美國退役軍人家庭支持政策的文獻研究

范宇彬

摘 要：檢索并分析了相關國內外文獻，發現美國的退役軍人家庭支持政策分布于衛生健康、教育、住房等5個政策子領域，是一個相互依存的體系。針對5個子領域，基于社會福利四維分析模型從福利分配、供給、輸送、財務4個維度進行政策分析。在對美國政策分析的基礎上，以家庭支持政策為切入點，對我國的政策建設提出了整合福利主體、轉變政策理念、培育社會力量以及完善政策法規等政策建議。

關鍵詞：美國退役軍人;家庭支持政策;社會福利四維分析模型

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.065

1 研究背景

1.1 美國退役軍人家庭的現狀

自21世紀初的911事件發生以來，美國參與了多場海外戰爭，共計約198萬軍事家庭的兒童受到了戰爭帶來的影響。父母海外作戰阻礙了家庭的福祉和正常功能，例如長期的海外派遣、退役后的高離婚率造成了家庭分離，破壞了親子關系和家庭的凝聚力。戰爭還讓很多美國軍人受到了創傷后應激障礙等持續的身心傷害。兒童面臨父母傷殘、親子關系弱化、父母離異、流離失所等多種負面壓力，導致兒童在未來的學習、行為以及身心健康方面出現困難。這種困難的實質是外部壓力源使美國退役軍人家庭育兒功能的弱化，它僅依靠家庭自身，已經很難從根本上解決問題，需要政府、社會等多體系的支持。

1.2 研究的理論基礎

育兒是家庭滿足兒童需要的一種方式，指“照顧孩子的過程，直到孩子長大到可以照顧自己”。家庭養育子女的功能不僅僅是針對兒童，同時也是為了提升家庭福祉。

1.2.1 軍事家庭適應模型

軍事家庭適應模型認為在支持性環境下具備適應力的軍事家庭會有可能成功應對負面壓力，實現家庭功能正常化。軍事家庭適應力使家庭能夠有效應對困難，根據需要獲得支持。軍事家庭適應模型的一個關鍵假設是軍事家庭可以學習并發展適應力。軍事家庭適應模型是一個系統化的資源視角，包括：（1）個人;（2）家庭;（3）社會環境。微觀的社工干預并不能完全解決這個退役軍人的育兒問題，因此需要從政策的層面做出支持，通過制度、項目、服務等影響家庭功能和家庭福利。

1.2.2 家庭支持政策

家庭支持政策指的是對原有的家庭政策概念的強化，強調從發展的角度給予家庭全面的、積極的支持和投入，開發和強化家庭功能，培養家庭的自足感和賦能感，促使家庭更有效地發揮其養育兒童的功能。本文所探究的政策主要是回應軍事家庭在外部壓力下弱化和失去某些傳統的家庭功能這一問題，挖掘美國如何調動各方力量回應問題。

本研究通過對國外的文獻進行系統檢索與梳理，以美國退役軍人家庭支持政策為切入點，總結國外特色，為實現我國不同福利主體進入退役軍人工作體系，實現退役軍人事務領域治理體系與治理能力的現代化提供相關借鑒和參考。

2 政策概況

美國的家庭支持政策注重讓對個人、家庭和環境三個層面的支持，具體包括父母能力方面的支持、對兒童的支持、對整個家庭的支持（例如住房福利）、環境層面的支持。通過對國外的文獻梳理與分析，發現美國缺乏獨立的家庭政策，家庭支持政策分布于衛生健康、教育、住房、社區支持等多政策子領域。

2.1 衛生健康

美國退役軍人相當一部分有戰爭創傷，因此對家庭的醫療保障直觀重要。美國退役軍人事務部內設退役軍人衛生管理局作為醫療福利的組織機構，擁有全美最大綜合醫療衛生服務系統，包括醫院、社區診所、護理中心等1400多個醫療點。為了解決看病貴的問題，整個退伍軍人醫療系統服務都實行獨立的醫保制度，根據收入情況、服役年限和病情進行不同的醫保補貼。針對退役軍人家庭成員還制訂了單獨醫保項目，讓更多的退役軍人及其家庭獲得了衛生健康服務。

除了宏觀醫保層面的覆蓋外，退役軍人醫療系統針對創傷性腦損傷、創傷后應激障礙、喪親3種戰爭創傷導致的親子關系與家庭功能弱化，開發出了如克服壓力家庭項目（FOCUS）等微觀社工干預項目，緩解戰爭創傷對家庭育兒的影響，促進親子關系，增強家庭的凝聚力。

2.2 子女撫養

許多士兵退役后面臨著婚姻破裂的問題，美國通過兒童撫養費制度，幫助單身母親收到來自孩子父親的兒童撫養費，避免因家庭離異導致孩子缺乏來自父母雙方的關愛。如果退役軍人如果因為自身經濟原因拖欠子女撫養費，會面臨嚴重的銀行信用問題，影響其獲得住房貸款。美國的退役軍人事務部會為無力支付兒童撫養費的退役軍人鏈接當地的就業資源，并聯系社會組織，由社工為案件的退役軍人提供個案輔導，最終消除子女撫養的法律障礙，讓更多的孩子能夠得到父母的關愛。

