新疆社會治理的歷史經驗與現實選擇

翁倩玉

摘 要：習近平總書記在中國共產黨第十九次代表大會上提出要提高基層治理的現代化水平，并且要“加快邊疆發展，確保邊疆穩固、邊境安全。” 以清代的新疆治理為切入點，利用相關文獻，從歷史經驗中獲取有關新疆治理的啟示，對當今新疆所面臨的問題以及提高新疆社會治理現代化水平的措施做一思考。

關鍵詞：新疆;社會治理;現代化水平

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.10.067

新疆地處亞歐大陸腹地，位于我國西北邊陲，是我國陸地面積最大的省級行政區，其周邊與眾多國家接壤，自古以來就對我國具有重要的戰略意義。習近平總書記在中國共產黨第十九次代表大會上提出要提高基層治理的現代化水平，并且要“加快邊疆發展，確保邊疆穩固、邊境安全。”因此，思考如何提高新疆社會治理的現代化水平這一問題是尤為重要的，本文擬以清代的新疆治理為切入點，從歷史經驗中獲取有關新疆治理的啟示，對當今新疆所面臨的問題以及提高新疆社會治理現代化水平的措施做一思考。

1 清代的新疆治理

1.1 清代新疆的政治組織關系

清代新疆的政治組織關系有其特殊的歷史變遷過程。在清政府統一新疆之前，新疆處于葉爾羌汗國時期，它的社會格局主要呈現出“南耕北牧”的狀態天山南部的農耕社會要比天山北部的游牧狀態更具有政治組織性。同時，伊斯蘭教已經成了新疆——尤其是天山南部——各民族的主導宗教，“伊斯蘭教法（沙里阿特）成為葉爾羌統治者立法的主要依據，宗教原則在居民生活中越來越具有支配作用。”在這一背景下，由于走向分裂的葉爾羌汗國統治集團需要和卓勢力鞏固統治，和卓勢力需要依靠葉爾羌汗國統治集團才能立足新疆，“伊斯蘭教的宗教頭目為封建統治者服務，世俗的封建統治階級也就竭力維護宗教頭目的封建特權。”和卓勢力開始滲透到葉爾羌汗國的政治組織體系之中。新疆的地方政治格局由此呈現出了逐漸分散的特點，不具有某個主導性的社會力量。

清政府統一新疆后，為了鞏固其對新疆政治社會的統治，推動了在新疆建置設官的制度化進程。在權力設置方面，清政府主要實行的是軍府制，將伊犁將軍設為新疆的最高行政軍事長官，其下設統參贊、辦事大臣和領隊大臣，命他們分別駐守新疆各地，以統領新疆各地方軍政事務;在地方治理方面，根據新疆不同族群的區域分布情況，建置以軍府制為主導，其下設郡縣制、札薩克制與伯克制等族群分治制度。可以說，清政府為了推動新疆的制度化進程，實際上采取了一種“眾建”策略，其主要目的是在各族群之間實現“分其勢”的管制效果，尤其是使回、漢區隔開。這就導致了南疆回民與其他族群的交往受到了阻隔和限制，“內地貿易商民漸多……若聽其隨意棲止，與回人相雜，不免易滋事端。請交該大臣等，徹底清查，俱令赴駐兵處所貿易。若仍與回人雜處，即行治罪。”

然而，令清政府格外費心的南疆回民及其伯克制卻成了其統治秩序瓦解的導火索。雖然伯克不涉及軍政，但伯克一方面作為清政府在新疆的地方官員，另一方面作為在南疆實行“因俗而治”的族群代表，這兩方面的不契合致使伯克的腐化程度不亞于內地的州縣官吏。“竊維回疆民事，從前委之阿奇木伯克等官，原以約束部眾，乃該回目等往往倚權藉勢，魚肉鄉民，為所欲為，毫無顧忌。”新疆百姓遭受剝削和壓迫，伯克和回民百姓的階層矛盾轉化成了清政府和回民的政治矛盾。大規模的反清運動由此爆發。

