規制“戶貸企用”法律分析

雷飛亞

摘 要：扶貧小額信貸作為一種在我國脫貧攻堅事業中起到重要作用的扶貧方式，近年來發展迅速，“戶貸企用”作為一種在金融扶貧中常見的模式，由于此種模式暴露出的金融風險與潛在的法律風險不利于我國扶貧事業的持續發展，近年來多地政府對其采取嚴格規制甚至是禁止性規制。據此，立足于2020年這一關鍵時間節點，以“戶貸企用”的發展現狀為入手點，探究“戶貸企用”扶貧模式自身所特有的法律風險，并且基于此淺論從如何規制此種模式帶來的風險。

關鍵詞：扶貧模式;小額信貸;戶貸企用;法律風險;風險化解

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.076

0 引言

“戶貸企用”從字面意思上來看，是指以戶為單位進行貸款，貸款所得資金由企業所運營創造收益，政策上是指貧困戶在政府主導下與扶貧企業和金融機構簽訂四方協議，貧困戶從金融機構貸款所得款項通過低成本的方式交由扶貧企業使用，貸款利息由政府進行補貼，企業需按照協議約定歸還本息，除此之外，需要根據貸款金額無償給予貧困戶一定資金回報的一種扶貧小額信貸模式。“戶貸企用”自產生到發展再到現在逐漸被禁止，在此期間暴露出眾多的弊端，然而將“戶貸企用”模式剔除出我國扶貧模式并不能操之過急，得需循序漸進。

1 “戶貸企用”發展現狀

“扶貧小額信貸”發展初期，由于扶貧地區產業發展條件并不占據優勢，許多金融機構不愿意發放金融貸款，政府為促進貧困地區發展，創設一種新的扶貧模式——“戶貸企用”模式，2017年12月國務院扶貧辦頒布此項探索性政策，從發展初衷來看，不僅是為了解決企業融資問題，也擔負著為貧困戶創收的歷史任務，但是近年來，多地政府對“戶貸企用”模式進行嚴格的整改甚至采取禁止性規定，2017年年末，廣西扶貧辦一改以往態度，對今后新增的扶貧小額信貸采用嚴格的“戶貸戶用”模式，將以往的“戶貸企用”模式徹底清出扶貧規劃。2018年年初，河南省政府辦公廳通過下發扶貧文件，禁止發放“戶貸企用”貸款。2018年年末，貴州省政府印發政策文件，嚴格規制“戶貸企用”貸款發放。“戶貸企用”貸款模式從以往的廣泛應用到如今的嚴格規制甚至禁用，很大程度上是由其所有的巨大法律風險與現實弊端所導致。

2 法律風險剖析

2.1 合同性質不明

“戶貸企用”扶貧協議的合同性質司法界現今仍舊未達成統一意見，在企業未能按期償還貸款時，若以借款合同為作為案由進行起訴，案件判決貧困戶勝訴情況下，公司償債能力不足導致貧困戶資金回收困難進而難以償還銀行貸款，而銀行根據合同在資金不能按時收回情況下，能否根據合同規定起訴貧困戶要求其償還貸款仍未有定論。若將合同性質界定為貸款合同，起訴主體是否需為特定的出借款項的銀行方也是一個法律尚未明確的缺漏點。“戶貸企用”協議作為分貸統還合同，關于此種合同的法律性質主要有以下幾種觀點：雙階理論下的行政與民事合同相結合、股權協議、形式股權實質債權等，在法律屬性尚不明確的情況下，多方利益難以得到充分保障。

2.2 貧困戶面臨不平等民事違約風險

“戶貸企用”模式自實施以來，所涉及企業與金融機構十分廣泛，而企業經營狀況也良莠不齊，根據協議要求，貧困戶能夠按期足額償還貸款的前提在于政府政策的持續穩定與企業按時返還所借款項，從合同規定來看貧困戶與政府、企業的承擔的權利義務并不平衡。“戶貸企用”的形式借款主體是貧困戶，在合同相對性的法律規定下，貸款的債務人是貧困戶而不是實際用款的企業，當企業面臨市場經營風險面臨虧損時，此時債務負擔人并非企業而是貧困戶，貧困戶非但無法脫貧而且將面臨負債風險，在無法償還貸款的情況下，貧困戶面臨不良貸款導致影響個人信用體系，破壞個人原有良好的征信信用，同時作為“分貸統還”模式的一種，系統性風險不可避免，一份合同違約可能會預示著整個契約群違約，由個別貧困戶波及到整隔契約群，由此可見，此種模式下，企業的經營風險轉嫁導致眾多貧困戶在很大程度上面臨民事違約風險，且這種風險從法律權利義務上來說對于貧困戶來說并不平等。

2.3 風險保障體系不完善增大金融機構壞賬風險

在“戶貸企用”模式下，企業作為實際用款人與還款人與其股東共同作為擔保人，但是企業及其股東在實踐中并未向金融機構提供與出借金額匹配的足值的抵押物作為風險基點，同時金融機構管理貸款存在現實困難，金融機構雖然作為出借款項方，在權利方面享有對于借款人的監管權，但是金融無法準確監管企業經營狀況，在企業出現風險時，無法及時應對，同時由于抵押物不能足額抵償貸款，無法采用資產保全來減少損失，另外一方面企業信用報告并不能真實反映企業實際償債能力，現實中存在部分企業騙取扶貧貸款現象。

在我國，絕大多數扶貧小額信貸責任主體為農合機構，此類機構的資金鏈相對來說較為脆弱，在財政風險補償金承擔百分之五十的情況下，農合機構仍舊面臨著另外百分之五十的風險，且尚無相關保險機構對此類貸款設立專門險種分擔風險，農合機構風險貸款損失缺乏有效保障。

