以利益共同體引領京津冀城市群的協同發展

王雅潔 劉璐

摘 要：京津冀三地發展階段、發展水平及行政歸屬不同，區域發展中各個利益主體的利益固化現象明顯，導致發展落差大，協同效應低。構建基于利益共同體運行的保障組織、協同規則、一體化考核機制、利益分配與補償機制，確保京津冀利益共同體的穩定、長期運行。可讓三地同命運、共呼吸，走向共贏，實現充分協調發展，最終達成建設京津冀世界級城市群的目標，形成我國在新時期國際經濟力的重要支點。

關鍵詞：京津冀;利益共同體;保障組織;協同規則;利益分配

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.002

0 引言

區域發展比較平衡是一個強國的重要標志之一，為解決我國區域之間長期存在的不平衡、不協調問題，確保區域協調總體戰略穩步推進，我國先后制定了一系列重大戰略。從四大區域戰略體系，到長三角、珠三角經濟帶，再到京津冀協同發展，我國區域協同發展成效顯著，已形成多個跨省級的現代化城市群。這些城市群已經或正在成為新的經濟增長極，有力推動我國經濟的發展。

珠三角、長三角和京津冀作為我國三個經濟核心區，未來發展對應的是世界三大灣區。2014年，習近平就京津冀協同發展提出了七點具體要求，2019年1月，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出建立區域發展的長效協調機制的要求，為京津冀城市群建設和發展指明了方向。但與珠三角和長三角相比，京津冀城市群建設目前并未實現趨同化發展，協同發展效應較差，表現出核心區不斷收縮、一城獨大、簡單均衡等特征。京津冀地區巨大的發展潛力并未得到有效挖掘，綜合優勢也尚未充分顯現，環京津貧困帶問題依然顯著。京津冀地區協同發展困境的出現與三地政治經濟地位不平等、區域利益沖突、市場力量發展遲緩等諸多因素有關。構建區域利益共同體利于打破京津冀協同發展中的制度藩籬，化解利益沖突，最終實現利益共享及協同發展。

1 京津冀區域利益主體及謀利行為

區域內部存在著不同的利益主體，可分為中央政府利益、地方政府利益、企業利益和居民利益四個不同層級。這些不同利益主體在區域經濟活動中會采取不同的謀利行為，繼而造成一些不良影響。京津冀區域利益主體及謀利行為如表1所示。

從表1可見，不同的利益主體在京津冀區域發展中扮演的角色不同，但三地的利益主體會為了謀取自身利益，趨利避害，采取各種利于自身發展的謀利行為，幾乎不會考慮其他利益主體的利益。

2 京津冀區域利益主體謀利行為對區域協同的影響

2.1 總體發展呈“階梯式”的差異格局

階梯式格局反映出京津冀三地的發展差異之大。從圖1和表2國家統計局發布的數據來看，2017年北京、天津人均GDP水平相當，均超過11萬元，但河北的人均GDP一直處于落后地位，僅為45387元。按照世界銀行發布的標準，北京、天津兩地均已達到富裕國家的發展水平，但河北發展滯后嚴重，發達的京津與落后的環京津貧困帶之間呈現非均衡化、兩極化的不良發展態勢。

2.2 三地優質資源要素分布呈兩極化格局

京津冀三地行政地位不平等，在資源分配上采用的是行政主導分配的方式，沒有建立市場分配機制。由于北京享有政治、經濟發展的獨特優勢，在發展中享受的保障更多，在資源分配上占到了先機。高科技人才、優秀資本、科學教育、創新資源等核心優質資源向北京、天津過度集聚，河北資源分布呈現核心——邊緣的兩極分化格局，最終導致 “北京營養過剩、天津營養適中、河北營養不良”的“長短腿”局面。這也是京津冀區域發展水平遠落后于珠三角和長三角區域經濟發展水平的重要因素。

2.3 三地各自為戰無法實現有效的協同

京津冀三地作為三個行政區，在發展中不可避免地會出現利益博弈現象，但這三個地區的利益博弈表現出明顯的利己傾向。北京希望津冀服務自己，向兩地轉移污染產業，利用天津和河北解決自身的“大城市病”，同時鞏固自身在京津冀協同發展中的核心位置;天津以發展成為北方經濟中心為目標，認為自身具有沿海港口的區位優勢和雄厚的工業實力。而北京經濟在“政府強勢”支持下已經取得了絕對優勢，再發展經濟會導致畸形生長，所以自己理應在京津冀協同中占據中心地位;河北認為京津冀協同發展就是為了解決區域間發展不平衡的問題，自己在這三地中發展程度最低，各種優勢資源理應向自身傾斜，應該大力遷移北京和天津地區的優勢產業。三地出于自身利益考量的局部發展觀，使得他們缺乏全局戰略，各自為戰，在發展過程中出現各種惡性博弈行為。北京、天津在博弈中幾乎占盡優勢，河北則嚴重落后，最終導致京津冀城市群建設缺乏活力和動力，難以實現協同發展。

