“新北方政策”與韓俄經濟合作的現狀及前景

單天雷

摘 要：“新北方政策”作為文在寅政府對外經濟合作戰略構想的重要組成部分，構成了其對外政策設計中“兩軸戰略”的“一翼”，即“繁榮之軸”，意在超越韓國傳統外交政策局限于東北亞地區以及中美兩國間的局面，廣泛開拓韓國的外交天地，實現韓國經濟發展的“新境界”。按照“新北方政策”的實施計劃，俄羅斯是韓國的首要合作伙伴，對于拓展韓國經濟的新增長點、深化韓俄關系意義重大，進而可為推動南北和解、解決朝核問題奠定堅實的經濟基礎。據此，首先從“新北方政策”中有關韓俄經濟合作的內容介紹出發，從政治、經濟兩大維度出發分析了韓國在“新北方政策”框架下開展韓俄經濟合作的考量;而后就近年來韓俄經濟合作的亮點、成果與進展進行了充分介紹;最后引申出了對于韓俄經濟合作面臨的阻礙與前景的研判與分析。因此，研究結論對于推動對韓俄經濟合作展開深入思考、探究現有地區情勢下東北亞區域合作的具體路徑以及尋找“百年未有之大變局”下的國家間合作新動力具有較大的理論與現實意義。

關鍵詞：“新北方政策”;韓俄經濟合作;半島局勢;經濟發展

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.029

0 引言

“新北方政策”作為文在寅政府“兩新政策”的重要組成部分，為韓國開辟外交及經濟合作新空間提供了政策基礎，也為東北亞區域合作提供了新的“動力破局點”。由于本屆韓國政府不遺余力地推行“親北政策”，“新北方政策”的主管部門“韓國北方經濟合作委員會”在政府內部較之于其他經濟主管部門一直占據著優先、出超的地位。“新北方政策”以開展韓俄之間的經濟合作為“首要發力點”，意欲連接歐亞、貫通南北，實現韓國經濟發展以及半島南北經濟社會統合進步的新飛躍。

1 “新北方政策”的提出與韓俄經濟合作的著力點

2017年5月10日，文在寅宣誓就任韓國第19任總統。出身進步派陣營政黨“共同民主黨”的他自上臺伊始就展現出了實施不同于保守派陣營外交政策的“全方位多邊外交”的決心與魄力。2017年11月8日至15日，文在寅在訪問東盟國家時首次較為系統地提出了新一屆韓國政府的“新南方政策”，其核心內容為構建“3P共同體”，即“人與人、心與心相連的人的共同體”（People）、“通過互利合作構建生活富裕的繁榮共同體”（Prosperity）以及“通過安全合作貢獻于亞洲和平的和平共同體”（Peace）。而“新北方政策”構想的提出要遠遠早于“新南方政策”。早在2015年，文在寅仍舊擔任在野黨新政治民主聯合黨首之時，“朝鮮半島新經濟地圖”即已公布，這也成為日后正式提及的“新北方政策”架構的基礎及重要組成部分。2017年9月初，在俄羅斯符拉迪沃斯托克召開的“東方經濟論壇”上，文在寅正式公布了韓國政府“新北方政策”的具體內容：大力強化韓朝經濟合作，并通過與俄羅斯、日本、中國等周邊國家的合作，構建H型經濟發展布局（環東海經濟帶+環西海經濟帶+貫通半島東西的經濟帶），將半島打造成為東北亞共同繁榮的連接區。

值得注意的是，文在寅政府將開展韓俄兩國間的經濟合作放在了實施“新北方政策”的首位。一方面，“新北方政策”實施的具體架構為“九橋戰略”，即天然氣、鐵路、港口、電力、北極航線、造船、農業、水產以及工業園區等九個合作領域，在這些領域兩國間擁有巨大的合作開發的潛力;另一方面，“新北方政策”的具體合作區域與俄羅斯“新東方政策”不謀而合，兩大政策的交匯點正是俄羅斯廣袤的遠東地區。因此，在繼承了此前歷屆政府經濟合作發展規劃的基礎上，文在寅政府的“新北方政策”進一步推陳出新，明確了開展富有“橫貫歐亞”特色的韓俄兩國乃至東北亞經濟合作的全新著力點。