1.2 劉錦棠對新疆的治理

清政府的統治秩序崩潰后，南疆的社會矛盾不斷擴散，逐漸演化成了族群矛盾和宗教矛盾。經歷了反清運動和阿古柏入侵后，新疆政局發生了很大的變動。其一，具有深厚宗教根基的和卓勢力基本失去了新疆地方社會的政治信任。其二，新疆軍府制及札薩克制與伯克制等基本癱瘓。其三，在反清運動期間，雖然新疆各地建立了一些封建割據政權，但沒有形成具有持續性的政治組織結構。在此情況下，新疆急需一個起主導作用的政治組織來進行重建工作。左宗棠認為，新疆“北路得之準部，南路得之回部，皆因俗施治，未能與內地一道同風……新疆南北如置行省，換防之治可以永停，又擬節制兵之餉，以紓各省協款之力。”這也就是說，新疆實行與內地齊同化一的政治制度有利于使國家對新疆的治理更具有效性，從而鞏固國家的統一并使經濟能夠恢復和發展。

在這種背景之下，劉錦棠在公元1844年被任命為第一任巡撫。他的建置工作主要是從以下幾方面入手的。首先，他在新疆各地方設置郡縣制的政府機構與督辦官員，以使行政制度能夠齊同化一。其次，他通過整合新疆各區域的管轄權力，使行政區域能夠連貫化。再次，他縮限伊犁將軍的權力并裁撤駐疆大臣，由巡撫作為全疆的軍政首領，以使行政權力更加集中。最后，他撤銷了伯克制而開始實行郡縣制，以使國家政權的治理秩序能夠下移至南疆回民基層。同時，劉錦棠和新疆各級機構、官員還采取了一系列的措施，增進了新疆與內地之間以及各民族之間的密切聯系，從而鞏固了行省與郡縣制。新疆建省之后，社會經濟有了一定程度的恢復和發展，“設行省，改郡縣”的效能得到了證明，這也成了后繼國家治理新疆的首選制度。

2 當今新疆社會治理中面臨的問題

很長一段時間來，國內出現了種種錯誤的思潮，例如歷史虛無主義、新自由主義、西方憲政論、普世價值論等，這些思潮均是西方對中國進行意識形態滲透的方式，這對我國堅持和發展中國特色社會主義造成了一系列干擾。在這一背景下，由于新疆與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗斯坦八國接壤，境外這些與中國不同的文化習俗和社會思潮極易傳入新疆，從而對新疆既有且較為單一的思想意識產生巨大的沖擊，“首先，社會主義的意識形態受到侵蝕，有些群眾對馬克思主義迷惘、困惑和懷疑，動搖走社會主義道路和堅持社會主義制度的理念和信心。其次，消弭人們的意志，迷惑人們的思想，使人們耽于安逸，對邊疆地區復雜的意識形態環境喪失警惕。”國際宗教極端主義極易滲透新疆，特別在南疆地區生根和傳播，這無疑成了“東突”暴力恐怖主義容易滋生的土壤，嚴重影響國家統一和新疆部分群眾對中華民族、中華文化、社會主義價值的認同。

當今新疆社會治理中面臨的一個重要問題正是“東突”勢力的滲透問題。毛澤東曾指出“凡是要推翻一個政權，總是要先造成輿論，總是要先做意識形態方面的工作。革命的階級是這樣，反革命的階級也是這樣。”“東突”勢力的核心目的是要分裂中國新疆，從而建立“東突厥斯坦共和國”，它企圖挑起我國民族間的仇恨，破壞我國團結的民族關系，侵蝕新疆部分少數民族的傳統文化與風俗習慣，限制新疆部分青少年接受現代教育的自由，阻礙新疆現代化社會的發展，干預政府行政與司法，大肆攻擊國家的治疆政策。

新疆治理意識形態領域所面臨的這一問題，大大影響了新疆的穩定和新疆人民的安居樂業。我們需要在馬克思主義理論的指導下、中國共產黨和習近平總書記的領導下，積極努力地提高新疆社會治理的現代化水平，從而盡量解決我們目前所面臨的有關新疆的意識形態反面的問題并且使得新疆跟隨整個中國的腳步不斷向前發展。

3 提高新疆社會治理現代化水平的措施

3.1 以馬克思主義為指導深化新疆意識形態治理

首先，在新疆意識形態領域的治理中，我們要始終將馬克思主義堅定地放在指導地位。毛澤東曾經指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨，指導我們思想的理論基礎是馬克思主義。”鄧小平也指出：“解放思想，就是要運用馬列主義、毛澤東思想的基本原理，研究新情況，解決新問題。”可見，馬克思主義是自新中國成立以來，我國在意識形態領域治理中的核心與根本，因此，堅持社會主義核心價值體系，用馬克思主義武裝新疆各民族黨員，以此來指導意識形態領域的實踐活動，是新疆意識形態治理的基礎。

