是分析處理建設項目技術和經濟的關鍵環節，也是有效控制工程造價的重要階段。

（1）要給設計單位合理的設計周期，從時間上保證勘察設計產品的質量。

（2）作為前期設計造價人員，應在工程各設計階段對項目的結構及施工特點進行全面了解，配合設計人員對項目進行充分的方案比選，特別是要注意地質條件差異對方案投資的影響，處理好項目技術先進性與經濟合理性之間的關系，根據不同項目工程特點及各階段設計深度打足投資并適當留有余度。

（3）在初步設計階段對項目已勘察明確存在但不可回避的不良地質問題，應對處理措施費用進行預估并計入初步設計概算，并且在設計交底時向業主提出造價控制措施和建議。

“部分原住院病區改為日間病房；老院區新建日間病房；未來的新院區從規劃之初，就已將獨立日間手術中心納入設計；未來國際合作院區，雖然現在還在探討階段，但如果開展手術，也將以日間為主進行。”

2.2 招投標階段

招投標階段的主要工作是組織招標、評標和定標。在水利工程招標階段，很多作為招標代理的中介咨詢機構的專業人員缺乏經驗，編制的招標文件及合同條款要么過于簡單、要么照搬合同范本，沒有根據各項目的實際情況擬定嚴謹的合同專用條款，給項目實施埋下隱患。招標階段先天不足，在施工期間業主或項目建設管理單位又缺乏經驗，就容易產生合同糾紛，或產生隨意變更、合同執行不規范等問題，造成工程費用增加，這些都給修改概算工作增加了難度。

（1）選擇有經驗的招標代理機構，招標文件應邀請設計和監理單位技術和經濟專業人員共同審查。

（2）為了控制和管理各標段投資，建議在招標階段委托設計單位編制分標概算，并與已招標合同清單進行對比分析，對超概算的標段應有嚴格的管控制度。

（3）在合同條款中，通過設置風險防控制度預防風險的發生；通過保險等方式進行風險轉移；通過明確合同價格調價依據和方法合理分擔價格調整風險。

（4）對施工中常出現的變更問題應在招標計量支付條款中明確處理方法，以免實施過程中引起爭議延誤工期。如土石方分界線界定、灌漿耗漿量調整、地下工程超挖超填計量、超高懸空建筑支撐計量、水工結構調整對混凝土模板及腳手架等措施費用的影響等。

（5）招標文件應設置投標最高限價，但對單價建議不設最高限價，因為這不利于充分表現和發揮各投標單位的資源優勢和技術特點。對于不平衡報價可通過設定相應評標細則和邀請經驗豐富的評標專家進行判別和控制。

（6）做分標計劃時應做技術經濟比較，分標的目的是便于施工管理和充分發揮各施工隊伍專業特點。因此，要避免分解后各標段施工組織設計與整體施工組織設計脫節，導致不能充分利用資源增加投資的情況。如施工過程中的土石方平衡問題。

2.3 施工階段

為了減少合同變更和各種索賠發生，需要經驗豐富的項目管理人員配合設計人員、招標代理機構從設計、施工、合同條款擬定幾方面進行綜合分析，預測工程實施中可能發生的問題并在合同中采取相應對策，通過建立一套完整的監督、計量、支付手續來落實合同條款，強化合同管理制度，強化合同的約束力，才能有效地解決施工階段投資超概算問題。

（1）組織社會資源組建規范穩定的專業項目管理公司和管理團隊，推行項目全過程造價管理。

（2）實施階段嚴格按照分標概算進行分標控制，將投資控制“責、權、利”落實到人。

（3）重視檔案管理，建立完善的檔案管理制度，配備專業的檔案管理人員。特別對變更的工程審批材料，要有完善的檔案資料，以備調整概算或審計時有據可查。

（4）設計人員要嚴格執行變更及聯系單審核程序，對于聯系單中涉及費用變更問題的內容一定要謹慎對待，如果設計方沒有合同文件，應由業主和監理單位結合合同條款共同認定，否則會導致工程費用不合理增加。對于現場計量結果與招標清單偏差較大的工程量，應經設計人員簽字認可。

2.4 其他建議

修改概算的編制缺乏統一明確的編制依據和計算標準，也是困擾水利工程修改概算工作的原因之一。2011年3月，國家能源局以國能新能〔2011〕92號文印發了《水電工程概算調整管理辦法（試行）》，但只適用于在主要河流上建設的水電工程項目、總裝機容量25萬kW及以上水電工程項目、抽水蓄能電站項目，主要針對核準制的企業投資項目。水利工程主要為國家投資的公益性項目，投資渠道不同，項目投資管理的特點也有所區別，無法參照使用。對于水利工程修改概算，目前水利部未出臺具體的編制辦法，修改概算工作尚不能做到有章可循、有據可依。因此，建議相關主管部門和地方盡快出臺相應管理辦法，明確調整概算責任，確定編制原則和方法，避免出現超概算現象后無人負責的局面。

3 結語

綜上所述，造成超概算的原因是多方面的，客觀因素一般不可避免，只能通過預防措施降低損失，更值得重視和關注的是工程各階段影響工程投資控制的主觀因素。因此，作為工程造價管理人員，除了對專業知識熟悉外，還應對設計內容、施工技術、項目管理、經濟法律等有全面的了解，并積累豐富的實踐經驗，才能為業主提供更全面更精準的服務。