2 在“新北方政策”框架下開展韓俄經濟合作的考量

2.1 深化韓俄關系，提高影響東北亞事務的能力

隨著近年來俄羅斯外交政策不斷進行著“向東看”的戰略轉向，其對東亞地區的關注度日漸上升，迫切需要找到對東亞事務施加影響力，尤其是恢復在半島事務上影響力的重要抓手。而相比于對中美兩國重要性的過分看中，一直以來韓國對俄羅斯的重視及關注程度明顯不足。因此，深化韓俄兩國關系作為“新北方政策”實施的首要環節及重中之重，不僅可以滿足韓國在經濟社會方面的兩大發展需求——穩定持久的資源能源供應地以及方便快捷的貿易通道，同時在東北亞域內也能夠憑借俄羅斯的力量及影響力提高自身影響各方面事務的能力，尤其是在朝核問題的解決過程中可以獲得俄羅斯的支持與幫助。此外，韓國作為在地緣上的“近北極國家”，近年來對于北極地區的開發項目興趣日漸濃厚，而與“北極第一大國”俄羅斯的合作必然可以使韓國影響力的輻射程度和范圍擴展至更為廣闊的空間，這在很大程度上也滿足了韓國國民想要本國成為世界級國家的“大國心態”，以期通過自我壯大，消解弱小之“恨”。所以，“兩新”政策的實施同樣是韓國的“解恨”外交得以實踐的重要體現。

2.2 積極參與遠東地區及北極開發，助力韓國經濟發展

韓國國土面積狹小、各類資源能源匱乏、高度依賴對外貿易，因此亟需穩定持久的資源能源供應地以及方便快捷的貿易通道。而近年來隨著俄羅斯遠東及北極地區開發項目的開展，韓國的兩大發展需求恰好得到了滿足：俄羅斯遠東地區地廣人稀，各類能源資源種類及儲量異常豐富，同時也是連接朝鮮半島與北極地區的重要通道。此外，隨著全球氣候變暖導致的北極冰層融化，“北極航線”中的“東北航道”已經可以投入商業化使用，并且正在逐漸成為除“一帶一路”之外連接東亞與西歐的“第三條通道”。韓國可以經遠東直接與“東北航道”相連接以拓展自己的航運線路，同時開辟新的對外貿易市場?！靶卤狈秸摺奔捌渎鋵嵈胧熬艠驊鹇浴蓖癸@了韓國參與俄遠東經濟發展和北方航道開發的迫切愿望。

3 文在寅政府時期韓俄經濟合作新進展

根據具體負責“新北方政策”落實的“韓國北方經濟合作委員會”所公布的信息，“九橋戰略”各領域的合作開發計劃內容如下：

（1）加大從俄羅斯進口天然氣的力度以實現能源進口渠道的多樣化，同時建設連接韓、朝、俄三國的輸油、輸氣管道;

（2）提高“西伯利亞大鐵路”的運量及效率，并將其對接于半島南北鐵路相連;

（3）開展對扎魯比諾港等一系列遠東地區港口的現代化建設及改造工程;

（4）積極發展可再生能源，構建“東北亞超級電網”，建設東北亞五國共享的“廣域電力網絡”;

（5）積極參與“北極航線”的建設，開辟全新航運物流渠道，挖掘其商業運輸潛力;

（6）發揮本國船舶工業的優勢，建造新型破冰運輸船，與俄羅斯合作建設并升級造船廠;

（7）擴大韓俄間種子開發、栽培技術研究等方面的農業合作;

（8）合作建設濱海邊疆區水產品綜合園區，擴大漁業捕撈配額，提高水產、漁業資源的產量;

（9）擴大韓朝俄三國間的合作，共同建設濱海邊疆區工業園區。

上述內容雖然充分展現了“新北方政策”在具體合作內容方面的細致與全面，但韓國的實質性關切則集中于交通運輸和能源領域，即力推半島鐵路和西伯利亞鐵路的連接以及途經朝鮮東海岸、俄羅斯遠東和北極地區的 “北極航線”的開辟，同時鋪設跨越俄朝韓三國的油氣管道和輸電線路以及運行經朝鮮中轉的俄韓煤炭海上運輸線，具體內容如表1所示。

