城市化進程中農(nóng)地征收補償探析

摘要：本文以城鄉(xiāng)一體化為背景，分析了農(nóng)村集體土地征收與補償分配過程中所存在的農(nóng)民利益受損、安置補償不完善、再就業(yè)困難、融入城市生活難和社會保障程度低等問題，并提出健全征地補償標準、建立健全失地農(nóng)民社會保障體系、幫助失地農(nóng)民就業(yè)和加強社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活等建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;土地征收;征收補償;社會保障

引言

21世紀以來，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不斷加快，據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，到2018年末我國的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?9.58%，相比1978年的17.9%，我國的城鎮(zhèn)化水平產(chǎn)生了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的推動作用，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必經(jīng)過程，因為城鎮(zhèn)化有利于促進資源優(yōu)化配置，提高生產(chǎn)效率，是全球經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體。城鎮(zhèn)化為工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展提供了人口紅利，英國的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的關(guān)系就是一個例證。

但是，城鎮(zhèn)化是通過對農(nóng)村集體所有土地的征收和引導(dǎo)農(nóng)村人口和勞動力進城來完成的，并且這一過程具有長期性和持續(xù)性。土地征收一方面滿足了國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略對勞動力和土地資源的需求，促進了工業(yè)化的發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展帶來了充足的資金;另一方面使得大量農(nóng)民失去了世代賴以生存的土地。對于具有一定知識和技能儲備的失地農(nóng)民來講，積極參與城鎮(zhèn)化發(fā)展，分享社會發(fā)展成果，可以有效改善個人或家庭生活;而對于絕大部分失地農(nóng)民來講，由于知識和技能的儲備不足，其進城之路是不得已而為之，在面對城市巨變和技術(shù)革新浪潮的沖擊中，不得不面臨失業(yè)和缺乏生活保障等生存狀況惡化和利益受損，以及社會階層惡化等狀況。我國對農(nóng)地征收補償?shù)姆秶鷥H界定為土地補償費、安置補助費和地上附著物和青苗的補償費。《土地管理法》對土地補償費的解釋是征收土地的，按照征收土地的原用途進行補償。從這一層面上來講，以原用途補償農(nóng)民的土地使用權(quán)，也就意味著除農(nóng)業(yè)用途以外，農(nóng)民無權(quán)分享對土地開發(fā)所引起的價值增值。再者，作為土地補償費計算依據(jù)的“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍”的產(chǎn)值倍數(shù)法也決定了其補償是有限的。即便如此，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，但是《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定承包期屆滿，農(nóng)民仍可繼續(xù)承包原經(jīng)營土地，只需參照執(zhí)行具體規(guī)定即可。因而，農(nóng)民對土地的承包可連續(xù)，其耕種經(jīng)營收益具有永久性特征，因此土地補償費和安置補償費還是無法滿足無技能儲備失地農(nóng)民長久的生計需求，土地補償價格偏低。

因此，理清農(nóng)民在土地征收過程中所面臨的問題，以及如何從根本上改變失地農(nóng)民的狀況，解決失地農(nóng)民生存困難的現(xiàn)狀，是當(dāng)下城鎮(zhèn)化課題中迫切需要解決的問題。

一、農(nóng)地征收過程中失地農(nóng)民面臨的問題

（一）利益受損問題

土地作為農(nóng)民生活和生存的基本利益保障來源，在有效的承包期限內(nèi)，農(nóng)民可以憑借其使用權(quán)耕種農(nóng)作物以獲取收益和滿足自給自足的生活和生存需要。用于城市建設(shè)的農(nóng)地征收，使得農(nóng)民失去了世代賴以生存的土地資源，收益受損。首先，政府所提供的各種農(nóng)業(yè)補貼政策不再享有;其次，耕種農(nóng)作物的經(jīng)濟收益喪失，以及未來因土地資源增值所產(chǎn)生的衍生收益喪失。

（二）補償安置問題

在企業(yè)用工安置、農(nóng)業(yè)安置和貨幣補償安置等方式中，貨幣補償安置因其簡便且可操作性強是眾多補償安置方式的首選，即將補償安置以貨幣的形式一次性發(fā)放給農(nóng)民，自謀職業(yè)。這種補償方式除了存在補償標準難界定、補償標的難合理計價和補償費分配不合理外，存在的嚴峻而又現(xiàn)實的問題是，由于缺乏投資意識和投資技能，失地農(nóng)民極有可能會在取得巨額補償款后進行不理智的過度消費，從而在極短的時間內(nèi)花光補償款，成為沒有土地、沒有資金和沒有保障的社會“流民”，從而影響到社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（三）就業(yè)問題

農(nóng)民天然熟練掌握農(nóng)耕技能，但缺乏從事第二和第三產(chǎn)業(yè)的實際操作技能，再者因為學(xué)歷偏低，學(xué)習(xí)和再學(xué)習(xí)能力受到限制，使得其在統(tǒng)一的市場就業(yè)環(huán)境下缺乏再就業(yè)的競爭能力。即使政府有就業(yè)安置，但還是需要失地農(nóng)民具有一定的就業(yè)技能，這又涉及就業(yè)培訓(xùn)問題。