2.4 政府存在涉嫌違約及行政違法審批

在實踐中，政府在一些情況下會取消單個貧困戶貸款合同資格致使合同無法繼續履行，比如政府依據貧困政策將取消貧困戶資格時，相應會要求貧困戶提前歸還貸款或者貸款轉為一般貸款。有時政府在政策變動之下，會減少對于企業的利息補貼并且要求企業提前還款，而企業已經將貸款投入較長期限的項目中，在限定期限內難以還款導致利息增加，增大還款壓力，以上這兩種情況政府均涉及違約。

另外一方面，由于扶貧貸款的公益屬性與政府政策導向，企業面臨風險較小，許多企業都傾向于與貧困戶建立貸款委托關系，而各地《扶貧小額信用貸款管理辦法》都對經營主體做出嚴格限定，在這種強制的政策規則下，政府部門與企業、金融機構串通的情況也時有發生，縣級政府違法的行政行為無疑會導致貧困戶利益受到損害，使許多扶貧小額信貸停留在固定收益分配階段。

3 法律風險化解

3.1 完善“戶貸企用”政策，調整企業轉嫁風險

“戶貸企用”的違約風險主要來源于企業風險，需要合理調整扶貧模式以降低企業經營風險，從法律承擔的權利義務方面來看，需要合理調整多方法律關系，從而更好保護貧困戶的利益。首先，在扶貧小額信貸構建前，對企業經營風險與項目發展前景、利益收益進行多方面充分評估，提前搭建風險防范體系，避免企業經營不善時導致的資金流失。第二，推動“戶貸企用”模式逐步退出，對于已經發放的可以以扶貧小額信貸政策標準為基礎，參照普通貸款合同執行，同時逐步回收“戶貸企用”貸款，對于有能力償還的貧困戶，督促其盡早償還，同時對于未及時歸還貸款企業，政府要進行相關約談，要深刻明白，保底分紅不僅是關系到政府承諾，也事關政府公信力。

此外，政府需要明確下發政策性文件對“戶貸企用”，規制此種扶貧模式不能只停留在號召層面，更要頒布導向性政策。

3.2 提升“戶貸企用”擔保金額

借鑒“湖南省優質戶貸企用項目經驗”，將“戶貸企用無擔保”轉向“共同致富分紅”，通過改造項目獲得企業一定程度上的擔保，在企業未能足額償還貸款時，可以通過抵押擔保財產保障貧困戶能夠及時清償債務。除此之外對于產業項目優質且經營狀況較好的企業，在這類企業信用良好的前提下，當其有貸款需求卻又無法提供足值有效擔保時，可以通過協調政策性擔保公司提供連帶責任保證為企業增信，達到商業貸款條件，確保按時還款。

3.3 加大對“戶貸企用”項目的監察力度

地方各級政府可以通過嚴格審查推動政策落實，禁止未來新發放的扶貧小額信貸中采用“戶貸企用”模式，對現存的“分貸統還”項目，筆者建議政府相關部門可以與金融結構合作，定期對扶貧貸款進行隱患排查，全面審核以往的貸款企業，以便于及時審查企業資格與經營現狀，盡早發現問題，也可以對這部分貸款進行再次劃分，與貧困戶普通貸款區分開來。第一 ，對于逐一排查“戶貸企用”風險，重點關注對“戶貸企用”超過500萬元的經營主體，實行掛牌跟蹤監管，并且設置專業部門專業負責，全面梳理貸款逾期風險點。第二，對于上述監察發展風險較高的企業，針對性進行產業幫扶以降低經營風險，確保此類企業償債能力。另外，在穩定企業風險的前提下，將現存“戶貸企用”貸款轉變為一般商業貸款，實現“戶貸企用”項目的逐步退出，真正實現扶貧小額信貸造血功能。

此外，行政審批機關內部嚴禁發放新發放“戶貸戶用”貸款，對于違規審判貸款的相關部門，上級部門及監察機關需及時整改并且公開通報批評。

3.4 增強農民主動脫貧意識

“戶貸企用”模式經營主體為企業，在一定程度上導致群眾對于脫貧事業參與度與認知不足，對于發展內生脫貧動力造成阻礙，要想脫貧，關鍵還是在于貧困戶自身，需要對貧困戶脫貧主動意識加以引導。

一是構建脫貧常態化宣傳模式。可以通過基層服務站點與基層金融機構與政府相關部門聯合，定期宣傳脫貧知識，做到真正脫貧知識進戶。二是需要完善農村信用環境，將貧困戶信用度透明化，定期評測并且及時更新數據。三是施行激勵手段推動貧困戶主動脫貧，金融機構應嚴格以按照扶貧小額信貸政策為基礎，積極主動對尋求貸款的貧困戶嚴格審查，并且加快放貸速度要應貸盡貸，對于不符合政策要求的貧困戶給予細心解釋。

4 結語

我國當前正處于“后脫貧時代”，攻堅脫貧進入收尾性階段，同時，處于重點實施鄉村振興戰略的預備階段，在這個特殊的歷史時期，“戶貸企用”扶貧模式的弊端日益暴露，為了更好完成脫貧攻堅的時代任務，避免出現集中性違約，為了更好地處理扶貧小額信貸“存量” 和“增量”之間的關系，做到“貸得到、用得好、收得回、可持續”，需要采取一定合理措施加以化解“戶貸企用”法律風險，實現“戶貸企用”的逐步退出，真正構建貧困戶自身主動造血、政府扶持造血的良好經濟生態模式，出色完成“最后一公里”任務。

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