3 京津冀區域利益共同體內涵、基礎及內部結構

3.1 京津冀利益共同體內涵

京津冀區域利益共同體是指北京、天津和河北三地以打造世界級的城市群和新型首都圈為目標，結成區域經濟、文化等各方面協同發展的行動體，深化在交通基礎設施、環保與相關產業、公共服務等諸多方面的合作。在協作的過程中，三地之間通過公平對等的協商來解決利益分配問題和具體合作方式問題，形成穩定、平等的長期合作關系。

3.2 京津冀利益共同體的構建基礎

（1）京津冀共同的利益訴求。總體來看，北京、天津和河北當前處于工業化的不同時期，北京即將結束經濟資源集聚階段，邁入向外擴散輻射的新階段，天津尚處于經濟資源集聚階段，河北則處于產業結構調整改善的重要階段。同時，京津冀區域污染問題比其他區域要嚴重得多，資源環境超載形勢嚴峻。只有通過協同發展、生態聯防才能解決區域性的生態環境問題。通過組成利益共同體，實現協同發展，利于資源整合和利益共享，可以在不同程度上滿足京津冀的發展需求。

（2）京津冀打造世界級城市群的共同目標。城市群被認為是城市發展的最高階段，目前世界上已經形成了六大公認的城市群，我國的長三角城市群位列其中。我國作為世界第二大經濟體，在長三角之后必然要打造新的世界級城市群，而京津冀是最有條件的區域。與長三角相比，京津冀三地在科技、人才及資金等諸多核心要素方面優勢顯著。北京擁有無可比擬的政治優勢及科技創新優勢，天津擁有研發成果轉化優勢和制造優勢，河北作為制造業基地，擁有區位優勢及發達的商貿物流產業。將京津冀打造成世界級的城市群意味著京津冀三地的經濟綜合實力將得到顯著提升，城鎮化體系將日趨完善，在世界經濟中將占據重要地位，這對京津冀三地來說是千載難逢的機遇。這也決定了他們可以成為利益共同體，為打造世界級城市群的共同目標而結成利益聯盟。

3.3 京津冀區域利益共同體的內部結構

京津冀區域利益共同體中的利益主體包括中央政府、地方政府、企業和居民，這四個主體之間既相互制約又可以形成良性互動，這種獨特的內部結構是利益共同體構建的重要保證。

（1）京津冀區域利益共同體的縱向制約結構。中央政府在京津冀區域利益共同體中是頂層設計者的角色，享有最高的政治權威及資源配置權力，是京津冀區域協同發展總體戰略的制定者、指導者及推動者，在京津冀利益共同體中居于頂層位置。地方政府是區域內各個地區利益的代表者，對上接受中央政府的委托踐行區域協同發展政策方針，對下接受地方企業和居民等微觀利益主體的委托，因而它在京津冀利益共同體中居于中間層級。企業和居民都屬于區域利益共同體中的微觀利益主體，居于區域利益共同體的最基礎層級。從各個利益主體扮演角色及所處層級來看，四者之間形成了一種與金字塔類似的縱向制約型關系結構，如圖2所示。

（2）京津冀區域利益共同體的多重委托代理結構。在區域利益共同體中，中央政府、地方政府、企業和居民之間實際上形成了一種多重委托代理關系。一方面，地方政府可以視為中央政府在各個行政區域的代理人，而地方政府本身又是該區域內企業和居民利益的代言人;另一方面，中央政府與企業和居民之間也存在委托關系，它是受全國人民代表大會委托，而全國人民代表大會又代表全體人民的公共利益。如此一來，中央政府、地方政府、企業和居民之間都存在委托代理關系，每對關系中的利益主體都是作為委托人和代理人存在的，如圖3所示。

從區域利益共同體的內部結構可以看出，京津冀區域協同發展中各個利益主體具有利益的相互制衡關系，也存在關聯互動關系。這決定了他們可以組成利益共同體一起致力于京津冀的協同發展，也表明各個利益主體在利益共同體中應發揮不同的作用，各司其職，通力協作。

4 構建京津冀區域利益共同體促進協同發展的對策

當前，京津冀在綜合人口數量、生產總值及城鎮化率等方面已經接近世界級城市群的規模及集聚水平，發展成為世界級城市群的雛形已經初現。通過利益共同體的構建，引領京津冀城市群建設，推動協同發展進程，盡快實現規模效應。

4.1 建立京津冀利益共同體運行的保障組織

4.1.1 建立利益共同體利益訴求公平表達的組織

建立暢通的利益表達通道，讓各利益主體能夠公平地表達自身意愿及訴求，是確保利益共同體長久穩定運行的基礎。當前，已經成立了由16人組成的京津冀協同發展專家咨詢委員會，但是有15位是北京的專家，河北無人入選該委員會。這在某種程度上意味著河北在京津冀區域利益共同體中的利益表達處于弱勢地位，北京則處于強勢地位，這顯然不利于京津冀利益共同體的合作運行。因此，要重新組建由地方、企業、居民及社會組織等參與的利益表達組織，組織成員的篩選要以京津冀三地均衡為原則，確保各個利益主體在利益訴求表達中處于平等地位。