（四）城市融入問題

失地農(nóng)民一部分通過安置進入新的都市生活圈，但是“被邊緣化”問題嚴重。與原城市居民相比，失地農(nóng)民所面臨的生活環(huán)境和社會環(huán)境改變，生活標準的提高和社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系要求的提高，特別是子女教育要求和水平的提高，使得失地農(nóng)民難以滿足城市生活高標準和維系子女教育高質(zhì)量的要求，在新的都市生活圈里成為“被邊緣化”一族，難以真正融入城市生活。

（五）社會保障問題

土地與農(nóng)民唇齒相依，失去土地，社會保障問題也隨之而來。城市居民的社會保障有單位和個人共同繳納，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險、失業(yè)保險和工傷險。其中養(yǎng)老保險占主要部分，一般單位繳納比例為19%，個人繳納比例為8%;而城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險是由個人繳納、集體補助和政府補貼構(gòu)成，實際標準則是各省市人民政府根據(jù)實際情況按檔設(shè)置。但從實際的養(yǎng)老金的領(lǐng)取發(fā)現(xiàn)，包括失地農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險相比于城鎮(zhèn)居民來講要低很多，這是由于失地農(nóng)民社會保障的來源和保障資金的運行機構(gòu)與城市居民不同。如何有效地解決這一問題，使得失地農(nóng)民真真切切地享受到“土地換保障”是解決失地農(nóng)民問題中的關(guān)鍵一環(huán)。

二、對策建議

（一）健全征地補償標準

農(nóng)地征收補償標準不僅應(yīng)該包括農(nóng)用狀態(tài)下農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)價值，還應(yīng)該包括農(nóng)民轉(zhuǎn)換用途后價值增值部分，經(jīng)營權(quán)價值部分歸失地農(nóng)民所有，價值增值部分由集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民共享，國家則可以通過稅收的形式參與農(nóng)地價值增值的分享。

（二）建立健全失地農(nóng)民社會保障體系

建立健全社會保障體系，惠及失地農(nóng)民是我國城市化進程中最關(guān)鍵和最主要的問題，該保障體系的建立應(yīng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和居民基本生活要求，切實落實好養(yǎng)老保障。該項工作具體可以采用“一城一策”的做法，以實現(xiàn)“以土地換保障、換就業(yè)和促發(fā)展”的良性發(fā)展機制。

（三）幫助失地農(nóng)民就業(yè)

一次性征地補償款并不能長久解決失地農(nóng)民的生活問題，其最有效的方法之一是幫助農(nóng)民就業(yè)。但目前，失地農(nóng)民的就業(yè)還是非常困難的，由于文化程度低和相應(yīng)勞動技能的缺乏，失地農(nóng)民在城市勞動力市場上競爭力不強。即便存在自謀就業(yè)，其就業(yè)崗位也僅僅局限于加工、建筑等強體力范圍，收入少且不穩(wěn)定。政府可以從以下兩個方面幫助失地農(nóng)民就業(yè)。第一，增設(shè)失地農(nóng)民培訓(xùn)資金，加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，提高其就業(yè)技能，便于其就業(yè)轉(zhuǎn)型。第二，利用原拆遷所在地的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，因地制宜地利用歸屬于集體的征地補償費發(fā)展勞動密集型的加工和服務(wù)業(yè)，為失地農(nóng)民提供更廣闊的就業(yè)渠道。

（四）加強社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活

為了使得失地農(nóng)民真正融入城市生活，需要在安置處完善符合城市特點的生活設(shè)施和文化教育設(shè)施，同時通過豐富多彩的城市文化活動架構(gòu)失地農(nóng)民和原城鎮(zhèn)居民溝通的橋梁，以增強失地農(nóng)民的市民意識，更好地轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想觀念和生活方式。

三、結(jié)語

對農(nóng)地的征收會對以農(nóng)地為生產(chǎn)資料的農(nóng)民生活產(chǎn)生一定的影響，具體呈現(xiàn)出利益受損、補償安置不完善、失地農(nóng)民難以就業(yè)、融入城市生活困難和總體社會保障程度低等問題。因此，政府要在土地征收中切實維護好農(nóng)民的利益，將他們的根本利益放在最重要的位置。不僅要在政策層面上健全征地補償標準和失地農(nóng)民的社會保障體系，還需要政府盡可能地采取各項措施提供就業(yè)培訓(xùn)幫助和就業(yè)機會，以及加強社區(qū)文化建設(shè)，以便于失地農(nóng)民更好地融入城市生活。從而使得失地農(nóng)民真實享受到征地補償收益，愿意參與到經(jīng)濟社會發(fā)展的建設(shè)中來，讓土地全面造福于人民，從而使城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略更好地實施。

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作者簡介：徐梓諾（2002—），男，江蘇鹽城人，上海海洋大學(xué)附屬大團高級中學(xué)。