與此同時，也要不斷提高新疆各民族的文化軟實力，馬克思主義經過很長一段時間的傳播，已經與中國的傳統文化相結合，形成了中國化的馬克思主義，我國的傳統文化是中國化馬克思主義的基石和重要元素，因此我們要充分學習和弘揚我國的傳統文化，提高我國和新疆各民族的文化軟實力。充分發揮中華文化強大的民族凝聚力和多元文化整合的能力，吸取清朝新疆治理的案例的經驗，不將少數民族和漢族割裂開來，不切斷少數民族和漢族在語言上、生活上、貿易上的相通往來，只有如此，才能夠減少新疆各民族之間的隔閡與矛盾。

3.2 堅持正確的權力與權利關系

根據馬克思的國家治理理論、權力觀和權利觀，政府在行使其行政權時，必須要遵守權力的邊界。特別是在國家治理現代化背景下，面對新疆社會治理領域的相關問題，應當尊重和保障社會各組織、企事業單位和社區等社會治理主體的合法權利，同時注重在社會各治理主體之間確立平等的權利關系。

要吸取清朝新疆治理的歷史經驗。當時，正是因為伯克的權力配置有不恰當的問題，所以才致使并不涉及軍政的伯克變得十分腐化，以權力剝削和壓迫新疆的百姓，最終導致了伯克和回民百姓的階層矛盾激化從而轉化成了清政府和回民的政治矛盾，成了大規模的反清運動的直接導火索。而劉錦棠在新疆治理中所施行的——整合新疆各區域的管轄權力，以使行政區域連貫化;縮限伊犁將軍權力與裁撤駐疆大臣，由巡撫作為全疆軍政首領，以使行政權力集中化——兩條措施就是對于權力的整頓。雖然劉錦棠所進行的新疆治理距今已經很多年之久，其中的一些制度和理念已經過時，但是其對于權力分配的整頓至今仍然值得我們借鑒。

因此，在當今的新疆社會治理中，我們要合理配置社會治理權力，使得各權力主體間能夠形成平等且合理的良好格局。新疆政府要集中力量履行好公共服務職能，真正實現社會的自我管理和服務功能，嚴格按照各種法律法規管理社會事務，互幫互助，平等協商。從而有效實現社會的和諧、有序以及社會生活的安寧。

3.3 提高民主和法治建設

眾所周知，社會治理現代化是社會在不斷的發展與變化中，社會治理體系的優化和治理能力的提升過程。社會治理現代化就是要求治理主體多元化、治理方式科學化、治理過程法制化和治理機制規范化。當前，我們正處于全面深化改革的新時期，國家治理現代化的核心必要因素之一就是社會治理現代化，其中，法制建設首當其沖地是社會治理現代化的主要任務。

新疆的社會治理要建立健全民主和法治制度。法律本身就是通過民主程序制定和產生，因而體現出人民的根本利益和訴求。因此法治建設必須以民主為基礎。在實現社會整體利益最大化的前提下，人民通過參政、議政、監督等方式行使民主權利，參與到新疆的法治建設中來，推動新疆社會的發展。同時，新疆社會要在國家法律和社會規范框架內建立多元主體參與決策和管理的機制，鼓勵公民各抒己見、互相尊重、共同協商，增強各民族的國家認同感和民族凝聚力。

4 總結

清朝劉錦棠對新疆的治理措施中有一條是：撤銷伯克制而實行郡縣制，以使國家政權的治理秩序下移至南疆回民基層。這與習近平總書記所提出的要“提高基層治理現代化水平”有異曲同工之妙。二者都關注到了“基層”對于社會治理的重要作用。

我們應當從歷史中汲取有關新疆治理的經驗，雖然有些措施和制度已經過時或者不順應我們當今時代的發展，但是，其中的一些原理和這些治理者（例如劉錦棠）對于新疆治理的考慮方向依然是正確的，古人云“以史為鏡，可以正衣冠”，我們可以從清代的新疆治理中汲取失敗的教訓和成功的經驗，并且結合我國當今新疆社會治理中存在的問題，堅持以馬克思主義理論為指導，思考關于提高新疆社會治理現代化水平的措施。

雖然新疆的穩定和富強一定是一個長期的目標和過程，但是，只要治理得當，一定能夠解決目前存在的問題，就像馬克思所指出的那樣，一個社會的發展必然面臨著其他方面的衰退，這是歷史的必然規律。

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