2.3 教育

互聯網能夠突破人群分散的空間限制并保護服務對象的隱私，因此美國政府開發了許多遠程干預項目幫助退役軍人家庭做好家庭教育，因為戰爭創傷而與親子溝通困難的案主通過互聯網查詢專業親子溝通的信息，臨床心理專家通過互聯網對親子溝通困難的家庭進行遠程干預，提升親子溝通能力，從個人和家庭層面幫助案主恢復家庭支持能力。此外，聯邦政府每年會對部分退役軍人家庭所在的學區提供約13億美元的補助，用于學校改進教學設備、開展課外活動，從學校環境層面促進孩子身心健康。

2.4 住房

無家可歸意味著父母無法為兒童提供成長所必需的家庭支持，因此兜底性的住房福利必不可缺。目前美國退役軍人的住房福利大致可以分為短期過渡、房租補貼和住房貸款擔保3類項目。短期過渡項目指退伍軍人事務部每年會購買社會組織的社會服務，支持社會組織為需要的退役軍人家庭提供短期過渡住房。房屋補貼項目是由住房和城市發展部向符合條件的退役軍人提供優惠券以用來抵扣70%的房租。住房貸款擔保指由退役軍人事務部可向所有退伍軍人及其家庭提供貸款額度25%的擔保，降低銀行貸款風險。

2.5 社區支持

對退役軍人家庭而言，營造良好的社區環境和支持性氛圍對家庭的發展至關重要。美國的社會組織一方面為相關工作人員提供專業培訓，提升工作人員的素養;另一方面社會組織與宗教團體積極以志愿福利的形式直接提供社區服務。美國退役軍人事務部還積極整合線上與線下社區資源，建立統一的社會資源平臺，通過國家資源目錄這個數據共享和資源鏈接平臺提供在線社區支持服務，為服務對象構建更完整的社會支持網絡。

3 分配—供給—輸送—財務的四維分析

在社會福利政策分析框架中，Neil Gilbert 選取了四個分析維度： 社會分配的基礎、社會供給的本質、福利輸送系統、財務形式。本研究在政策分析部分借鑒了四維分析模型，對相關政策進行分析。

3.1 服務分配的原則

總體來看，美國的退役軍人家庭支持政策中體現出了選擇式原則為主，普及式原則為輔的特點。其中對普及式原則的應用主要表現在對退役軍人這個特殊人群的尊重，主要可以表現為補償原則，例如退役軍人普遍享有補償性質的住房福利，保障家庭福祉。但在絕大部分的政策領域中都體現出選擇式福利的特點，以衛生保健領域為例，具體的實施中可以看到診斷差異和資產調查這2種主要的實施原則，在醫保的制度設計中案主需要根據自身財務和健康狀況獲取醫保補貼。

3.2 服務供給的形式和價值

在福利提供的形式方面，由于兒童在家庭內的話語權較少，所以美國重視服務和實物給付，輕現金給付。從政策來看相對其他形式美國更重視以服務的形式落實社會政策，提供的服務中既包括教育親子服務，也包括廣泛意義上的支持服務，如司法援助服務。在實物給付層面，政府部門與社會組織通過提供租房優惠劵、提升教育軟實力等形式落實退役軍人及其相關保障。福利供給能夠反映背后的政策價值，美國一方面注重教育、衛生等對人力資本有利的政策領域，將政策資源較多地放在改善教育和衛生公平，鼓勵人們以積極的方式參與到家庭和社會生活中去;另一方面注重對社會資本的投資，著重加強社區建設，提高社區整合的社會網絡。由此看出美國立足長遠且重視前期預防，盡量避免事后補救等短視行為。

3.3 服務輸送的策略

美國政府積極號召社會關愛退役軍人與家庭這個群體，營造擁軍優屬氛圍，倡導社會組織積極提供志愿服務。相對于國家直接提供福利而言，由政府監督商業服務與志愿服務的質量，最大程度上避開了科層制帶來的不良影響。福利服務的契約化，不僅大大提升了福利輸送的效率，也有助于建設公民社會。社會力量既能直接提供社會融入、精神激勵等社會服務，同時對營造退役軍人群體及其家庭所需要的社會資本具有重要作用，減少政府治理的機會成本。

3.4 福利財務

美國退役軍人事務部福利給付過程中，根據項目的不同和服役期間相關表現的不同，政策要求使用者承擔一部分自費比例。以醫保為例，部分屬于醫療規定的服務從醫療保險費用中進行統一劃撥，但不同的服務模式有不同的統籌與個人自費比例;不屬于保險制度規定內的服務則需要由使用者自付。目前美國支持退役軍人個人的商業保險與政府的福利財務系統混合使用與資金流轉。美國的退役軍人與家庭福利是典型的行政機關與社會力量并用的混合福利形式，行政機關承擔了一定的福利籌資與給付職能，但商業保險公司等社會力量起到了很好的補充作用。