通過對表格內容進行分析即可得知，在韓國“新北方政策”與俄羅斯“向東看”戰略的對接下，韓俄兩國的“北方經濟合作”目前正集中于海上物流通商航路以及能源運輸與貿易的建設、開發和利用。根據相關學者的研究，以上海港為例，與傳統航線相比，從上海港至俄羅斯、加拿大、美國東北部、挪威和英國的港口，船舶經過北極航線均具有成本優勢，尤其在無需破冰服務的情況下，其成本優勢更大。對于居于更高緯度的韓國諸港口而言，“北極航線”的開辟與大規模商業化使用無疑會推動運輸成本的進一步降低，并且對規避來自亞丁灣以及馬六甲海峽等海域的海上風險、確保航行安全、降低護航成本而言意義尤甚。此外，2019年12月2日中俄東線天然氣管道的正式開通運營，標志著俄遠東能源開發項目已經獲得實質性進展，預計韓俄能源運輸通道及配套基礎設施的建設將在短時間內提上日程，這對于增強韓國能源安全、擴展運輸線路、合理分配能源進口比例等意義重大。

4 現階段韓俄經濟合作面臨的阻力與障礙

4.1 從歷史延續至今的不信任感猶存

眾所周知，朝鮮半島屬于東亞大陸的“突出部地帶”，這樣的地理位置既賦予了其國家及海陸文明之間交流互鑒的“和平友好紐帶”的身份，同時也決定了其成為大國之間戰略博弈與競爭、劃分勢力范圍的“戰爭對沖前沿”。根據英國地緣政治學家麥金德的理論，朝鮮半島處于“內新月區外部”地帶，是通往大陸核心地區的“門戶”，而周邊大國遍布環伺的歷史及現實情勢使得朝鮮半島成為大國沖突的“緩沖區域”。進入19世紀下半葉，傳統的區域中心國家中國日漸衰微，對朝鮮半島的控制力不斷減弱，隨之而來的日俄戰爭就是東北亞兩大列強俄國與日本謀求獨掌半島及中國東北的真實寫照。雖然日本最終實現了“日韓合并”，但半島國家對周邊大國意欲重掌半島控制權的警惕心理依舊強烈。即使是在和平與發展成為時代主題、在開展經濟合作成為主流的當下，韓國國內也存在防范俄羅斯通過經濟尤其是能源手段“變相掌控”韓國的聲音。

另外，就開展朝韓俄三國間的經濟合作而言，朝鮮與俄羅斯之間的歷史紐帶以及現實聯系始終是韓國無法逾越的“心結”。冷戰時期，作為社會主義體系內的中心國家，前蘇聯對于朝鮮的援助以及蘇朝關系的緊密持續了數十年;冷戰結束后，俄羅斯在經歷外交“泛大西洋主義”的“一邊倒”后，于20世紀90年代后半葉開始逐漸修復俄朝關系，使之于“歷史情誼”的基礎上又夯實了友好關系的基礎。在進入21世紀后，朝鮮的核開發活動逐漸趨于頻繁，國際社會的對朝制裁也“一浪高過一浪”。然而韓國認為俄羅斯始終在制裁問題上“首鼠兩端”，其對朝制裁只是象征性的，即在穩住美國的同時向朝鮮拋去橄欖枝，希望通過與朝鮮的經濟合作擴大本國在半島方向上的利益。此心態的存在勢必會削弱合作的凝聚力，使得韓俄雙邊以及朝韓俄三邊經濟合作因政治考量而受阻。

4.2 南北緩和過程停滯，對朝、對俄制裁依舊

“新北方政策”的前身，是“朝鮮半島新經濟地圖構想”。該經濟發展規劃意在通過半島南北關系的緩和，推動朝韓經濟的協同發展，進而實現對朝鮮的“吸收統一”。因此，朝鮮發揮著開展“新北方政策”框架下韓俄經濟合作的紐帶與橋梁作用，其更是東北亞區域合作的中心與樞紐。2018年春，“冬奧外交”的上演推動著朝韓關系的良性互動與互信積累呈現螺旋式上升的趨勢，南北和解與經濟合作等相關事宜也迅速提上日程。然而，自2019年2月朝美河內首腦會談“無果而終”以來，朝韓關系急轉直下，各領域、各層級交流互動的頻度明顯降低。南北關系的“遇冷”使得“朝鮮半島新經濟地圖構想”以及“新北方政策”的實施陷于停滯，有關電網建設、能源管道建設、鐵路相連以及三國工業區的建設等項目幾無實施的可能。隨著半島局勢隱約呈現出再次陷入“危機周期”的黯淡前景，韓俄經濟合作項目很難有進一步的推動與擴展。