4.1.2 建立利益共同體暢通運行的合作協調組織

建立對利益共同體中的各方進行利益協調和分配的組織，以避免利益共同體運行中出現利益格局失衡的情況，促進京津冀城市群之間的協同發展。因此，要立足國家層面成立一個能夠協調利益共同體內各方關系的委員會，下設專門負責三地合作事物的職能機構，包括區域交通協同合作機構、區域科技協同合作機構、區域公共服務協同合作機構、區域產業協同合作機構等，負責區域內所有的協同性事項。由委員會根據京津冀三地的發展情況，各類資源情況，在充分的信息溝通基礎上，統一制定能夠確保京津冀利益共同體運行的整體發展規劃。

4.1.3 建立利益共同體資源要素分配的共享領導組織

構建協調三地資源要素分配的共享領導組織，以實現區域內要素資源的統一整合。由其制定京津冀三地產業協同的整體框架及具體的協同計劃，對區域內的教育、衛生等公共服務資源、公路、鐵路、海港等交通基礎設施資源及產業資源進行合理高效的配置。推動區域內各利益主體在重大能源項目上進行深度合作，引導區域內各利益主體進行產業轉移及升級，實現各利益主體資源的充分共享。

4.2 建立京津冀利益共同體的協同規則

為避免京津冀區域協同發展中出現“囚徒”困境，引導各方進行合作，必須制定京津冀利益共同體的合作規則，以確保利益共同體內的各方都能按照規則進行合作。但京津冀區域協同當前處于較低層次，要推動其向更高層次的協同發展，必須要制定更多可以覆蓋科技創新資源、醫療衛生資源、公共服務資源、教育資源、生態信息資源等各個領域協同的合作規則，以形成對三地的統一管理，深化協同成果。

4.3 建立京津冀利益共同體一體化考核機制

建立針對京津冀的區域一體化考核機制，將區域整體發展作為地方官員政績考核的重要標準。將京津冀在交通基礎設施、環保產業、公共服務、高新技術產業等方面的協同納入考核指標，將京津冀三地的區域貿易、人才流動、市場一體化建設壁壘等作為重點考核對象。考核指標的引入能夠讓區域內的地方政府官員樹立協同發展觀，改變唯地方政績是大的政績觀，讓他們更積極主動地投入到京津冀區域協同發展中。

4.4 建立京津冀利益共同體利益分配與補償機制

京津冀區域利益共同體的協同關鍵在于利益協同，如果出現利益分配不均的情況，勢必會影響利益共同體內各成員的協同積極性。但京津冀三地在主體功能定位及經濟發展程度方面存在顯而易見的差異，為了保證三方在利益共同體內享受到公平的利益分配，最終實現各方共贏，必須要建立合理的利益分配與補償機制，發揮市場主導和政府間協商補償的作用。具體應包括京津冀生態環境的多元橫向補償機制、資源輸出地與輸入地之間的利益補償機制及財政補償機制等，實現跨省級利益補償，確保利益共同體內各方平等享受區域協同發展的紅利。

5 結語

京津冀城市群建設是基于優化提升首都功能，打造新的國家經濟增長極的目標提出的，與其他區域相比，占據人才、自然資源、優惠政策等綜合優勢。當前京津冀三地為了深化合作，簽署了多項協議和文件，但由于三地在政治經濟地位上的不平等及在區域發展中的謀利行為突出，京津冀區域經濟發展活躍程度不及長三角和珠三角。將京津冀打造成世界級城市群，不僅需要三地在戰術層面加強合作，還需要中央恰當的助力和一個能夠協調三地產業合作、利益分配的完善系統。區域利益共同體是一個由多方利益主體組成的有機整體，各個主體之間合作共贏，既共享利益，又共擔風險和損失，最終達成協同發展的局面。構建區域利益共同體，樹立京津冀區域發展全局觀，進行合理的利益分配，能夠打破三地存在的行政壁壘和既得利益格局，引導三地廣泛參與合作，在協同發展中釋放更大潛能，推動協同發展大局及建設世界級城市群目標的實現。

參考文獻

[1]中國社會科學院京津冀協同發展智庫京津冀協同發展指數課題組.京津冀協同發展指數報告[M].北京：中國社會科學出版社，2017.

[2]馬驍.基于復合系統協同度模型的京津冀區域經濟協同度評價[J].工業技術經濟，2019，（5）：121-126.

[3]楊偉中.中國三大城市群城市經濟引力測度及對京津冀協同發展的啟示[J].金融論壇， 2019，（4）：71-80.

[4]薄文廣，陳飛.京津冀協同發展：挑戰與困境[J].南開學報（哲學社會科學版），2015，（1）：110-118.

[5]臧秀清.京津冀協同發展中的利益分配問題研究[J].河北學刊，2015，（1）：192-196.

[6]李珂.我國區域經濟協同發展的利益分享與補償機制研究[J].改革與戰略，2017，（3）：61-64.