4 對我國的啟示

4.1 整合行政機關、事業單位和社會力量等福利主體

社會環境是復雜的，社會問題的解決和社會政策的解決很難依靠單一的政府或市場得到妥善的解決。對我國而言，除了行政機關和社會力量外，還有事業單位可兼顧社會責任和社會效益。要逐步建立政府機構強力主導、服務保障機構主動作為、服務保障機構主動作為、社會力量廣泛參與的退役軍人工作格局，厘清政府部門、事業單位、社會力量在退役軍人工作體系中的職能，實現退役軍人事務領域治理體系和治理能力現代化。

4.2 樹立長遠的、科學的政策理念

人總歸要回到家庭中，通過社會制度與服務等影響家庭功能和家庭福利，培養家庭的自足感和賦能感是美國政策的一個特色。我國應立足長遠，用發展性眼光來看待問題，看到退役后子女隨遷與教育等家庭問題，逐步重視對個人和家庭潛能的開發，將政策重點放在社會與人力資本的投資。

而要實現政策的科學化需要精準了解退役軍人及其家庭的服務需求，以保障服務為抓手提升政策的科學化水平。對于中長期政策制定來說，基于實證預測和預期未來需求的宏觀層面的體系是十分必要的。在微觀層面，個人需求的評估是必需的，其目的是把社會服務資源鎖定在最需要服務的退役軍人身上，從而保證服務的質量和成本效益。根據需求調研建立所需要的服務清單，通過互聯網將線下服務與線上服務結合，綜合運用行政手段、經濟手段、法律手段、遠程電子技術手段確保政府部門、事業單位、社會力量等多元主體的服務輸送到位。

4.3 培育和引導社會力量

從美國的政策運行情況來看，社會力量廣泛參與在公益慈善、教育、精神激勵、衛生健康、社區營造等多個政策子領域。盡管我國各地已成立10萬多個擁軍社會組織，但是在發展過程中也面臨定位不明、場地缺乏、監管缺失等多種困境。政府一方面要建設與退役軍人事務相關社會組織的孵化網絡，拓寬政府部門采購社會公共服務的種類和范圍。另一方面政府要嚴格做好對參與退役軍人服務的社會組織做好登記、審核與監管工作，維護國家安全。

4.4 完善政策法規

美國的政策運行過程中出臺了大量法律法規界定福利保障資格并為社會力量的介入營造良好機制。黨的十九大將全面依法治國上升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，提出到2035年要基本建成“法治國家、法治政府、法治社會”，法治在推進退役軍人事務領域治理現代化中將發揮極大的保障作用。政府監管與問責最重要的理論依據就是法律法規。在現今的法律體系中，所以應出臺相關的法律法規政策，為不同福利主體進入退役軍人工作提供合法化依據，確保出現問題的時候有法可依，有法可查。

參考文獻

[1]Gewirtz A.H.，Youssef A.M.Parenting and Children's Resilience in Military Families： A Twenty-First Century Perspective[M]//Gewirtz A.，Youssef A.（eds）Parenting and Children's Resilience in Military Families.Risk and Resilience in Military and Veteran Families.Springer，Cham，2016.

[2]O'Grady A.F.，MacDermid Wadsworth S.，Lester P.Parents' Childhood Exposures to Traumatic Events and Current Functioning in Military Families[M]//Gewirtz A.，Youssef A.（eds）Parenting and Children's Resilience in Military Families.Risk and Resilience in Military and Veteran Families.Springer，Cham，2016.

[3]Bowles，S.V.，Pollock，L.D.，Moore，M.，Wadsworth，S.M.，Cato，C.，Dekle，J.W.，et al.Total force fitness： The military family fitness model[J].Military Medicine，2015，180（3）：246-258.

[4]何芳.美國家庭支持服務育兒模式之審視[J].比較教育研究，2016，38（07）：7-13.

[5]張廣利，張婷婷.從福利國家到社會投資國家：吉登斯關于福利體制的再造[J].改革與戰略，2012，28（4）：201-204.

[6]黃曉勇.中國社會組織發展報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.

[7]Supporting School Success for Homeless Children of Veterans and Military Service Members.Best Practices in Interagency Collaboration Brief Series[J].National Center for Homeless Education at Serve，2015.

[8]Tsai J，Rosenheck R A，Kasprow W J，et al.Characteristics and Use of Services Among Literally Homeless and Unstably Housed U.S.Veterans With Custody of Minor Children[J].Psychiatric Services，2015，66（10）：1083.

[9]Engel C C.Identifying Policy Implications and Future Research Directions Regarding Military Community Support and Child Psychosocial Adjustment[J].Military Medicine，2017，182（5）：1572.

[10]Kudler H，Porter R I.Building communities of care for military children and families[J].Future Child，2013，23（2）：163-185.

[11]尼爾·吉爾伯特，特雷爾，吉爾伯特，社會福利政策導論[M].上海：華東理工大學出版社，2003.

[12]孟慶躍.改善衛生服務績效： 政策和行動[M].北京：人民衛生出版社，2012.