此外，以美國為首的西方國家依舊保持著對于朝鮮以及俄羅斯的制裁。韓國作為美國在亞太地區的重要盟友，在開展對朝、對俄合作時自然會面臨諸多障礙，如對朝軍民兩用物質的出口管制以及同俄羅斯開展金融合作的禁臠。因此，從該意義上來講，韓俄雙邊經濟合作亦或是朝韓俄三邊經濟合作均因國際制裁而呈現出“非正常狀態”，加之半島局勢形格勢禁，“緊張又起”，該因素已成為經濟合作全面開展所面臨的最大障礙。

4.3 韓俄兩國國內經濟下行壓力巨大，增長乏力

近兩年來，面對中美貿易爭端的愈演愈烈以及日本的經濟制裁，韓國經濟發展所面臨的外部環境逐漸惡化;與此同時，韓國正逐漸面臨勞動年齡人口減少的危機，其人口減少速度和高齡化速度均遠超經合組織國家。盡管文在寅政府在扶持中小企業、增加就業以及提高勞動者最低工資標準等方面采取了諸多措施，但受制于民眾消費信心不足、反對黨阻撓改革措施出臺以及大企業的不配合等原因，上述努力遠未取得預期效果，國內經濟依然萎靡不振。根據韓國統計廳所公布的數據，2018年第一至第四季度韓國GDP增速分別為1.0%、0.6%、0.5%與0.9%，2019年第一季度甚至出現了負增長，為-0.4%，此后第二與第三季度的增速均低于1.0%。經濟狀況的萎靡不振使得韓國民眾對現政府執政能力的懷疑度日漸加深，也將對韓國政府進一步推進“新北方政策”產生較大的民間及輿論阻力。

而俄羅斯經濟則在艱難轉型以及西方制裁俄雙重壓力下繼續“步履蹣跚”?！盀蹩颂m危機”爆發后，根據世界銀行的統計，俄羅斯經濟總量從2013年巔峰期的2.297萬億美元迅速下降至2016年的1.283萬億美元，盡管2018年又小幅度回升至1.658萬億美元，但依賴初級產品尤其是油氣資源出口以推動經濟發展的路徑仍未改變，受油價變動擺布的資源依賴型經濟發展模式即“俄羅斯病”依然縈繞著這個龐大而虛弱的國家。普京在統一俄羅斯黨第十七次全國代表大會上提出的俄羅斯需要實現不可逆轉的“突破性發展”也受制于盧布匯率走弱、居民實際收入停滯、外部經濟形勢缺少顯著改善等負面因素難以實現真正的“鳳凰涅槃”。開展韓俄經濟合作等國際合作項目需大量資金，然時局艱困，國內經濟社會發展尚需資金注入。因此，經濟下行壓力巨大、增長乏力的無奈現實使得“新北方政策”與“新東方政策”的對接在很大程度上無法得到貫徹落實。

5 前景與總結

“新北方政策”的提出契合了兩國間合力推動經濟發展的現實利益與訴求，“九橋戰略”的規劃與落實也將開啟韓俄經濟合作的全新增長點，尤其是能源領域的合作以及“北極航線”的共建與開通將進一步深化韓俄經濟密切程度，進而推動政治及社會文化領域的交流與互信程度的提升。因此，可以預見的是，在“新北方政策”框架下以及兩國政策對接的基礎上開展韓俄經濟合作的潛力巨大，預期效益頗豐。然而，在歷史與現實的多重阻力下，尤其是在朝核問題的解決“前路漫漫”以及韓俄兩國國內經濟境況萎靡不振的消極影響下，“新北方政策”所規劃的經濟合作項目究竟能夠完全落實幾何猶未可知。國內經濟的良好狀態是推動經濟合作開展的根本前提，地區局勢的風云變幻則是影響經濟合作的第一外因。對于韓俄兩國的經濟合作而言，雖有巨大的合作潛力、亦有美好的合作藍圖，然則于現實壓力面前，前景依舊不容樂觀。

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